优化营商环境视域下河南省“放管服”改革的路径研究

弓顺芳

(中共郑州市委党校，河南 郑州 450042)

引言

开放是国家繁荣发展的必由之路[1]。在新的历史发展战略期和机遇期，我国对外开放面临着前所未有的新挑战和新机遇。根据党的十九届四中全会精神，如何在新的历史环境和条件下准确把握新时代国家制度和治理体系“坚持和巩固什么、完善和发展什么”，必须将优化营商环境，深入推进“放管服”改革作为巩固和完善国家治理体系现代化的重要内容，这不仅是探索研究符合新时代背景下内陆开放发展规律的全方位对外开放新格局的重要方略，也是党的十九大之后政府行政体制改革的新目标。

理论层面上，1986年，美国学者依西阿·里特法克和彼得·班廷首次对投资主体进行营商环境评价，并概括出影响投资行为的“冷热图分析法”。“营商环境”一词源于2002年世界银行集团国际金融公司“Doing Business”项目调研报告。作为全面深化改革的重要依托，营商环境对企业寻租和市场创新关系的影响遵循转型理论的一般观点。从经济学角度来看，优化营商环境是以市场需求为主要内容的宏观监管，是消除寻租行为、激发市场活力的有效杠杆。一方面，政府干预程度与企业单位创新产出所耗费的各类资本、劳务成正比，与生产要素的利用效能成反比(周黎安等，2015)。另一方面，良好的营商环境制度性交易成本较低 (许和连、王海成，2018)，增进市场主体的经营绩效、投融资活动的流向和高端要素市场的集聚与秩序(弓顺芳，2019)。此外，政府作为双重属性的代理人和自利者(赵静等，2013)，不仅要合理配置公共资源，避免营商环境的相对缺失(夏杰长，2017)，而且还要调节市场失灵对创新的影响，避免政府过度干预造成的职能越位和错位，因此，治理理论与营商环境具有内在契合性，营商环境的建设过程也是一个公共治理过程(娄成武，2018)。当前，学术界对营商环境的研究主要集中在营商环境的内涵(倪鹏飞，2008；宋林霖，2018)、营商环境的评价体系(黄育容，2015；周志忍，2018；龙雪松，2004；洪海，2018)、优化营商环境的经验和对策(董志强，2012；孙宇，2018；许可，2016)等方面。根据制度经济学理论，营商环境作为资源组成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。因此，各地要营造良好的营商环境就必须结合自身区域优势和特色，最大限度地释放制度生产力，从而提升整体生产效能，促进经济社会健康发展。但是，综合来看，当前研究大多集中在东部城市、沿海城市以及发达地区营商环境，或者是将政府作为制度供给端的主体来研究对策及相关工作的陈述和总结，而围绕改革目标，以数据、事实为依据，定量分析改革前后制度变化情况，以及通过制度变化评估对实际工作影响的改革成效的研究较少。

政策层面上，以简政放权为突破口，深入推进行政体制改革，是党的十八届三中全会做出的重要决定，也是新一届中央政府确立的“开门第一件大事”。党的十八大以来，中共中央在推动全面深化改革和体制机制创新中多次论及营商环境。从“进一步营造国际化法治化便利化营商环境”“营商环境就是生产力”的科学论断到《中华人民共和国外商投资法》《优化营商环境条例》的出台，特别是在2019年第二届中国国际进口博览会上，习近平总书记指出要继续推动京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设，以及即将实施的黄河流域生态保护和高质量发展新的国家战略，增强开放效应。近年来，河南省和郑州市着力推动“五区联动”“四路协同”，加快建设内陆地区开放高地，并先后出台《河南省优化营商环境三年行动方案(2018—2020年)》《河南省电子证照管理暂行办法》和《关于培育和发展共享经济的实施意见》等政策文件，提出要加强政策研究、制度创新，积极融入全球经济体系，巩固提升“一带一路”核心节点城市地位。2019年7月9日，河南省委书记王国生提出“进一步解放思想、创新体制、扬长补短、彰显特色，以更宽视野、更实举措谋划推动郑州高水平开放，实现高质量发展”的要求。2019年7月24日，河南全省对外开放大会在郑州召开，明确了对外开放工作面临的新形势、新任务、新要求，对开放促进河南高质量发展工作进行了全面部署。由此可见，优化营商环境已经成为中国提升新时代高质量发展以及政府治理的新内容、新举措。因此，本文借助制度经济学和新公共管理范式下整体治理理论，重点考察河南省在“一带一路”倡议下，如何探索完善中部内陆地区从开放末端成为开放前沿，提出优化营商环境的实现路径和高质量发展的对策建议。

