我国基层少数民族地区法治政府建设策略研究

张 霞

(郑州工程技术学院 管理学院，河南 郑州 450044)

2015年12月27日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《纲要》)。党的十八大提出，2020年我国基本建成法治政府。党的十九大明确指出，坚持全面依法治国。2019年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》确定了地方党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责。我国宪法规定：基层政权在城市最具代表性的是街道办,而在农村最具代表性的是乡镇政府。全面推进依法治国强调基础工作及重点都在基层。因此，基层政府处于基础地位，与人民群众联系最密切、服务最直接、反应最灵敏，是连接中央政府与群众的桥梁，是依法行政的前沿阵地。依法行政工作的重点仍然是基层政府，它也是我们法治政府建设亟待突破的重难点。

基层领导思想理念是下属行动的先导。建设基层少数民族地区法治政府依靠的领军人物是领导干部，他们是“关键少数”。基层少数民族地区领导干部是全面推进基层少数民族地区法治政府建设的领导者、组织者、实施者，要严格贯彻实施党中央的方针政策、法律法规，严格守法执法，是下级做好工作的榜样和表率。同时，他们因为是“关键少数”，还要加强作风建设，全心全意为人民服务，廉洁奉公，密切联系群众而不是脱离群众，培养和谐的干群关系，才能实现各民族的团结协作。“关键少数”履行好职责，要逐步养成目标责任制，定期落实。领导要形成法治思维，是少数民族地区建设法治政府的理念框架和政策导向。目前，全国正在推进《纲要》，正在养成运用法治思维方式来思考问题、解决问题的习惯，但这个过程不能松懈。

一、我国基层少数民族地区法治政府建设现状

(一)调查问卷情况汇总

1.问卷调查的基本情况

目前我国基层少数民族地区法治政府建设程度如何？是否按照《纲要》实施？情况是否乐观？为了解以上问题，我们组织部分省、自治区、直辖市的部分单位对基层少数民族地区法治政府建设进行实地访谈和问卷调查。其中，实地访谈提纲主要从法治政府建设工作总体情况、行政立法情况、行政机关工作人员及领导干部依法行政意识和能力情况、行政决策情况、行政执法情况、防范、化解社会矛盾情况、行政监督情况、创建服务型&诚信型&责任型政府情况等8个方面37个小问题展开，访谈深入，对问卷调查是很好的补充。本次调查问卷设计为两部分，第一部分为受访者基本情况调查，包括性别、年龄、民族、单位、部门、职务6个问题；第二部分为我国基层少数民族地区法治政府建设具体情况调查，共31个问题。

2017年6月至2019年12月，我们历时两年半，兵分三路，分别对宁夏回族自治区、贵州省、内蒙古自治区、海南省、河南省部分少数民族集中地区的法治政府建设情况进行实地调查，部分省、自治区、直辖市的部分单位，特别是少数民族比较集中的地区单位如贵州省凯里市和河南省郑州市，作为重点调研对象。被调查者均来自少数民族地区管辖范围。本次调查我们采用分层抽样，等距抽样等方法。问卷调查以不记名的方式进行，共发出问卷5000份，回收4500份，有效问卷为3995份。所回收问卷显示被采访者填写态度认真，慎重选择，在很多选题中，不少被调查者表达了自己的真实意见与观点。本次问卷调查主要分析方法为对比分析法。

2.受访者基本情况

本次回收的有效问卷中，按照性别统计来看，男性被调查者占2300人，女性被调查者占1493人，性别缺失者为202人，比例分别为57.57%、37.37%、5.06%。按照年龄统计来看，覆盖了自22岁至58岁的成年人年龄段群体，分布比较均衡，偏差较小。按照民族统计来看，2340人为汉族，1455人为少数民族，另有200人信息缺失。其中汉族被调查者比例为58.57%，少数民族调查者比例为36.42%。

本次回收的有效问卷中，按单位和部门统计看，主要集中在基层村委会、居委会、城市管理行政执法局、民政局、信访局、法学会、公安局、民宗局、法制办、民宗委、司法局、总工会、政法委、人民政府等相关的民族管理办公部门。按职务统计看，有上述相关的民族管理办公部门的相关基层领导和基层工作人员。样本代表性较好。

3.问卷调查情况汇总

(1)社会治理方面的民族特征

82%的受访者认为民族自治地区地方政府在社会治理方面的民族特征主要体现在政府对少数民族群众的扶持政策较多、政府在行政决策过程中会尊重当地少数民族群众的生活习惯及族规、少数民族人员在政府机关中占有一定比例、少数民族群众能够经常参与到政府决策过程中并发表意见这些方面。

