南海环境治理合作机制研究——与北极环境保护机制比较的视野*

白佳玉

(中国海洋大学 法学院，山东 青岛 266100)

随着周边国家经济的发展，南海环境问题日益严峻，这引起周边国家乃至全球的关注。在南海争端下，海域环境治理面临重要挑战，如何促进周边国家在南海环境方面的合作治理成为目前的一大难题。近年来，北极理事会的良性发展为南海环境治理合作机制的构建提供了新的思路和方向。

一、南海环境治理合作机制建立的必要性

南海作为一个极具生物多样性意义的海域，以其丰富的生物及油气资源、便利的航道推动着周边国家乃至世界的发展进程。与此同时，繁忙的海上贸易、大规模的油气开采等给南海周边国家带来经济腾飞的同时，也使得这片海域承受着巨大的环境压力。海岸侵蚀、固体废弃物污染、污水排放、工业垃圾、过度捕捞、珊瑚礁及红树林的破坏等一系列环境问题已严重威胁南海生态坏境。[1]南海环境状况不容乐观，亟需治理。

海洋环境和生态安全作为一种公共产品，具有突出的外部性和非竞争性。[2](P221)环境污染很可能造成跨境污染损害，给他国生态环境及可持续发展带来影响。南海属于半闭海，自净能力相对较差。南海海域航线密集，沿岸分布有众多港口，所属国家经济多不发达，且政治利益多样化。一旦发生大型污染事故，其危害将波及各沿岸国家，非某个沿岸国家单独响应即可解决。而且，单纯依靠各国自觉治理环境问题，可能出现搭便车的情况，陷入“集体行动的困境”。此外，根据1982年《联合国海洋法公约》，半闭海沿岸各国有进行区域合作的义务。(1)根据1982年《公约》第123条：闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时,应互相合作。为此目的,这些国家应尽力直接或通过适当区域组织：(a)协调海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发；(b)协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务；(c)协调其科学研究政策,并在适当情形下在该地区进行联合的科学研究方案；(d)在适当情形下,邀请其他有关国家或国际组织与其合作以推行本条的规定。在南海建立其专属的环境保护治理合作机制是履行合作保护义务的负责之举。由此可见，南海环境治理需合作治之。

然而，利益主体的多元化与地缘政治的复杂性，如南海长期存在的主权与主权权利之争使得南海环境治理进程缓慢，域外国家的介入又使得环境治理阻碍重重。目前尚未形成专门针对南海环境和生态保护的治理合作机制。

南海海域关于海洋环境治理的合作项目，主要是经联合国海洋环境保护规划署(UNEP)和全球环境基金(GEF)组织主导，包括联合国环境规划署东亚海地区海洋计划、环境规划署和“全球环境基金”联合资助的南海项目等，虽在一定程度上缓解了该海域的环境问题，但效果有限。根据南海周边国家在2012年《生物多样性公约》第七次缔约大会上的承诺，南海10%的海域迫切需要进行强力保护，[3]事实上得到有效保护的海域仅占3.1%。究其原因，这些合作治理项目的系统性和针对性较差，无法对南海进行全面系统和长期有效的治理。此外，这些项目资金主要来自于国际组织或其他参与国的捐赠，缺乏长期稳定的资金来源。因此，联合国环境规划署无法替代周边国家对各种污染源进行预防、减少和控制，对海上及陆地活动进行监督，并应对溢油等事故。

南海现有部分合作机构将环境作为其合作领域之一，但关注程度和治理效果相对较弱。如亚太经合组织(APEC)在经济和技术委员会下设立海洋与渔业工作小组(Ocean and Fisheries Working Groups)(简称OFWG)，保护亚太地区的海洋环境与资源。但该组织主要以促进亚太地区经贸合作，组织内部并未形成应对和处理海洋环境污染问题的专门机制，缺乏对海洋环境的重视。东盟“10+3”中，东盟国家与中日韩共同就南海以及整个东亚的自然、土地和水资源进行合作保护，然而该合作尚处于对话与协商阶段，通过签订软法进行环境保护方面的合作，缺乏可操作性，且组织层面未形成决策、执行机构等。现阶段，有效合作机制的缺乏已逐步限制了南海环境保护合作的深入开展。