一、营商环境优化的历史演变与延展

(一)从“招商引资”到“营商环境”的历史演变

美国经济学家诺思曾提出著名的“诺思悖论”，即一个有效的政府是经济发展的必要条件，但不能保证政府干预必然有利于社会，国家的存在固然是经济增长的关键，但也是经济衰退的根源[2]。改革开放以前，由于我国实行高度集中的计划经济体制，政府集中控制市场资源以及社会资金的使用与流向。随着1994年分税制改革在地方施行，地方经济开始由政府决定投资的被动发展转向以招商引资为模式的主动发展，一些沿海城市率先从外部引入对本地区有利的商业项目、商业模式、管理技术和资金人才等资源，调整升级本地区经济投资、产业和人才结构，实现了促进地区发展的“经济奇迹”和“财富传奇”。但是随着地区资源优势下降，地方政府的干预招商工作又带来现实的困惑和发展的隐忧。表现在：第一，粗放型引资模式与约束性资源环境的不平衡。招商引资的模式亟须从过去“捡到篮里都是菜”的吸引招商转向重质量重效益的集约选商，以创新招商引资模式来发展高端产业价值链和升级产业结构。第二，“过度”招商引资容易造成“权力寻租”。地方政府过度介入招商引资，就容易出现政府职能缺位、错位、越位现象，甚至滋生腐败，导致市场配置资源效率低下。第三，传统的招商模式公共服务资源分配不均衡。传统的招商引资，多以“优惠政策”“政策洼地”为助力，通过税收、土地等方面的优惠，容易造成企业侧重投资短平快项目，不利于区域经济长远发展，在一定程度上牺牲了政府和公众的利益[3]。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央准确把握新时代我国社会主要矛盾和经济发展的新变化，提出“推动高质量发展，是当前和今后一个时期，我国确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”[4]，要集中改善投资和市场环境，降低市场运营成本，营造稳定、公平、透明的营商环境。当前学术界关于营商环境的概念没有形成一个统一的概念，但是，从2019年世界银行对189个经济体营商法规及执行情况客观评估构建出的11项一级指标、43项二级指标的营商环境评价体系，可以看出，营商环境是涉及政治、经济、法治、社会、生态等一般环境与政企关系、劳动力市场、金融机构等特定环境的综合性概念。它既包括资本、劳动力、技术等有形要素，也包括制度、文化、生态等无形要素；既包括对资源要素流入的吸引力、监管力和服务力，也包括退出时的便捷度和满意度；既着眼于现时状态下的市场运营环境，又强调区域集群可持续发展的潜能与创新动能。

因此，不论是招商引资还是营商环境，都是政府参与经济调节、市场监管以及公共服务的一种手段，其目的都是满足人民对美好生活的需要。营商环境概念的出现，是我国经济融入全球化、与国际接轨日益深化的必然结果，反映了区域资源配置与高效组合的进步与发展[5]。从招商引资到优化营商环境，反映了由传统政府主导的计划经济体制下政府管制模式向由市场决定资源配置的市场经济条件下现代治理模式的转变，是经济发展的着力点由“抓项目”转向“优环境”的转变。