在政府日常执法活动中，63%的群众认为少数民族群众与汉族群众被公平对待，而且36%的群众认为享受到民族优待政策。这说明我国的民族政策比较完善，如民族平等、民族团结和民族发展政策，进一步调整了民族之间的关系。

63%的被调查者表示没有遇到过当地法律法规与少数民族的习惯和族规相抵触的情况，31%的被调查者认为政府会结合实际采取折中的处理措施，18%的被调查者认为政府会偏向采用少数民族的政策，而被调查者认为政府依法处理只占到11%。

(2)依法行政现状的总体评价

当群众维护自己利益时，最信赖和依靠的对象主要是党和政府、司法部门和所在单位，而依靠家庭、家族和宗族的比例不太明显，说明我国基层少数民族地区法治政府建设水平有所提高，但是还有不尽如人意的细微问题有待处理。相关数据参照表1。

表1 群众在维护自己的利益的过程中最信赖和依靠的对象统计表

(A.党和政府B.家庭、家族、宗族C.所在社区D.所在单位 E.司法部门 F.私人关系网G.工青妇组织、各种协会H.新闻媒体 I.宗教组织)

58%的被调查者认为本地政府依法行政现状总体是好的，但是还是有42%的被调查者认为一般，说明依法行政水平还有待提高。被调查者认为对行政执法主体单位资格有必要进行认定的比例高达89%，这是依法治国的基本单位资质的保障。被调查者认为对行政执法人员个人资格有必要进行认定，比例高达96%，这是依法治国的基本人员素质保障。

本地区政府在履行行政职责方面主要存在缺位现象，行政不作为；错位现象，行政乱作为；越位现象，越权行政。缺位不作为有缺位和不作为两方面的意思。缺位即政府职能缺位，不作为即行政不作为。行政错位是由政府职能缺位不作为导致的，如果行政不作为非常严重，政府职能就背离公共权力机构的宗旨，反之如果政府太作为，就会越俎代庖，该管的不管、不作为；不该管的乱管、乱作为。行政越权干部干的往往是非行政职权范围的工作，或无法确定授权或委托的越权行为。

本地区政府在行政执法过程中主要存在执法行为不够规范，占到54%；执法行为缺乏有效监督，占到32%。执法主体、行为及法定依据等未按规定公示，执法人员未参加相关培训，管理不严格也会出现在行政执法问题中。只有不到30%的被调查者认为不存在这些行政执法现象。

本地区政府对平时工作中出现的行政争议，68%的被调查者选择派专门人员出面做协调工作，36%的被调查者选择请当地派出所协助做工作，只有不到30%的被调查者会上报上级机关处理。本地区政府在化解行政争议工作方面，过半数被调查者认为没有出现以上三种情况，但是有39%的被调查者认为应诉的行政诉讼案件被终审法院撤销、变更、确认违法或责令履行，25%的被调查者认为应诉的行政诉讼案件胜诉或原告撤诉，但行政执法中确实存在适用法律错误或程序中有瑕疵。

本地区政府在依法决策方面，主要存在决策程序规定不够完善(43%)，决策责任追究制度落实不到位(38%)，决策评估制度落实不到位(32%) ，只有35%的被调查者认为政府依法决策良好，以上三种现象均不存在。

(3)行政执法监督状况

被调查者认为行政执法监督的含义应该包括上级对下级行政执法的监督(81%)，机关内部对行政执法机构的监督(78%)，社会主体对执法人员执法行为的监督(82%)。57%的被调查者认为政府部门贪赃枉法影响最坏，43%的被调查者认为政府部门有法不依影响最坏。

71%的被调查者未曾参与过政府决策行为，22%的被调查者参与过政府决策行为，极少数的17%的被调查者不知道该如何参与政府决策行为。政府决策主要存在的问题有决策公信力低(58%)、决策质量不高(51%)、决策执行力低(39%)和决策程序不正当(25%)。当前政府决策主体未能作出有效决策的原因按顺序排列主要是公众参与程度低、行政决策前期调研工作不到位、决策监督不力、决策责任追究不到位、决策机关管理不严、人员本身文化素质偏低法律素养低下、行政决策程序违反规定。相关数据参见表2。

表2 政府决策主体未能作出有效决策的原因统计表

(A.人员本身文化素质偏低，法律素养低下B.行政决策前期调研工作不到位 C.公众参与程度低 D.行政决策程序违反规定 E.决策机关管理不严 F.决策监督不力 G.决策责任追究不到位)

