冷战中的“恐惧”臆想及其反应：美国在中国西沙群岛主权问题上的对策演变（1950—1974年）

蔡 梓

（南京大学 历史学院，江苏 南京 210023）

冷战爆发后，位于北纬15～17度线、临近印度支那的西沙群岛在一开始并未进入美国的战略视线①郭渊认为：“在遏制思想主导下，美国一开始把与苏联争夺的重点放在欧洲，在亚洲地区则以战略防御为主……1945—1949年期间，美国在东南亚采取了‘稳住菲律宾、力争泰国、插手荷属东印度’的方针……在远东地区的对苏遏制战线在日本、朝鲜半岛、中苏边境一线，南中国海和东南亚大部分地区尚不在这一防线之内”。（参见郭渊：《冷战初期美国的南中国海政策及其影响》《，太平洋学报》2012年第7期，第36页。）。然而，自1950年开始，美国因同中国在远东展开激烈博弈而对其怀有不同程度的“恐惧”。再加上出于和中国乃至整个社会主义阵营在印度支那进行对抗之战略需要，美国在中国西沙群岛主权问题上不断调整对策。直至1974年西沙群岛被中国完全收复，其作为冷战前期美国在东南亚地区遏制中国之前线的局面才基本结束。

关于这一时期美国对中国西沙群岛主权的对策及其演变，在以往的研究中，多数学者将美国应对西沙、南沙群岛主权争端的策略视为一个整体，在“美国的南海政策”框架和主题下一并探讨②如郭渊：《冷战初期美国的南中国海政策及其影响》《，太平洋学报》2012年第7期，第34-43页；鞠海龙《：美国南海政策的历史分析——基于美国外交、国家安全档案相关南海问题文件的解读》，《学术研究》2015年第6期，第106-114页；张晓明：《美国南海政策的起源及演变》，《美国研究》2016年第1期，第34-51页；栗广：《美国对南海诸岛归属问题的考量与行动（1943—1951）——兼论美国对南海争端政策的形成》《，近代史研究》2017年第2期，第31-33页；贾庆军《：20世纪50年代美国南海政策述论》，《社会科学动态》2018年第1期，第66-71页；Kimie ara，“The Post -War Japanese Peace Treaties and the China's Ocean Frontier Problems”，American Journal of Chinese Studies，Vol.11，No.1，2004，pp.9-19.。不过，这容易忽视两者的差异。而且，“美国冷战期间并没有完整的南海政策”③鞠海龙：《美国南海政策的历史分析——基于美国外交、国家安全档案相关南海问题文件的解读》，《学术研究》2015年第6期，第107页。。部分学者们选取某一个案，分析美国在具体事件中的应对①如张明亮：《美国与“甘泉岛事件”》，《东南亚研究》2005年第2期，第60-64页；尤洪波《：美国对中越西沙海战的反应》，《南洋问题研究》2011年第3期，第20-28页；邵笑《：简析尼克松的南海政策——以西沙海战为例》《，东南亚研究》2012年第3期，第25-31页。。但这既未能宏观呈现美国在西沙群岛主权问题上的对策演变，亦较难深入探究美国采取某一具体对策的缘由。追本溯源，考察美国在中国西沙群岛主权问题上的对策及其演变，有助于更深刻地理解当今美国在西沙群岛乃至整个南海问题上的战略与政策。鉴于此，本文拟在冷战时期中美远东博弈的大背景下，长时段考察1950—1974年美国在中国西沙群岛主权问题上的对策演变，动态呈现中国收复西沙群岛的历史进程中美国因素之影响，并尝试从美国对华认知的角度剖析其对策演变的原因，从而提供一个新的研究视角。

一、产生对华“恐惧”臆想与隐晦排斥中国对西沙群岛的主权

二战结束后，中国以战胜国的身份，依据战后国际秩序收复了战时被日本侵占的西沙、南沙群岛等南海岛礁之主权。美国最初也倾向于支持中国对西沙群岛的主权要求，同时不愿过多介入南海诸岛的主权纷争②参见栗广：《美国对南海诸岛归属问题的考量与行动（1943—1951）——兼论美国对南海争端政策的形成》，《近代史研究》2017年第2期，第 29、31 页。Kimie ara，“The Post-War Japanese Peace Treaties and the China’s Ocean Frontier Problems”，American Journal of Chinese Studies，Vol.11，No.1，p.24.。到了1949年，虽然中共在解放战争中已基本稳操胜券，但美国却未将远东战略防线推进到西沙群岛。1949年3月，太平洋美军总司令麦克阿瑟在接受采访时“明白表示”：“我们的防御线穿越星罗棋布的亚洲海岸的岛屿链。它起自菲律宾，通过琉球群岛（包括其主要基地冲绳）；然后折至日本，阿留申岛而到阿拉斯加”③亨利·基辛格《：大外交》，顾淑馨，林添贵译，海口：海南出版社1998年版，第452页。。相较于后来的防线，这条防线距中国大陆尚远，且“遗漏”了台湾岛，并位于中国南海的外缘。