(二)营商环境与高质量发展的内在契合

近年来，河南省围绕推动高质量发展，将优化营商环境作为高质量发展的“命中之穴”，将“放管服”改革作为重塑政府和市场关系的“核心要义”，以深化“放管服”改革打出优化营商环境的“组合拳”。以开放促发展，推进高品质营商环境是国家推进经济全球化，促进经济高质量发展的基础性工作，也是地方政府提升区域发展质量，增强城市综合竞争力，塑造服务型政府的重要体现。随着我国新一轮对外开放的深入推进，营商环境逐步成为全球资源配置和高端产业布局的决定性因素。全面优化营商环境，是解决当前突出问题，全面推进便企利民的重大举措；是培育形成竞争新优势，推动新一轮扩大开放的新旗帜和总抓手；是推进经济全球化，促进高质量发展的基础性工作。

第一，立足本土化。根据公共管理学理论，营商环境属于公共产品范畴，具有稀缺性、外部性和不可替代性。因此，各地区在优化营商环境时，必须结合区域特点和比较优势打造营商制度环境，释放制度生产力，提升本地区城市竞争力。

第二，内生动力和目标一致性。优化营商环境就是解放和发展生产力，营商环境是发展的体制性制度性安排，其优劣直接影响市场主体的盛衰、生产要素的聚散和发展动力的持续性[6]，有利于提高居民生活质量，拓展内需市场。可见，高质量发展与优化营商环境都有着共同的目的和价值取向，即以人民群众为中心，强调结果导向，以满足人民需求为根本目标。

第三，治理结构契合性。高质量发展与营商环境优化都是以网络式服务为基本组织形态，以协调合作为治理机制，构建跨政府部门、跨政府层级、跨公私部门的整合型治理结构，以提升政府治理水平和治理能力。一是主体多元化。营商环境是一个复杂的共生系统，不仅需要政府在硬环境上下功夫，更需要激发和充分调动社会力量建设好软环境，形成“人人皆环境”、共谋共推经济社会发展的良好氛围。如北京市积极推动社会组织与政府部门在知识产权保护社会化服务的协商调解作用，设立商事调解、人民调解和劳动争议调解机制。二是治理工具多样性。由于存在“市场失灵”和信息不对称、外部性等问题，政府必须运用信息化手段对市场进行一定的干预、监管和治理，这种转变不仅是经济增长方式转变的需要，也是高质量发展背景下积极回应公众诉求。信息技术的广泛运用是数字时代政府治理的重要特征，也是推动“放管服”改革的重要工具之一，要以“互联网+政务”为手段提高政府效能，善于运用互联网技术和信息化手段实现一网通办，构建营商环境共建共治共享的新模式。

二、河南省以“放管服”改革优化营商环境的必要性和重要性

随着我国经济进入新常态，河南省继续实施开放带动主战略，以开放的主动赢得发展的主动。郑州是“一带一路”新亚欧大陆桥经济走廊上的主要节点城市、中国重要综合交通枢纽、商贸物流中心和内陆进出口城市，也是中原城市群的核心城市。探索研究符合内陆开放发展规律的全方位对外开放新格局，优化营商环境是“命中之穴”。良好的营商环境对于坚持以中国(河南)自由贸易试验区、郑州航空港经济综合实验区等为重点，深入融合“一带一路”，发挥经济腹地和双向衔接功能，利用两个市场和两种规则，加快“引进来、走出去”步伐，加快形成双向开放大格局，不断提升郑州国际知名度和影响力具有重要的应用价值。河南省作为中部大省，在深化“三区一群”为引领，全面深化改革开放，发挥制度创新优势和战略示范效应的同时，应当清醒地认识到当前河南省“放管服”改革存在碎片化特征，表现在审批标准不规范，审批事项“放”“管”落实不到位，审批权力纵横交错，政务中心整合力不足等方面。