社会矛盾纠纷的解决过程，借助途径主要是通过相关行政部门调解以及矛盾双方自行协商，或者经人民调解委员会调解，而通过信访、仲裁、行政复议、诉讼等法律途径来解决问题的比重较小，几乎很少人通过第三方解决途径来化解矛盾冲突(参见表3)。在纠纷解决的相关因素中，被调查者认为结果公正最重要，占到56%；其次是程序简洁，占到42%；接着是自愿灵活性，占到29%；再接着是经济实惠，占到21%；最后才是保密性，占到13%。可见人们对于公正的诉求最高(参见表4)。

表3 社会矛盾纠纷解决过程借助途径统计表

(A.矛盾双方自行协商 B.相关行政部门调解 C.行政复议D.仲裁 E.诉讼 F.人民调解委员会调解 G.信访 H.其他第三方解决途径)

表4 群众最看重的纠纷解决的相关因素统计表

从本地区信访渠道畅通情况来看，63%的受访者认为畅通，19%的受访者认为不清楚，18%的受访者认为不够畅通，8%的受访者认为非常不畅通。群众选择越级上访的主要原因是群众观念认识上的错误，总认为找上级比找下级更管用，有这种认识的受访者占到68%，有47%的受访者多次到基层反映未果，还有28%的受访者是受人指使或者煽动，仅有7%的受访者是在基层找不到人。大家普遍关注的政府信息公开的内容和质量方面，主要是更新及时、准确可靠、实用有效、全面和种类多且信息量大。

(4)法治政府建设的制约因素和衡量标准

当前制约法治政府建设的主要因素按重要程度排列为：依法行政的社会氛围不好，公众依法办事和守法意识不强；政府职能转变不到位；政绩考核过分追求GDP；“一把手”说了算，公务人员法律意识不强，运用法治能力不高；对行政机关及其工作人员的监督制约问责不到位，不够有力；经济社会发展不发达；行政能力欠缺；没有建立长效机制。加快法治政府建设，应该着力做好推进政府信息公开，让权力在阳光下运行，建立科学民主依法的行政决策机制，规范行政执法，提高行政效率，增强服务意识等工作。相关数据参见表5。

(A.“一把手”说了算，公务人员法律意识不强，运用法治能力不高 B.政府职能转变不到位 C.政绩考核过分追求GDP D.对行政机关及其工作人员的监督制约问责不到位，不够有力E.依法行政的社会氛围不好，公众依法办事和守法意识不强F.经济社会发展不发达 G.行政能力欠缺 H.没有建立长效机制)

调查显示，衡量法治政府的标准主要有：领导人法律素养、政府执行力、政府公共服务水平、政府化解社会矛盾纠纷的能力、政府公信力等。公民心目中的法治政府的样子主要是：严格执法、公正廉洁、依法办事、高效便民、公开透明、服务到位、监督有力、诚实守信和公平民主。

在调查群众心目中的法治政府模样时，群众比较看重依法办事和严格执法，比重都占到80%以上；其次是公正廉洁和公开透明，比重都占到70%以上；然后是高效便民、诚实守信、公平民主、服务到位、监督有力，比重都占到60%以上。相关数据参见表6。

(二)我国基层少数民族地区法治政府建设的显著特征

第一，由于少数民族分布范围广，小聚居和大杂居,大分散和小集中，造成法治政府管理难度加大。比如宣传教育上可以通过手机网络等方式，但是在执行和反馈上是很有问题的，希望政策在基层政府组织层面的时候不变形，不矫枉过正。

第二，各民族历史悠久，有不同的民族文化和风俗习惯。因此，在基层少数民族地区法治政府建设时，要考虑民族习惯法与我国现行的法律法规之间的兼容问题。

第三，宗教对法治政府建设既有促进作用也有阻碍作用。少数民族信仰伊斯兰教或佛教者居多。建立在宗教基础上的法规即为宗法，它们往往联系在一起，如中国古代社会中凭借血缘关系对族人进行管辖和处置的制度，可见并不仅仅是依靠我国宪法允许的法律制度，比如村规、民约和族规。基层少数民族地区法治政府建设中要利用宗法中合理的地方，但也不能忽视它消极的一面，以免对发展造成重大桎梏。

表6 群众心目中的法治政府调查表

(A.严格执法 B.公正廉洁 C.依法办事 D.高效便民 E.公开透明 F.服务到位 G.监督有力 H.诚实守信 I.政令畅通 J.维护稳定 K.保障人权 L.促进发展 M.科学决策 N.公平民主)

二、我国基层少数民族地区法治政府建设存在的突出问题

虽然《纲要》已经颁布，但是基层少数民族地区法治政府建设进程中还存在一些矛盾和冲突，行政文化氛围欠缺，管理体制没有民族的针对性和特色，市场经济还不是很完善，还有一些亟待解决的现实问题：