其实，台湾岛和包括西沙群岛在内的南海诸岛之所以没有被纳入美国的战略防线，与此时美国不仅尚未决定是否把中共及其即将建立的新政权当作敌人，反而怀有某种期待之间，一定程度上存在关联。1949年2月28日，美国国务院向国家安全委员会提交了一份关于如何应对可能出现的中苏结盟的文件，提议美国政府应一方面避免自己的政策呈现出干涉中国内政的表象，一方面利用各种政治经济手段挑拨中共与苏联的矛盾。该文件于3月3日得到了杜鲁门总统的批准④“Note by the Executive Secretary of the National Security Council（Souers）tothe Council”，February 28，1949，Foreign relations of the United States，1949,vol.9，Washington：Government Printing Office，1974，pp.491-495.。而且，从5月开始，时任美驻华大使的司徒雷登还与中共代表进行了约两个月的接触⑤参见杨奎松《：“中间地带”的革命》，太原：山西人民出版社2010年版，第533-536页。。即使在中华人民共和国成立之后，1950年1月12日，美国国务卿艾奇逊在美国记者联谊会上发表演说时，不但声明“美国的利益和中国人民的利益是不相违反的”，还不厌其烦地谈论俄国历来对中国的北方边疆领土野心，强调“苏联正在把中国的北方省份（地区）从中国分离出去……整个中国人居住的地区正在从中国分离出去而附属于苏联”。在谈到美国的远东防务时，他大致重复了麦克阿瑟的说辞，即美国在西太平洋防线“自阿留申起，经日本直至琉球群岛……到菲律宾止”⑥《美国国务卿艾奇逊在美国新闻俱乐部关于美国对亚洲政策的演说和答记者问》（1950年1月12日），参见见世界知识出版社编《：中美关系资料汇编》第二辑（上），北京：世界知识出版社1960年版，第24-28页。。既然要以中美有共同利益而苏联长期损害中国领土主权的说辞拉拢中共、分化中苏，美国自然要避免因战略上过度压迫中共及其新政权，而将其“逼到”苏联阵营。

然而，当意识到中苏结盟几成定局时，美国开始对中国产生“恐惧”。这种臆想的“恐惧感”很快就影响到美国在远东事务上之认知与决策，并明显体现在当时共产主义和资本主义激烈争夺的印度支那地区。1950年2月12日，美国国家安全委员会在一份文件中指出：“共产党中国的军队目前驻扎在中国与印度支那边界沿线，这使得军火、物资和军队能够自由地从共产党中国运输到由胡志明控制的东京湾北部地区。现在已有军火运输的证据”，印度支那当地的部队和法国部队在此情况下能够成功地抵御胡志明的部队是值得怀疑的。美国国家安全委员会进而认为，美国采取行动阻止共产主义在东南亚进一步扩张对于自身的国家安全利益非常重要⑦“Draft Report by the National security council”，February 27，1950，Foreign relations of the United States，1950，vol.6,Washington：Government Printing Office,1976,p.747.。2月14日，中苏签订《中苏友好同盟互助条约》。对美国而言，其对华“恐惧”臆想变得“现实化”。于是，具体到东南亚事务，美国很快制定了相应的政策，“力图通过采取一切可行的适当的政治、经济、军事措施，把共产主义阻断在中国南部边界”①“Memorandum by thedeputy Assistant Secretary of Statefor Far Eastern Affairs（Merchant）to the Assistant Secretary（Butterworth）”，March 7，1950，Foreign relations of the United States，1950，vol.6，Washington：Government Printing Office，1976，p.750.。自此，位于“中国南部边境”、临近印度支那的西沙群岛再也不能游离于美国的战略视线之外，而逐渐成为其在印度支那乃至整个东南亚遏制中国与共产主义的前线。

需要指出的是，此时美国将中国对印度支那的政策视为苏联远东战略的有机组成部分。进而言之，在某种意义上，此时美国是因为忧惧中国的盟友、美国的头号对手苏联而产生了对华“恐惧”臆想，这是美苏冷战扩大到亚洲的特殊产物。1950年6月，美国中情局在报告中提出：“在对未来发生在印支事件的估计中，中共的政策是一个主要变量。中共在大陆和海南的胜利使他们可以将军队驻扎在印支边界，待命干涉越南……最近有迹象显示，北平作为亚洲共产主义运动的中心，将逐渐发挥日益重要的作用，北平政策的意义将仅次于苏联在亚洲的共产主义战略”“中共对越南的政策是中共在共产党冷战战略的框架之内对东南亚政策的一部分”②《中情局关于影响中国对印度支那军事政策的各种因素的报告》（1950年6月1日），参见赵学功主编：《美国对华情报解密档案（1948-1976）》第十三编《中国与印度支那战争》，上海：东方出版中心2009年版，第243-244页。。9月，美国情报部门又评估认为，“目前中共有能力成功入侵印度支那。如果共产党中国是作为世界共产主义运动的参与国而被号召入侵印度支那的话，很可能是被说服发起军事行动的”，但就目前而言，新中国更可能采取援助而非公开干涉的方式支持越盟③“Prospects for the Defense of Indochina against a Chinese Communist Invasion”，September 7,1950,U.S.Declassified Documents Online,CK2349294437,pp.9-11.。

1950年10月，中国为自身安全而抗美援朝，强化了美国对中国的敌意及其臆想的“恐惧”。1951年1月，美国政府内部就中国对美国安全利益的直接威胁进行评估，其结论包括“中国共产主义者……打算把联合国军赶出朝鲜”和“中国共产主义者目前也有能力对印度支那进行有效干涉……一旦存在越盟难以实现将法国人赶出印度支那的战略目标或保大政府成功破坏外界对越盟的支持之危险，共产主义中国几乎肯定会介入。即是他们不会公开介入印度支那，他们也可以并可能会通过增加对越盟的军事援助，使法军难以为继”④“National Intelligence Estimate Communist China”，January 17，1951，U.S.Declassified Documents Online,CK2349168237,p.2.。除了朝鲜战场，美国显然断定印度支那不仅是它与中国展开间接对抗的战场，而且是一个随时可能演变成直接对抗的战场。于是，美国不断增加对法国的援助，其军舰也频繁停靠越南港口⑤George C.Herring，“America's Longest War：The United Statesand Vietnam,1950—1975”，New York：McGraw-Hill,1996,p.35。