纵观南海现有治理项目，之所以治理效果甚微，在于针对南海海域采取的环境措施的单边化和局限性，且缺乏有效的执行力和稳定性。而合作机制在调整各国间关系、促进合作和协调不同国家间矛盾方面具有显著优势。合作机制为有机体内部的有序构成和为保障该状态稳定运行而进行的相关制度安排，包括规则、原则和决策程序等。机制为其制度化结构和实际的动态运作相结合。[4]这一机制具有两大重要特征，即权威性与关联性。权威性是指合作机制包括经机制中国家行为体认可并达成的相关规则或者行为准则，对参与体具有一定的规范和约束作用。而关联性则是国家行为体在参与机制后，在相互依存的国际关系背景下，其国家基于国家利益的考虑，对国际合作机制具有依赖性。该特性使得国际合作机制拥有其重要功能。首先，合作机制建立在各国共同利益基础之上，机制形成后具有独立的生命力，为参与国提供更多的信息和帮助；其次，机制具有一定的规范功能，[5]合作机制一旦形成，其相应的规则和行为准则也与之建立，即形成相应的组织合法性标准，从而对组织和成员具有约束力。由于组织与国家对外部的关联性与依赖性，需要求自身的行为符合合法性标准，遵守制度要求，以获取外部社会的支持。这使得合作机制在有效整合参与方共同利益、协调各国矛盾与决策的制定执行方面具有积极效果。构建南海环境治理合作机制，不但可以群策群力，共同应对南海环境问题，还可以促进周边国家的有效沟通和决策，制定有效的环境治理措施，并推进环境治理工作的长期稳定运行。

南海环境保护治理合作机构的运行有赖于法律制度的保障。生存在社会环境中的组织需要制度环境的约束和影响,用以管理组织的职能和权限，调整组织内各机构间、组织和成员国间以及机构与职员间的关系等，将组织的各项活动和日常工作维持在法律框架之下，保障组织得以与其建立的要求相符合，获得其生存发展的必要资源，长期、稳定地运行下去。[6]南海组织机构建立在维护该海域周边国家的共同利益之上，关乎该海域周边诸多国家，在组织机构运转中必定会存在诸多不同的声音。因此，南海需要建立法律秩序来保障机构运行与组织的运转，使该组织能长效、公平地维护各成员国的共同利益。

目前，南海海域并没有形成区域性国际条约，现已形成的软法中，影响力较大的是2002年中国与东盟国家间签订的《南海各方行为宣言》。《南海各方行为宣言》的目的是加强南海周边国家睦邻互信的伙伴关系，共同维护南海的和平与稳定。软法的制定表明了南海周边国家愿意合作的政治意向，为将来南海周边国家制定专门针对南海环境的软法性文件做出准备，也为南海环境治理合作机制的建立奠定了制度基础。但目前软法规范内容较为原则化，环境保护仅是其中合作推动的领域之一，并无针对该海域环境治理与生态保护的专门性规范。[7]

二、南海环境治理合作机制缺失的原因

既然建立南海环境治理合作机制对于该海域生态环境保护和周边国家的可持续发展具有重要意义，符合南海周边国家的共同利益。那么南海周边国家为何至今尚未进行环境治理合作机制的建设呢？

南海环境治理合作机制缺失之根本在于南海地区存在的环境“利益共同观”被政治问题所捆绑。如果各国不将环境问题从南海复杂的争端中剥离出来，共同关注南海环境，则该海域环境治理的合作机制将无法建立。在相互依存的国际环境中，各国都在追求各自的国家利益，主权国家创立国际组织的基本动力就是各国对特定的国家利益的追求。[8](P6)而无法均衡各国的利益是国家间合作无法达成的主要原因。只有寻求各国的共同利益，将各国的利益纳入统一框架下进行均衡和协调，合作方有可能达成。