1.政府领导依法行政意识不强，法治思维欠缺，有法不依和有法难依。领导干部起带头作用，指挥下属朝着法治政府建设的正确方向前进。极个别的少数民族领导干部还是人治管理，领导干预司法，甚至高于法治。在城中村拆迁重建问题上，一些领导干部未能建立法治思维和依法解决问题的意识，尚未形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维方式。在基层法治政府层面上表现为县域政府的不作为[1]，政府领导根本没有正确认识职能性质。

2.行政执法人员少且素质偏低，执法人员资格管理不到位，执法不严格不规范。当前在依法行政工作上存在的主要问题是基层执法人员素质偏低，依法行政意识不强，有法不依和有法难依，导致部分制度落实不到位，化解矛盾纠纷不依法进行。由于受到机构改革的影响，一些新增加的执法人员还无法办理行政执法证，无法开展亮证执法工作。另外还有其他问题：执法人员数量少、工作量大、待遇低；复杂案情无法找到明确的法律依据；依法行政成为提高行政效能的障碍。

3.行政决策不科学不民主。当前我国基层少数民族政府没有建立起真正的科学决策体制，主要原因是决策者本身素质低，决策能力差，行政心理往往保守，受民风民俗影响。决策者一般凭经验，主观臆断性强，不会咨询专家，即使咨询也是走形式，不会采纳其合理化意见，极个别的还会暗箱操作，不公开，不民主。行政决策缺乏程序化、规范化，更没有形成制度化。因为权力太集中，加之决策监督不到位，不能进行有效的决策预警，导致决策方法手段不科学。

4.执法机关利用手中职权搞腐败。政府部门办事程序和时限不明确，效率不高。政府管得太多，没有充分发挥市场、社会组织、公民的作用。尚未建立完善的全过程记录信息调阅监督制度，法制审核人员配备也未达到要求。在开展法治政府建设工作中开拓创新不够，工作亮点不突出，工作发展不平衡。社会治理水平与群众要求还有差距，优质公共服务供给仍然不足，影响平安稳定的隐患还不少，营商环境还需要优化。

5.政务公开意识不强，信息公开工作存在实效性和科学性不足等问题。互联网时代，“互联网+政务”得到快速发展，但基层政府的政务诚信建设还存在一些问题。比如,欠发达地区在政务服务过程中的信用信息公开程度不够;基层政府普遍在食药领域和重大建设项目领域的信息公开力度较弱,诚信激励约束机制尚未建立等。领导意识不到政务公开的重要性，不公开虽然能保住自己的官位，但有些致命性的关键问题不会暴露，民众不能进行有效的监督预警。缺乏监督预警思想，我国政府信息公开制度就流于形式，结果也毁坏了政府良好形象。如新冠疫情期间的社会热点问题，李文亮事件、湖北红十字会捐赠事件，政府没有及时进行信息公开，公众因为信息不对称，造成误解或者以讹传讹，好在政府后来进行深入调查，召开新闻发布会，打消了群众的疑虑，维护了政府的良好形象。

三、我国基层少数民族地区法治政府建设模型构建

(一)打造职能科学的基层少数民族自治地方政府

我们根据实地调研，结合基层少数民族地区自治地方法治政府建设实际情况，提出新的相对系统的标准构造模型，从法治型(Nomocracy)、服务型(Service)、透明型(Transparent)、诚信型(Credibility)、责任型(Responsibility)、绩效型(Performance)“六边模型”，简称NSTCRP模型(见图1)，进行塑造和完善，给地方政府提出解决问题的思路和努力的方向，进一步优化我国基层少数民族自治地方法治政府内在职能，从职能回归本质：走向现代政府[2]。应当允许基层政府“全身心”致力于公共服务和社会管理，不再层层下压一些不切实际的指标任务[3]，促进职能转变，使政府的内在职能更加科学化和合理化。该模型具有稳定性强、系统完整的特点，对基层少数民族地区法治政府建设有一定的导向和优化作用。