在此情势下，美国已不可能容许新中国拥有西沙群岛的主权。1951年3月28日，美国公布了由它拟定的对日和约草案，其中没有提及西沙、南沙群岛的主权归属。对此，在这份草案的起草讨论阶段，美国对外的解释是：一者“中国和法国对这两个群岛的主权存在争议，日本在战前也曾对南沙群岛提出主权要求”；再者“这些无人居住的岛屿不具备必须写入和约的足够的重要性”⑥“Undated Memorandum by Mr.Robert A.Fearey of the Office of Northeast Asian Affairs”，October 26,1950,Foreign relations of the United States，1950，vol.6,Washington：Government Printing Office，1976，p.1328.。6月14日，美国又和英国共同起草新的对日和约草案，并于7月公布。尽管新草案提及西沙、南沙群岛主权问题，却仅提到“日本放弃对南威岛和西沙群岛的所有权利、权利根据和要求”⑦“Revised United States -United Kingdom Draft of a Japanese Peace Treaty”，June 14，1951，Foreign relations of the United States,1951,vol.6,part 1，Washington：Government Printing Office，1977，P.1120.。多数学者将美国这一做法称为“模糊处理”⑧Marwyn S.Samuels,“Contest for the South China Sea”,New York and London：Methuen&Co.Ltd，1982，p.77；张明亮：《〈旧金山对日和约〉再研究——关于其对西沙群岛、南沙群岛的处理及后果》，《当代中国史研究》2006年第1期，第104页；郭渊：《冷战初期美国的南中国海政策及其影响》，第40-41页。

其实，“模糊处理”并不足以揭示美国此举的实质目的。1951年6月28日，参谋长联席会议主席布莱德雷向美国国防部长提交的一份备忘录，明确阐述了处置日本曾经占领的中国诸岛礁时美国必须坚持的核心原则：“应该确保没有任何能让共产党中国用来对台湾、澎湖列岛、西沙群岛和南沙群岛的主权提出合法要求之依据被写入《对日和约》，无论这些依据是公开的或暗示性的。”⑨“Memorandum for the Secretary of Defense”,June 26,1951,Foreign relations of the United States,1951,vol.6,part 1,Washington：Government Printing Office，1977，p.1157.无疑，美国这种“模糊处理”是刻意针对其所谓的“共产党中国”的，企图用一种含糊不清的说辞隐晦排斥其对包括西沙群岛在内的岛礁之合法主权。其根本目的在于“留下个冲突根源以便用于遏制共产主义”⑩Kimie Hara,“Cold War Frontiers in the Asia-Pacific：Divided Territoriesin the San Francisco System”,London：Rutledge,2007,p.157.，直接目的则是阻止“共产党中国”通过收复南海诸岛而增强对东南亚的影响力。

在美国主导下，《对日和约》的最终文本仅仅写明“日本放弃对南威岛及西沙群岛之一切权利、权力根据和要求”①《对日和约》（1951年9月8日），参见世界知识出版社编：《国际条约集（1950—1952）》，北京：世界知识出版社1959年版，第335页。，从而在某种意义上实现美国在这两个群岛主权问题上的根本目的和直接目的。而且，美国通过对中国西沙、南沙群岛主权的“隐晦排斥”，力图将这两个群岛的主权归属变成“灰色地带”，为其今后在该地区的军事与外交活动提供了空间。显然，其影响延续到了今天。

以《对日和约》的签订为标志，在中国西沙群岛主权问题上，美国的对策在冷战初期初步完成了实质性调整，即从倾向于承认中国对西沙群岛的主权转向隐晦排斥新中国对西沙群岛的主权。可以说，这一时期是美国调整对中国西沙群岛主权之对策的过渡阶段。在冷战视域下，这种转变也是中美从战时盟友变为冷战对手，美国开始产生对华“恐惧”臆想之鲜明体现。

二、形成对华“恐惧”臆想与强硬抵制中国对西沙群岛的主权

在美国形成对华“恐惧”臆想的过程中，中美在朝鲜战争中的直接较量和在第一次印度支那战争中的间接对抗起到重要影响②此时，越南民主共和国的最主要援助者是新中国而非苏联。关于奠边府战役前新中国与美国在印度支那的对抗，参见潘一宁：《中美在印度支那的对抗（1949—1973）》，广州：中山大学出版社2011年版，第29-78页。。朝鲜战争停战后，1953年11月6日，艾森豪威尔政府通过了国家安全委员会提出的《美国对共产党中国的政策》。该文件指出：“强大、纪律严明与革命的共产主义政权在中国大陆出现已急剧地改变了远东的力量格局……美国的远东政策将是应对由一个强大且敌对的共产党中国及其与苏联结成的同盟所造成的力量结构之改变”③NSC166/1，“U.S.Policy toward Communist China”，November 6，1953，Digital National Security Archive,PD00361，p.1.。1954年3月13日，奠边府战役爆发。3月29日，时任国务卿的杜勒斯发表演说时宣称：“共产党中国和俄国的宣传家表明：目的是要控制整个东南亚……中国共产党……用公开侵略以外的一切手段来促进这个侵略。”④杜勒斯：《红色亚洲的威胁》，参见世界知识出版社编《：杜勒斯言论选辑》，北京：世界知识出版社1960年版，第88-89页。简言之，美国已将中国与苏联并列视为其在亚洲的对手。而法国在奠边府战役中失败，更是给美国造成极大震撼。8月4日，美国国家安全委员会向艾森豪威尔提交了“美国远东政策考察报告”，认为日内瓦协议使得共产主义在印度支那取得胜利，从而严重威胁美国在远东的安全。该报告主张加强太平洋离岸岛链的建设，并提出数套可供选择的专门针对新中国的方案⑤“Note to the National Security Council by the Executive Secretary（Lay）”，August 4，1954，Foreign relations of the United States，1952—1954，vol.12，part 1，Washington：Government Printing Office，1984，pp.696-703.。在这份文件的基础上，美国政府于12月21日制定了“现阶段美国远东政策”。尤其值得注意的是，美国将遏制战略在远东的首要针对目标从苏联改成了“共产党中国”，明确将“削弱中国共产党的力量和声望”作为主要目标之一⑥“Note to the National Security Council by the Executive Secretary（Lay）”,December 22，1954，Foreign relations of the United States，1952—1954，vol.12，part 1，Washington：Government Printing Office，1984，pp.1062-1072.。不仅如此，美国政府还认为在对外扩张上，“从长远说来，苏联的方法更为可怕，而从短期说来，中国共产党的方法却更加危险、更会刺激战争”⑦杜勒斯：《对于中国共产党意图的估计》，参见世界知识出版社编《：杜勒斯言论选辑》，北京：世界知识出版社1960年版，第178页。。至此，美国对华的“恐惧”臆想完全形成，即美国从忧惧中国背后的盟友苏联甚于忧惧中国本身，转为将中国和苏联等量齐观，最终演变成将中国臆断为其在远东的战略利益和安全之首要威胁。