南海环境保护和治理关乎南海周边各国可持续发展，南海环境治理的有效措施应当有效体现和维护南海周边各国的共同利益。根据建构主义理论分析，国家利益是一种客观利益，其与国家所持有的信念紧密相关，即国家的观念决定了国家认同(即身份)，国家认同继而决定了国家利益。[9]换言之，集体认同可以创造集体利益，从而使国际利益成为国家利益的一部分，最终促使各行为体采取合作的共同行动。就南海而言，周边国家间一直存在着不同利益的纷争，尤其涉及岛礁主权声索和海域资源的争夺。长期存在的争端和纠纷使得周边国家在环境治理中难以跳脱出其原有的对各国利益的认知，即将环境问题从“高阶政治”问题中剖离出来，致使无法建立南海环境治理的集体认同。这导致周边各国在国际合作中尤为谨慎和被动，无法形成独立的环境利益共同观，进而导致南海环境治理合作机制迟迟未能建立。

综上，目前南海环境治理存在的障碍主要是该海域环境治理合作机制缺失，以及应当构建怎样的环境治理合作机制两大问题。

面对南海如此复杂的形势，如何建立一套高效的环境治理合作机制成为南海环境治理的难题。放眼寰球，北极环境治理模式或许可以为南海提供新的思路和方法。在同样涉及沿海多个国家不同利益需求背景下，北极国家能够立足于北极环境，建立保护北极环境和促进可持续发展的北极理事会，这值得我们加以研究借鉴。

需要注意的是，北极环境治理机制对南海环境治理合作机制的构建和运行具有参考价值，但在性质上存有一定差异。南海是典型的半闭海。[10]而北极地区以北冰洋为主，除了北冰洋沿岸国根据《联合国海洋法公约》享有主权和主权权利的管辖海域，也存在公海和国际海底区域，可见北冰洋不属于半闭海。(2)根据1982年《联合国海洋法公约》的规定，“闭海和半闭海”是指两个或两个以上国家所环绕并由一个狭窄的出口连接到另一个海或洋，或全部或者部分由两个或两个以上的沿海国的领海和专属经济区构成的海湾、海盆或海域。南海为第三次海洋法会议上关于闭海或半闭海的谈判中时常提及的典型海域之一。加之北极地区的生态环境具有全球性影响，如臭氧层破坏、全球气候变化等，[11]使得北极环境问题突破北极区域限制而具有全球性。因此，在建立的合作机制的范围上，南海更适宜建立区域性的合作机制。下文将具体剖析北极治理机制的构建与发展趋势，进而归纳整理可为南海环境保护合作机制构建的经验借鉴。

三、北极理事会视角下的北极治理机制

北极环境保护治理机制建设始于20世纪90年代初期。《北极环境保护战略》(Arctic Environment Protection Strategy,简称AEPS)的制定和北极理事会的建立是北极环境保护的里程碑。北极环境治理以北极理事会为合作平台，将北极国家纳入北极环境保护与治理中来，并通过《北极环境保护战略》《渥太华宣言》等一系列软法构成的法律秩序，为北极理事会的有效运行提供制度保障。

在成立的20年里，北极理事会在北极的环境治理和保护方面作出了诸多努力，并取得了一系列成果。自成立以来，北极理事会对这一具有独特性的地区开展了大量具有里程碑意义的研究课题，包括气候变化、环境污染、航运、动植物的生物多样性、搜救与安全、旅游等。发布《北极国家环境报告》(States of the Arctic Environment Reports)、《北极生物多样性评估》(Arctic Biodiversity Assessment)，[12]推动了北极八国在搜救、油污应急、合作科学研究方面制订了三个具有法律约束力的协议。在北极和平与安全方面，北极理事会也逐渐展现出其特有的作用。

北极环境治理机制的建立与一系列的成果展现出其在北极环境治理中的生命力。那么在北极地区，北极八国是怎样成功建立北极理事会呢？北极理事会又是如何能够在应对北极一系列环境和气候变化中稳定运行并发展呢？下文论证中将逐一解答这些问题。

(一)北极理事会的构建

北极理事会被公认为是北极地区最重要的国际论坛。北极理事会系由加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国等八个北极国家组成的政府间论坛，其宗旨是保护北极地区的环境，促进该地区在经济、社会和人民福祉方面的持续发展。