(二)打造基层少数民族地区法治政府建设绩效考核指标体系

该指标体系从上述的六边模型(NSTCRP)中的六个维度进行研究，其中法治型(N)主要从法律的建立与完善、行政执法、守法等指标入手。服务型(S)主要从服务意识、服务态度、公众满意度等指标入手。透明型(T)主要从政务公开程度、信息公开时效、咨询服务能力等指标入手。诚信型(C)主要从政府诚信意识、政务诚信漏洞数量、群众信任度等指标入手。责任型(R)主要从责任意识、问责制度、责任担当等指标入手。绩效型(P)主要从地方GDP、环保、行为改善等指标入手。我国对公务员的考核标准是“德能勤绩廉”，但实际上存在考核标准笼统、量化不足、手段陈旧、考核结果认定平均化、服务对象评价缺失等亟待解决的问题。基层政府考评除了经济指标外，更要把服务型政府建设以及普及教育、促进就业、消除贫富差距、维护社会公平、提供社会保障、保障民生等指标纳入考核体系，变单一考核指标为综合考评体系。

图1 NSTCRP塑造模型

四、我国基层少数民族地区法治政府建设策略

1.培养党员干部和公众的法治思维和意识，强化领导责任，加强基层法治文化建设。政府立法工作理念要不断创新，政府立法工作重点要与时俱进。发挥基层党组织的引领作用，履行基层法治政府的相关职能。服务型政府职能应该秉承“以公民为本位”理念，以服务为核心价值的行政理念，公众共同参与决策为基础，精简和便民为原则，公开和透明为特点。权力设定、运行、监督，都应在公民普遍认同的法律框架之内。根据NSTCRP模型彻底转变政府职能，加强政府职能向服务核心转变，确立以服务为核心的新的行政价值取向。各部门要切实加强对依法行政工作的领导，进一步加强领导责任意识和对依法行政工作的调查研究与工作力度，保障和推动基层行政执法工作的顺利开展。

2.扩编制精培养。基层执法人员编制数量少，建议增加编制，扩充基层力量。培养提拔少数民族干部，提升民族宗教干部依法行政能力。加快少数民族地区人才培养，进一步加强教育培训。特别是执法人员由于缺乏依法行政意识，往往在执法过程中无意中犯法，引起人民群众的不满和争议。我们只能通过培训，增强其法治意识，执法才能守法。根据今后我国基层少数民族工作的新情况、新任务和新要求，有针对性地开展依法行政相关业务知识的学习教育培训，不断提升依法行政和依法办事的工作能力和业务水平。普及法律知识，加强培训学习，真正做到规范、公正，文明执法。

3.完善机制建设。依据法治建设成效，遵守法律、依法办事等重难点问题建立绩效考核指标体系和基层组织依法行政报告制度。出台相关政策，加强管理，出问题要问责。针对在依法行政工作中存在的不足和问题，对照法治政府建设要求，不断加大工作力度，不断完善法治政府工作制度和机制建设，确保行政执法工作稳步推进和规范开展。完善依法行政工作落实机制，全面落实行政执法责任制，加强监督和问责机制。如海南省儋州市采取“干部一肩挑”制度，即党支部书记和村委会主任由1人担任，实施“一核两委一会”制度，村务协商会协助解决各类民生和社会治理难题。

4.建立阳光政务，提高“互联网+政务”服务水平，数字信息公开透明，坚持严格规范公正文明执法。今后首先要提升信息公开、依法公开、主动公开意识；其次要拓展信息公开的深度和广度，政府信息公开的内容与形式还需进一步规范；再次要健全和完善信息公开工作制度；最后要拓展完善信息公开渠道，进一步提高门户网站建设创新度。政府要不断提高主动公开的全面性、时效性和准确性。我国将进一步加大政府信息公开的推进力度，配合机构改革进一步整合政府信息公开平台，构建智慧政府，对政府信息公开内容进行梳理，按照新的科室职能进行分类。进一步充实细化政府信息公开内容，尤其是把与人民群众切身利益密切相关的政府信息，作为政府信息公开的主要内容。互联网时代运用大数据、云计算、移动互联网、物联网等新一代信息技术，构建智慧政府，少数民族基层新型政府具备整体性、智慧性、互联性、透明性和开放性等特点。深化政府信息公开，有利于促进决策科学化。建议加快推进落实基层政府政务公开,完善基层政府信用权益保护和信用修复机制。

5.提高执法人员依法行政能力，强化对权力的制约和监督。加强依法行政队伍建设，提高执法人员水平和能力，对于多次抵触政府的行为人，应采取一定的措施，改变人治，落实法治。政府应加强执政，作为公务员，不应成为群众的出气筒。强化依法行政监督与问责机制，完善相关法规和机制。加强反腐倡廉，加大对贪污腐败的查处力度，反对提拔干部靠关系、看钱财的做法。少数民族基层法治政府应该增强公信力，提高软实力。在当前的经济形势下，企业最需要政府提供服务，加强市场监管，营造公平、诚信、有序的市场环境的呼声最高，其次是简化政府相关部门的办事流程和工作效率。