对美国而言，无论是从单纯的遏制中国之层面，还是从与社会主义阵营冷战之层面，印度支那可谓举足轻重，不容有失。早在1952年6月25日，朝鲜战争如火如荼之际，美国国家安全委员会就出台了《关于在东南亚的行动目标和方针》，明确提出美国“要防止东南亚国家被纳入共产党的势力范围，援助这些国家以增强其抵制来自内部和外部的共产主义之意志与能力，加强自由世界的力量”⑧“Report to the National Security Council by the Executive Secretary（Lay）”，June 25，1952，Foreign relations of the United States，1952—1954，vol.12，part 1，Washington：Government Printing Office，1984，p.127.。在受到自身对华“恐惧”臆想之影响，与出于防止印度支那重蹈朝鲜半岛之覆辙乃至完全落入社会主义阵营手中的战略考量，美国通过缔结一系列防务条约，加紧在中国周边构建军事防线，而印度支那就是其中重要一环。对此，毛泽东讽刺道：“美国的恐惧也实在太过分了。它把防线摆在……印度支那……离美国那么远，离我们倒很近”⑨《和平共处五项原则应推广到所有国家关系中去》（1954年10月19日），参见中华人民共和国外交部，中共中央文献研究室编：《毛泽东外交文选》，北京：中央文献出版社1994年版，第165页。。在此情势下，美国必然愈发重视西沙群岛在遏制中国问题上的战略价值，亦将随之调整对中国西沙群岛主权之对策。

当美国的对华“恐惧”臆想形成之际，中国的国家力量也开始延伸到西沙群岛，这自然刺激了美国脆弱而敏感的神经。1955年8月25日，美国情报部门称，发现中国共产党占领了西沙群岛之永兴岛。而后美国加强了对西沙群岛的空中侦察，并于1956年1月确认中共在永兴岛上修建了永久性建筑，且有超过两百人在该岛活动。对此，美国第七舰队司令英格索尔于同月11日声言“中共西沙群岛的活动是不能容忍的”，公开建议把永兴岛上的中共目标列为美国轰炸的对象①“Paracel Islands”，June11，1956，U.S.Declassified Documents Online，CK2349444999，pp.4-5.。显然，美国正从先前“隐晦排斥”“共产党中国”对西沙群岛的主权迅速转为“公开否认”和“强硬抵制”。这也反映出，在东南亚，美国将其遏制中国之前线推进到了西沙群岛。

1956年6月10日，南越向美国报告中共军队登陆甘泉岛，美国政府如临大敌。当天，助理国务卿胡佛立刻在家里召开紧急会议。胡佛声称“这是一个影响重大的事件，美国应采取迅速而有效的行动”。他赞成在第七舰队的侦察机对事实进行确认之前不采取行动，并认为与此同时美国政府应研究制定迅速而有效的行动方案，以应对可能发生的各类情况。会后，美国政府在给驻西贡大使馆的4011号电报中，要求使馆人员就此事与美国政府保持密切联系，并告以“如果之后发动进攻，美国很可能采取军事行动将甘泉岛、珊瑚岛连同永兴岛上的共产党分子一并清除掉”。翌日，美国政府又分别向驻西贡大使馆和驻台湾“使馆”发出4021号和766号电报，提出了两套将中共人员清除出西沙群岛的方案，让使馆人员加以考量。其中一个方案是美国军队在进行适当警告后，直接采取行动以迫使中共人员撤退，同时告知南越当局和台北国民党当局，美军的军事行动与他们的南海主权之争无关；另一个方案是推动台北国民党当局和南越当局在不涉及南海主权的法律问题之情况下达成协议，采取联合行动，而美国将在必要时提供后勤支持②“Memorandum for the Files，by the Deputy Assistant Secretary of State for Far Eastern Economic Affairs（Jones）”，June 10，1956，Foreign relations of the United States，1955—1957，vol.3，Washington：Government Printing Office，1986，pp.377-379.。美国将武力清除西沙群岛上的中国军事力量作为应对“甘泉岛事件”的选项之一，表明当时其存在一劳永逸解决中国在西沙群岛之存在的战略企图。

根据侦察得到的情报，“甘泉岛事件”被证明是子虚乌有。英格索尔根据情报分析认为，“当前并不是美国单方面将永兴岛上的中共军队清除掉之时机”，而且推动台湾国民党当局和南越采取联合行动也不现实③“Telegram From the Secretary of State to the Embassy in the Republic of Vietnam”，June 19，1956，Foreign relations of the United States，1955—1957，vol.3，Washington：Government Printing Office，1986，p.380.。最终，美国没有在西沙群岛对中国采取军事行动。