(一)优化营商环境是实现河南省更高水平对外开放的重要保障

营商环境是生产资源的重要组成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。因此，优化营商环境时要因地因时制宜，最大限度地释放制度生产力，提升社会生产和治理效能。郑州作为河南省省会城市，外向型经济发展先天不足，但是郑州“不靠海、不临江、打开世界靠蓝天”，正是因为郑州市坚持以开放做发展导向，不断优化投资环境，推进贸易自由化便利化，为私有资本营造良好的“确定性”发展环境，才促进郑州在跨境电商、中欧班列、自贸区改革创新和航空枢纽建设等方面取得了一些成绩。例如，2019年7月，河南自贸区跨境电商零售进口正面监管模式和一码集成服务2项制度创新首次入选商务部自由贸易试验区第三批31个“最佳实践案例”，以及包括“1210”监管模式、“秒通关”通关模式、“网购保税+实体新零售”销售模式建设等“五大服务体系”工作持续推进。

(二)优化营商环境是实现河南省供给侧结构性改革，构建开放型经济的重要支撑

随着我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要求加快制度创新和技术创新，激发市场活力和调动资源要素的集聚，促进区域发展由成本和资源优势转向以研发、服务和文化为核心的综合竞争优势的转变，发挥市场配置各类资源要素的效能和作用，构建开放型经济体系。正确处理政府和市场的关系，优化与之相适应的法治环境、商务环境和社会环境，是实现河南省供给侧结构性改革，构建开放型经济的重要支撑，也是加快河南走进世界市场、积极融入“一带一路”建设和全球经济体系，实现中部崛起和中原更加出彩优势的靓丽底色的重要保障。

(三)优化营商环境是提高政府效能，坚持和完善治理体系和治理能力现代化的必然要求

优化营商环境的核心是以加快简政放权、加强事中事后监管和优化公共服务为主要内容的“放管服”改革。良好的营商环境不仅能够推动形成竞争高效、公平有序的市场秩序，而且也是一个地区制度“软实力”的重要体现。优化营商环境，以开放倒逼改革，决定了改革成效要突出体现在企业的收益和效能，有利于降低市场准入门槛和制度性交易成本，提高政府效能和服务意识，构建高效、透明、服务型政府，巩固和完善地方治理体系和治理能力现代化。

(四)优化营商环境是提升河南省城市国际竞争力，塑造城市精神的重要途径

开放是实现城市繁荣的必由之路，营商环境是城市的名片。河南打造法治化、国际化、市场化营商环境要对标国际一流指标，以大量高质量生产要素为基础性支撑。围绕河南省亟须的自然科学与工程科学专业建设，培育、引进和留住国内外“高精尖”人才，加大境外一流高校赴豫合作办学，形成高端人才集聚生态圈；以“五区联动”“四路协同”为平台，打造专业服务国际化水平，提升先进制造业、先进服务业和战略性新兴产业的能级，全力打响“中原形象”“河南制造”品牌。

(五)优化营商环境是坚持“以人民为中心”公共服务理念的重要体现

优化营商环境，有助于促进新行业、新产业、新模式、新业态涌现，为营造“大众创业、万众创新” 提供新的创业、就业机会，斩断“向企业乱伸的手”，杜绝把企业当成“唐僧肉”。一方面，有利于市场主体的培育和成长。针对正在成长或迅速扩大的中小企业和大学生创业主体，良好的营商环境有助于其在激烈的市场竞争中赢得成长时间和发展机遇，也为社会提供更多的就业岗位。另一方面，有利于提升公共服务质量和效能。践行法治理念，以贸易自由化便利化为突破口，引入竞争机制和创新驱动战略，各类市场主体一视同仁，享有同等的国民待遇，有利于激发市场活力和社会创造力。

三、河南省基于优化营商环境目标的“放管服”改革推进路径

优化营商环境是一个系统工程，既要注重改善基础设施等硬环境，更要在优化服务质量、提高制度效能等软环境上下功夫求突破。全面优化营商环境的实质，就是正确处理政府、市场、企业的关系，把深化“放管服”改革作为核心抓手，以提升中心城市首位度和辐射圈为突破口，既推进经济快速增长，实现量的扩张，又注重发展方式转变，实现质的提升，将优化营商环境与对外开放战略紧密结合、持续推动。