1、地区环境共同利益的整合

北极理事会是北极国家整合与均衡不同的国家利益、维护其共同需求并对参与国进行协调与约束的合作机构。区域合作的成功和发展根植于功利主义的考量。即国际组织的作用之一在于其被国家单独或集体地用来作为对外政策的工具，以增进各国国家政策的目标。归根到底是国家利益的有益性，各国政府对特定的国家利益的追求是其建立合作组织机构的主要原因。合作得以达成，必然建立在参与国的共同利益之上，以及各国国家利益有效协调的基础之上。[11]在北极地区，北极国家存在不同的利益纷争。自冷战以来，北极地区经历了从军事部署的敏感地区到跨国合作的历史性转变。北极理事会成立之前，北极国家主要基于领土与安全的考虑对北极地区进行控制。冷战期间，主要以美苏为代表的两大军事集团在北极形成对抗。这种对立阻碍了北极地区国际合作机制的建立。而另一方面，地缘政治的相关联性使其对北极环境与居民生存与发展方面存在共同利益，构成了北极国家进行合作的共同基础。

美苏两个超级大国在其中发挥了重要作用，其政治观念的转变是北极理事会得以建立的重要原因。20世纪下半叶，以美苏为代表的两大军事集团开始的冷战成为国际关系的主要特征，北极成为美苏两大军事集团直接交锋的前沿阵地。尽管北极地区在冷战期间依旧存在生态领域的国际合作，如1973年旨在物种保护的《北极熊保护协定》以及北方库克委员会等组织，但合作较为零星，且涉及对象有限，参与主体分散，北极形势依旧紧张。紧张与对抗形势下，北极国家间未形成环境方面的“合作利益观”，成立北极理事会也就无从谈起。

20世纪80年代，苏联提出共同安全观念，主张加强北极国家间合作，特别是环境保护方面的国际合作。美国也表现出将北极之前的“冷战”局面转变为区域合作的意愿。在此背景下，北极的政治“冰封”逐渐消融。北极国家的整体意识不断增强，开始关注北极环境与人类发展等问题，加快推进北极治理合作进程，1991年北极八国通过《北极环境保护战略》(AEPS)，并成立了四个工作组，将防治持久性有机物、重金属和石油、放射性物质等作为北极合作治理的优先领域，保证了北极理事会的成立。1996年，北极八国在加拿大渥太华召开会议，通过了《关于成立北极理事会的声明》，新设了可持续发展工作组，后又设立了消除北极污染行动计划工作组，北极理事会正式成立。

2、《北极环境保护战略》的奠基

北极理事会的成立建立在北极地区国际合作的基础之上，具有法律制度的保障。其中包括20世纪初由英国、美国、俄罗斯和日本四国签订的，针对北极地区具体问题的《北太平洋海狗公约》、1973年关于保护北极熊的《北极熊保护协定》，为北极理事会的成立提供了早期的法律积淀。

AEPS则为北极理事会的成立提供了直接的软法依据和国际合作框架的雏形，推动了北极国家的合作进程。1989年9月，芬兰呼吁北极国家共同保护北极环境和启动罗凡尼米进程，有力地促成了《北极环境保护战略》的签订。该战略由八个北极国家签署，是具有一定法律效果而不产生法律约束力的“软法”。与硬法相比，具有极大的灵活性和自主性，尤其在制定程序和表现形式方面。开放协调机制和利益共同化是软法制定的基础。[13]其制定和产生的过程更加高效灵活。在实施效果上，各参与方可根据自身对相关协约的理解在自愿的基础上施行，且在出现违反软法时不必受有拘束力的争端解决机制约束。在北极环境治理中，基于北极地区地缘政治和利益纠纷的复杂性和多元性，达成统一的环境条约无疑困难重重，短期内无法实现。而软法的灵活性与高效性则恰到好处地解决了北极国家的诸多顾虑，推动了北极环境治理的合作，保证了北极理事会的顺利建立。

其次，AEPS确立了北极理事会基本的组成模式。此后，北极理事会包括成员国和永久参与方的基本参与者，使得北极理事会可以兼顾该地区各方利益。并且，AEPS采用的工作小组的形式为北极理事会的组织结构提供了初步架构。AEPS规定工作小组的方式进行环境治理，为北极理事会所采纳，为北极理事会进行具有针对性的有效治理提供了良好模式。