综观这一时期，已经形成对华“恐惧”臆想的美国出于同社会主义阵营进行冷战的全球战略需要和同中国在印度支那乃至东南亚争斗的地缘政治需要，强硬抵制中国取得西沙群岛主权和控制该群岛，甚至试图诉诸武力。更严谨而言，这里所指的中国，是美国所谓的“共产党中国”④例如，在“甘泉岛事件”余波未尽之际，1956年6月19日，美国驻台湾“大使”蓝钦曾建议美国政府鼓励台湾当局单方面行动，将中共人员清除出西沙群岛，“其效果更甚于美国声明反对在这个地区出现更多红色扩张”。（“Telegram From the Secretary of State to the Embassy in the Republic of Vietnam”，June19，1956，Foreign relations of the United States，1955—1957，vol.3，Washington：Government Printing Office，1986，p.380.）。这也意味着，一旦美苏冷战之态势、中美地缘政治博弈之格局以及美国对华认知发生变动，美国在中国西沙群岛主权问题上的对策亦可能随着改变。

三、强化对华“恐惧”臆想与在西沙群岛保持常态威慑

自从对华“恐惧”臆想完全形成，直至20世纪60年代末，美国不断自我强化这一臆想。与此同时，在地理位置特殊的西沙群岛地区，美国逐步实现对中国的常态威慑。

1956年1月，美国中情局对新中国至1960年前的行动方针进行预测，认为“共产党人在台湾海峡、越南、老挝甚至朝鲜发动战争的可能性仍然存在”⑤《中情局关于至1960年前中国能力及行动方针的预测》（1956年1月5日），参见沈志华主编：《美国对华情报解密档案（1948—1976）》第一编《中国综合状况》，上海：东方出版中心2009年版，第70页。。1958年9月4日，中国政府发表关于领海的声明，宣布“中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括……西沙群岛……以及其他属于中国的岛屿”①《中华人民共和国政府关于领海的声明》（1958年9月4日），参见中华人民共和国外交部边界与海洋事务司编：《中国周边海洋问题有关文件汇编》，北京：世界知识出版社2017年版，第3页。。对此，美国迅速做出反应。在军事上，美国频频派军机军舰侵犯中国领空领海，西沙群岛海域和空域成了重点侦察和威慑领域②从1959年6月至1971年12月，美国侵犯西沙群岛领空领海多达235次。韩振华主编：《我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社1988年版，第484页。。而且在1959年7月28日举行的中美华沙秘密会谈中，面对中方的谴责与严重警告，美方强硬地表示既不承认中华人民共和国“十二海里领海主张”，也不承认中华人民共和国“对西沙群岛有何主张之权”。美国决意“在海峡及西沙群岛巡逻任务仍当继续如前”③《中共责美军海空侵犯西沙领土》（1959年8月1日），参见“外交部”研究设计委员会编：《“外交部”南海诸岛档案汇编》（上册），台北：“外交部”研究设计委员会1995年版，第690-691页。。

值得一提的是《，日内瓦协定》规定南、北越的军事分界线为北纬17度线，而西沙群岛大致位于北纬17度以南且靠近印度支那。与此同时，南越还控制着部分西沙群岛的岛礁④1956年4月1日，南越派兵“接替法军”进驻珊瑚岛，之后又侵占甘泉岛等多个岛礁。直至1966年8月，随着越南战争不断升级，南越当局由于兵力紧缺才不得不撤退侵占西沙群岛的部分军队，仅在珊瑚岛上驻军。（韩振华主编：《我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社1988年版，第674-675页。）。于是，西沙群岛在某种意义上真正成为“灰色地带”——业已公开强硬抵制中国拥有西沙群岛主权的美国可能在西沙群岛地区采取常态化的军事行为。

进入20世纪60年代，随着美国不断加强对越干涉乃至直接参战，美国的对华“恐惧”更为具体化，其重要表现即是对中国在越南的战略企图格外疑惧。因此，美国对在西沙群岛地区保持对华常态威慑的战略动机愈发强烈。1961年4月，美国在越南实施“特种战争”。7月，鉴于“越盟对南越持续不断的颠覆活动”，美国政府就“可能采取的报复北越的军事措施进行评估”，参谋长联席会议被要求对以下两种措施的后果与效果提供意见：一是“对北越实施包括封锁在内的足够程度的海上控制措施”，二是“进行不同程度的空中拦截和海上巡逻（海上巡逻的范围沿着17度线向南，从西沙群岛边界到南越海岸，空中巡逻的范围则是穿过南越北部边界）”⑤“—1963，vol.1，Washington：Government Printing Office，1988，p.233.。美国参谋长联席会议在1964年2月14日制定的一份文件中，判断“共产党中国的外交政策很可能将延续当前的路线，北京仍然强硬反美并将力求削弱美国的地位，尤其是美国在东亚的地位，但众所周知，北京不可能愿意因此承担巨大风险。除了捍卫它自己的及其卫星国的边界，或者在缺少美国及其盟友之军事力量的地方，北京可能将不会公然使用武力”⑥“Paper Prepared by the Joint Chiefs of Staff1”，February 14，1964，Foreign relations of the United States，1964 Memorandum From the Acting Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs（Bundy）to the Chairman of the Joint Chiefs of Staff（Lemnitzer）”，July 19，1961，Foreign relations of the United States，1961—1968，vol.10，Washington：Government Printing Office，2002，p.38.。由于已断定只有存在美国及其盟友之军事力量的地方，北京才不会轻举妄动，美国在包括西沙群岛在内的中美对抗的前线保持威慑的可能性越来越大。

1965年3月，美国全面升级越南战争。为适应战争以及接下来同中国在印度支那对抗的需要，4月24日，美国政府终于决定将“西沙群岛囊括进战斗水域”。中国因此向美国强烈抗议，但在中美华沙秘密会谈中，美国代表依旧“拒不接受共产党中国对西沙群岛的主权主张”⑦“Telegram From the Embassy in Poland to the Department ofState”，June 30，1965，Foreign relations of the United States，1964—1968，vol.30，Washington：Government Printing Office，1998，p.178.。将西沙群岛纳入美军战略部署和作战范围，标志着美国确立了在西沙群岛地区保持常态威慑之对策。