第一，以人民为中心的发展理念，根据诚信、公平、负责原则的基本要求，建设透明高效的政务环境。一方面,政府要保护市场主体基于对市场配置资源权威的信赖而产生的利益，并对在生产、分配、销售、交换以及最终消费环境中的弱势主体予以扶助，以保证投资者对市场的信心。另一方面，政府要严格权力监管，构建诚信、透明、高效的服务型政府，对侵害企业正当权益或有碍优化营商环境的行为，要及时发现、纠偏和问责。

第二，以“政务服务集成化”改革为核心，推进“互联网+政务”模式创新。着力解决“放管服”改革过程中存在的权责界定模糊、“信息孤岛”及监管盲区等突出问题，推进“互联网+监管”“互联网+政务”等服务模式，缩短企业项目报建流程，推广区域联动评估，实行线上线下融合，加快优化整合各级政务服务大厅“一站式”功能，着力破解群众办事“最先一公里”和“最后一公里”瓶颈问题，切实提升市场主体的“改革获得感”。

第三，以企业和群众生产生活需要为导向，全面推行便利化的服务环境。营商环境便利化主要测算手续、时间、成本三个维度的营商便利度。一是搭建统一的融资服务平台。鼓励各级金融机构加快金融创新，完善面向民营企业的信贷评估方式、审批手续和贷款条件，探索实施民营企业风险评估和责任分担机制。二是深化行政审批制度改革。实行“市县扁平管理”，建立“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”的审批模式。政府核准制和审批制改为备案制和“负面清单”的管理模式。三是推行企业投资“一诺即办”项目承诺制。试行“政府靠前服务、企业信用承诺、监管有效约束”的承诺制管理模式。

第四，结合区域比较优势，培育开放型经济发展方式。创新模式，建立有地域特色的政策体系。一是完善跨区域和区域间的部门合作、生态环境和产业承接等协调机制。基层政府通过自由贸易协议政策或鼓励跨境贸易，加大开放型经济的培育和发展，掌握国际经济运行的主动性和创新性，以更加开放、积极的态度融入“一带一路”建设。二是健全中小企业扶持政策。采取高标准企业孵化器的形式，建立完善知识产权机制和诚信档案，细化产品商标、专利等保护条款内容，确立档案信息后持续关注、跟踪和评价。三是建立对标提质服务长效机制。全面对标上海、深圳、杭州等先进地区，树立尊重企业家、尊重产权、尊重创造、尊重契约精神以及“保姆式”“店小二”服务理念，结合实际复制推广先进地区在政务服务、审批流程、行政监管、干部监督等方面的创新举措。

第五，公正透明的法治化营商环境是企业开展商业活动的前提，是合作共赢和现代契约精神的基石。一是建立健全保护产权、商事纠纷解决机制和中介服务监管的法律制度，使市场主体能够在法律框架内健康、充分地竞争，降低商业纠纷的内耗成本，引导市场主体可持续发展。二是建立跨区域、跨部门、跨行业的征信系统。对标国际，构建符合国际化营商规则和标准的知识产权保护措施，推进培育建设现代契约精神和社会诚信体系。三是加快推进市场监管领域“双随机、一公开”监管、跨部门联合监管、“互联网+监管”和“智慧监管”，推进构建适应市场经济要求的中小企业信用担保机构和公共服务平台。四是建立基金投资科技创新市场，推进国际企业总部或运营商计划。

四、结语

优化营商环境是我国经济社会发展进入新时代，以习近平同志为核心的党中央提出的经济发展新方略，是党的十九大之后“放管服”改革的新目标。根据制度经济学理论，营商环境作为资源组成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。因此，各地区在优化营商环境时，必须结合自身发展优势和特色，解决好赋予权力的分散性与审批的碎片性、制度与服务以及当前建设与长远规划之间的矛盾，不断释放制度生产力，从而提升整体生产效能，促进经济社会健康发展。