1965年5月，美国中情局更是断定“北平视在越南的斗争为一个可以用来向所有心存疑虑者证实中共路线正确性的机会，认为借此可以证明美国是‘纸老虎’……北平看来正在寻求一次能给美国致命和羞辱性打击的机会。如果共产主义能在南越顶住美国的军事实力，取得胜利，北平将会在世界事务中取得重大突破；共产主义分歧中的中国路线将会被证明是正确的……美国的威信也将严重受损……如果在南越没能取得预期的目标，这将会使其在其他共产主义国家和第三世界面前丢脸，并使其在世界事务中的发展势头受到遏制”①《中情局关于中国外交政策的国家情报评估》（1965年5月5日），参见徐友珍主编：《美国对华情报解密档案（1948—1976）》第六编《中国外交》，上海：东方出版中心2009年版，第494页。。显然，美国认为它与中国在印度支那的对抗是一场零和博弈，惟有挫败中国在越南的战略意图，才能成功遏制中国，保住自身的颜面和在东南亚的战略利益。因此，美国势必更坚定地采取在西沙群岛地区保持常态威慑之对策。一方面，这是为了确保位于斗争前沿的西沙群岛不至于“落入”支持北越对抗美国的“共产党中国”之手，从而实现其遏制中国和在越南战争中获胜的双重目标；另一方面，以进攻性现实主义理论的视角观之，这是企图向对西沙群岛有领土野心的南越、与中共敌对的台湾国民党当局，以及其它东南亚盟国表明，美国在远东地区对“共产党中国”保持着强大的遏制力量，甚至必要时有武力介入的能力，从而增强它们对美国的信心，坚定地追随美国。

美国这一对策基本达到了预期的战略效果。有学者指出，在整个60年代，控制着冲绳、苏比克湾和金兰湾的美国海军在中国南海地区占据着绝对统治地位，以致于沿岸国家几乎无法染指南沙群岛和西沙群岛②Stein Tønnesson，“Why are the Disputes in the South China Sea So Intractable?A Historical Approach”，Asian Journal of Social Science，Vol.30，No.3，2002，p.583.。其中提到的“沿岸国家”，更确切地说，指的是中国。美国当时在南海地区的绝对强势地位，以及在西沙群岛地区所保持的常态威慑，是造成中国在面对南越侵占西沙群岛部分岛礁时无能为力的关键因素。面对美国军舰军机从1959年至1971年在西沙群岛领空领海内的常态化巡逻，中国力不能及，只能口头上“严重警告”③韩振华主编《：我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社1988年版，第484-492页。。相反，自1959年起，南越却乘机图谋强化对西沙群岛的控制与开发，甚至有恃无恐地扣押在该地区作业的中国船只与人员④浦野起央《：南海诸岛国际纷争史》，杨翠柏等译，南京：南京大学出版社2017年版，第228-229页。。南越的强硬行径一定程度上得到美国的支持。如1959年2月，南越频频在西沙群岛抓捕中国人员、扣押渔船、抢劫财物、破化岛上的主权标识。“在2月22日以后，美国的巡逻机曾竟日盘旋在西沙群岛的上空。美国太平洋舰队总司令霍普伍德颠倒黑白，竟反诬我国对西沙群岛行使主权是“威胁”，美国通讯社大肆宣传我国维护主权的行动“可能危及和平”，叫嚷“可能爆发成一场大战的火星”以及不能“忽视这种局势”。有了美国的壮胆，南越当局对西沙群岛的军事活动有增无减”。对此，《人民日报》一针见血指出：“南越当局这样猖狂地对中国人民进行挑衅，是由于它的背后有着美国帝国主义的指使。”⑤《再一次警告南越当局》，《人民日报》，1959年4月6日第5版。

20世纪60年代中后期，美苏冷战的攻守态势发生转换，美国渐处守势。1969年，新上台的尼克松政府从构建全球均势出发，“逐步延伸出了东亚地区的均势蓝图，通过在加强美日军事同盟的基础上让日本发挥更重要的作用以及缓和中美关系，构建起一个美、日、中、苏的均势结构，以维护美国在这个地区的优势和影响力”⑥牛军：《中国、印度支那战争与尼克松政府的东亚政策(1969—1973)》，参见李丹慧主编《：冷战国际史研究》第5辑，北京：世界知识出版社2008年版，第8页。。不过，直到1969年3月，尼克松政府也只是“有一个走向中国的意念，但还不是一个战略”，中美仍处于敌对状态⑦亨利·基辛格《：白宫岁月：基辛格回忆录》（1），方辉盛等译，上海：译文出版社2016年版，第211页。。因此从主观上讲，在改变极其严重的对华“恐惧”臆想之前，美国在中国西沙群岛主权问题上的对策不可能松动。

四、淡化对华“恐惧”臆想与默许中国对西沙群岛的主权要求

从1969年3月开始爆发的一系列中苏边境冲突，给美国提供了将改善中美关系的“意念”转变为“战略”之机遇。某种意义而言，这一转变是从其对华“恐惧”臆想逐渐淡化开始的。最初，面对1969年3月爆发的中苏珍宝岛事件，美国决策者们诸如尼克松、基辛格等也许是受惯性思维的影响，仍认为“中华人民共和国是一个更富侵略性的共产党国家”⑧亨利·基辛格《：白宫岁月：基辛格回忆录》（1），第213页。。到了8月，美国政府的认知发生了巨大变化。通过回顾珍宝岛事件以来的中苏边境冲突，与分析中苏在边境地区各自的国防现状，中情局在一份备忘录中指出：“中国极不可能闯入苏联领土无端发动重大进攻”，相反，“苏联现在或在不久的将来可能会考虑对中国采取重大进攻行动”⑨“Memorandum of Stateof Sino -Soviet Relation”，August 8，1969，U.S.Declassified Documents Online，CK2349544079，P.3。8月13日，苏联在铁列克提地区伏击了中国边防军巡逻队。这一事件坚定了美国决策者们此前对中、苏何者更具进攻性的判断。尼克松在国家安全委员会会议上提出了“革命性的理论”，即“苏联是更具侵略性的一方”。尼克松的论断既得到了基辛格的强烈认同，也使他的“内阁同僚大吃一惊”。尼克松进一步表示：“如果听任中国在一场中苏战争中被摧毁，那是不符合我们的利益的”①亨利·基辛格《：白宫岁月：基辛格回忆录》（1），第223页。。尼克松“革命性的理论”之提出,既标志着美国重新将苏联而非中国视为其远东安全的首要威胁，亦反映出美国已有联华抗苏的意图。之后，在中、美共同努力下，尼克松于1972年成功访华。反过来，中美关系的正常化推动了美国对华“恐惧”臆想的进一步淡化。这一时期，基于对苏冷战与远东地缘政治博弈的战略需要，美国的对华战略政策首要的是联华而非遏华。

60年代末，尼克松政府也力图使美国从越战中体面脱身。到了1972年，在美国与中、苏互动过程中，“尼克松借基辛格之口，在瞒着美国盟友南越的情况下，通过苏联和中国向北越做出秘密承诺：只要北越同意签署巴黎协定，让美军撤离，释放美国战俘，并在协定后留出一段间隔期，保全美国的颜面，那么之后北越即使发动对南越的进攻，美国也不会干涉。”②邵笑《：论尼克松对北越的秘密承诺及其对越南战争的影响》《，暨南学报》（哲学社会科学版）2012年第2期，第119页。这意味着，美国不可能在西沙群岛主权争端中为南越火中取栗。

因此，随着西沙群岛在遏制中国、从事越战等问题上的战略价值逐渐降低，大致从1972年开始，在中国西沙群岛主权问题上，美国的对策出现明显的缓和化。1972年3月18日至20日，一艘美舰闯入西沙群岛海域，同月19日，一架美国军机亦闯入西沙群岛领空。24日，在与美国总统国家安全事务副助理亚历山大·黑格的会谈中，中国驻联合国代表黄华就此提出抗议，同时表示因“考虑到上述侵入行为是发生在尼克松总统访华后不久，所以秘密提出这一问题并要求美方防止此类事件再次发生”。此时，黑格不再像美方以前的代表那样强硬驳斥中方的谴责和公然否认其对西沙群岛的主权，而是声明他不知道此事，并表示“这一行为与我们的政策相违背。在此之前及在总统访华之后，我们已特别注意。我们会调查这一事件，并向你详细解释其来龙去脉……我会立即将此事报告给基辛格……我可以向你保证，侵犯你们领海领空的行为是未经授权的”③“Memorandum of Conversation”，March 24，1972，Foreign relations of the United States，1969—1976，vol.E-13，Washington：Government Printing Office，2006，pp.1-2.。4月3日，美方向中方通报了调查结果：美国军机军舰确实“进入了西沙群岛12海里范围内，但未进入3海里范围内”。美国政府表示，“基于中美关系的利益，美方已下令今后至少应与西沙群岛保持12海里的距离。这并不损害美国在领海问题或各种关于西沙群岛争议上的立场”④“Message From the Government of the United States to the Government of the People's Republic of China”April 3，1972，Foreign relations of the United States,1969—1976，vol.17，Washington：Government Printing Office，2006，p.873.。可见，美国在中国西沙群岛主权问题上已调整策略，转而采取了“搁置分歧”“默许中国的主权要求”之对策。显然，美国既不愿因西沙群岛主权问题而损害其联华遏苏之战略，又想为今后可能发生的中美博弈留有施展的战略空间。但无论如何，美国的对策确实朝着有利于中国的方向调整。

从1974年1月15日起，南越接连在西沙群岛地区挑衅，并于17日侵占金银岛和甘泉岛。19日，中国被迫反击，西沙海战爆发。20日，中国收复被南越侵占的珊瑚岛、甘泉岛和金银岛，完全控制了西沙群岛。而在中国俘获的人员中，包括了一位叫科什的美国人。面对西沙海战及中国实控西沙群岛，美国并非完全“袖手旁观”⑤当时有海外观察家称“美国采取了‘袖手旁观’的态度”。Jay H.Long，“The Paracels Incident：Implications for Chinese Policy”，Asian Affairs，Vol.1，No.4，1974，p.233.。一方面，美国积极向中国表明立场，即南越在西沙群岛主权问题上所采取的军事、外交行动均与之无关，同时努力寻求在不损害正趋好转的中美关系的情况下，让中国尽快释放被俘人员，尤其是美方人员。海战爆发当天，美国国务院发言人约翰·金即声明，美国在西沙海战中不支持任何一方⑥The Associated Press（AP），“Saigon Says China Bombs 3 Islesand Lands Troops”，New York Times，January 20，1974，p.1.。1月23日，中美在华盛顿举行会谈，主要内容包括了西沙群岛问题。基辛格首先强调，南越政府就西沙群岛问题向联合国、东南亚条约组织等国际组织提出抗议，但这与美国毫无关系。“我们关心的是战俘问题以及中国释放战俘的大致时间。我们希望释放战俘的时间能很快到来，尤其是因为俘虏中包括一个美国人。”随后，基辛格专门解释道，科什是在南越的要求下参加了某些临时的技术性的团体才出现在西沙群岛的，只打算在那里停留很短的时间，结果不幸被俘。接着，基辛格明确表态：“美国不支持南越所声称的其对这些岛屿拥有主权”①“Discussion with Chinese Representative”，January 23，1974，Digital National Security Archive，KT01010，pp.1-3.。另一方面，美国极力抑制南越，防止其采取有可能扩大战争的举动。面对南越总统阮文绍于1月22日写来的求援信，尼克松让基辛格指示驻南越大使格雷厄姆·马丁，以口头形式委婉回绝。尼克松明确表示，美国已公开表明对西沙海战的态度，并已迅速采取外交行动帮助南越要回了海战中被俘的人员。“美国别无选择，只能继续克制，而不能支持对南海诸岛的任何有争议的要求……我们不认为巴黎协定适用于这些争议岛屿……我们相信南越保持克制，不进一步采取行动或发表公开声明是至关重要的，以免被中国作为再次军事介入南海之借口”。美国将继续坚定支持南越，但这种支持“不能扩大到南海中有争议的岛屿”②“Secretary Kissinger informs Ambassador Martin that heshould give President Thieu an oral reply tohis 1/22 letter;points tobemade in oral presentation detailed”，U.S.Declassified Documents Online，CK2349061576，pp.1-3.。

美国政府之所以高度重视战俘遣返问题，除了有美国人牵涉其中，以及向其盟友南越有所交代外，最重要的是，美国希望以这一实际行动再次向中国强调其立场，即“搁置分歧”“默许中国的主权要求”，从而维护中美关系正常化的趋势与成果。诚如格雷厄姆·马丁向美国总统国家安全事务副助理布伦特·斯考克罗夫特提出建议时所言，美国建议中国同意南越关于送还死伤者的要求之做法，“将被中华人民共和国看成是美国接受了‘既成事实’”③“Ambassador Graham Martin discusses courses of action on how to advise the GVN and how the U.S.might approach the PRC”，January 21，1974，U.S.Declassified Documents Online，CK2349047514，p.4.。他认为，美国尤其应该“向中国暗示如果能找到秘密遣返科什的途径，将符合中美双方的利益”④“U.S.Ambassador Graham Martin reportson information regarding the landingof Chinesetroopson South Vietnam’s Pattle Island”，January 20，1974，U.S.Declassified Documents Online，CK2349498914，p.1.。

对于美国为何“坐视”中国完全收复西沙群岛，有学者认为，这是因为美国认为西沙群岛的战略重要性有限⑤Stein Tønnesson,“The Paracels：The‘Other’South China Sea Dispute”，Asian Perspective，Vol.26，No.4，2002，p.154.。其实，更确切而言，是因为此时西沙群岛在遏制中国这一问题上的战略重要性大不如前。也有学者认为，“因为两国打算联手共抗苏联，所以华盛顿对北京在中国南海的军事行动之反应肯定会低调”⑥Hurng -yu Chen“,PRC’s South China Sea Policy and Strategies of Occupation in the Paracel and Spratly Islands”，Issue&studies，Vol.36，No.4，2000，p.96.。若具体到美国对西沙海战乃至当时对中国西沙群岛主权问题之对策，这一论断是成立的。但如果当时中国跨越西沙群岛地区而继续向南海更为纵深之地带——南沙群岛进军，美国未必坐视不理⑦1974年1月31日下午，基辛格在其主持召开的国务院会议上决定，美国应保持在南沙群岛主权问题上的模糊性，而不应该在南沙群岛采取任何会导致以下结果的行动——既令中华人民共和国以为可以自由采取军事行动，又让盟友以为我们面对此类行动时将会惊慌失措。“State Department Staff Meeting”，February 4，1974，Digital National Security Archive，KT01017，p.9.。无论如何，在之后的数十年里，美国在中国西沙群岛主权问题上大体维持着“搁置分歧”“默许中国的主权要求”之对策。直到最近十年，由于中美在远东的地缘政治博弈持续升温，美国又刻意突出西沙群岛主权归属存在“争议”，西沙群岛重新成了中美博弈的重要舞台。

五、结 语

自1950年至1974年，在中国西沙群岛主权问题上，美国的对策调整呈现出颇为明显的“回旋式”转变轨迹。1950—1951年，美国一改二战后期以来的倾向于支持中国恢复西沙群岛主权的立场，采取“隐晦排斥”的对策。之后，美国进而强硬抵制中国对西沙群岛之主权。从1958年开始，美国逐步实现在西沙群岛领海领空对中国的常态化威慑。自1969年起，美国的对策逐渐缓和化。尼克松访华之后，美国采取“搁置分歧”“默许中国的主权要求”的对策，并最终接受了中国完全收复西沙群岛的现实。至此，从表象上看，美国在中国西沙群岛主权问题上的对策完成了“策略性”回归，即与20世纪50年代初期一样，美国不再公然挑战中国的西沙群岛主权。必须指出的是，“搁置分歧”“默许中国的主权要求”在本质上有别于此前一系列对策，即前者不刻意排斥美国所谓的“共产党中国”，而后者显然是将“共产党中国”排除在主权声索国的行列之外。

从主观上看，美国对华认知的转变以及由此出现的不同程度的对华“恐惧”臆想，推动了美国在中国西沙群岛主权问题上的对策调整。从客观上看，冷战时期美苏争霸之态势、中美远东地缘政治博弈之格局，以及美国介入印度支那事务之程度的演变，既是美国调整对策之深层原因，也是其对华“恐惧”臆想产生与演变的客观原因。同样，进入21世纪，面对国力迅速增强、在亚太乃至全世界的影响力不断提升之中国，美国愈发感受到挑战，其根深蒂固的对华“恐惧”臆想重新激化。为了在远东地缘政治博弈中遏制中国，美国再次将西沙群岛的主权归属问题作为筹码，于近些年屡次派军舰进入西沙群岛12海里。

综上可见，尽管意识形态对立确实是美国制定和实施相关对策的重要基点，但根本基点始终是其国家战略利益。易言之，美国并非执意反对中国拥有西沙群岛的主权，而是反对其臆想的会给自身带来安全威胁的“中国”控制西沙群岛。而美国在中国西沙群岛主权问题上的对策演变，亦折射出冷战前期中美关系的变迁轨迹。