(二)北极治理机制的可借鉴性分析

北极环境治理治理有赖于北极理事会的建立与有效运行。北极理事会为北极国家在环境治理和生态保护方面提供了合作与交流的平台，而北极理事会得以长期、稳定的运转，离不开相关法律秩序提供的制度保障。

1、北极理事会的组织机构

北极理事会之所以能够整合北极国家的共同利益，促进各国在环境治理方面的合作和协调，离不开其合理的内部组织机构的设计。其建立之初明确将治理范围限制在环境保护和可持续发展领域，不涉及军事或政治等敏感问题。通过不具有法律约束力的软法来推动环境治理，规范成员国的参与行为，保障了北极理事会的有效运行。

(1)治理范围

《关于成立北极理事会的声明》第一条明确将北极理事会的设立目的限定在环境保护与可持续发展方面。环境问题关乎北极国家共同的利益。北极国家间进行环境保护合作，事关各国的可持续发展，符合北极国家的共同利益，更易调动北极国家参与的主动性和积极性。环境合作的开展也有助于强化北极国家的整体意识，为在北极地区开展其他领域的合作奠定了基础。同时，《关于成立北极理事会的声明》第三条中，明确规定“北极理事会不应处理有关军事安全的事务”，将军事活动排除在北极理事会的处理范围之外。这为北极理事会的成立减轻了阻力，也避免了北极理事会在日后的行动中因各国对军事、主权等政治问题的态度而发生分歧和冲突。

(2)议事规则委员会

北极理事会的议事规则委员会成立于1998年，经规定，北极理事会中包括工作小组在内所有的决定均应基于共识。工作组委员会分为三个层次：部长级、高级北极官员和工作小组。[14]

各工作小组相互配合，已逐渐开始相互交叉合作，这有利于更加全面地进行北极环境的共同治理。除了六个工作小组，特别工作组也在北极理事会的框架下运行。不同于工作小组的长期实施，特别工作组是由部长级会议专门任命的，就某一具体工作进行专项处理的暂时性的计划小组。其计划主要是北极理事会就某些需要优先治理的领域，成立暂时的行动小组，在限定的时间内被指定集中关注这些优先领域，以期取得较为显著的治理效果。当计划产生预期的效果，该工作组即停止工作。目前正在推进的特别工作组包括北极海洋合作计划，而已经完成不在运行的包括北极海洋油污防治特别工作组、搜救特别行动组等。[15]

特别工作组促进了各个工作小组与专家小组的沟通与交流，为北极理事会更好地进行北极环境的治理发挥了良好的推动作用。此外，特别工作组在推进北极地区优先领域的治理中取得显著效果，如在搜救行动计划下，北极理事会首部具有法律效力的《北极搜救协定》于2011年通过，有力促进了北极理事会在安全领域的治理。而该协定的制定和实施又推动了北极海岸警卫队论坛的成立，完善了北极治理体系。

2、法律制度的保障

北极理事会并非建立在硬法基础之上，主要通过软法进行约束。[16]《关于成立北极理事会的声明》等一系列软法文件，构成了北极理事会的法律制度保障，调整该机构内部及其与成员国的关系。这些北极理事会的基础文件，确立了北极理事会法律秩序的基本格局。

尽管在北极治理问题上，北极各国在治理的原则和理念上已经达成共识，但在具体条款的适用等实际操作层面仍存有分歧。在此背景下，不具有法律约束力的软法较易于促成各国共识，在制定国际条约尚不成熟之时，利用软法文件来指导各国的行为，解决北极环境治理难的问题。如提供对北极造成污染的各类污染物信息，并向各国提出行动建议的《北极国家环境报告》《北极海洋战略规划》《保护北极海洋环境免受陆源活动影响的区域行动计划》等。这些文件虽然没有法律约束力，但具有“硬法”无法实现的灵活性和包容性，进而推动北极环境保护合作的进程。

(三)北极治理机制的发展

近年来，全球气候变化引发了一系列挑战，面对越发严峻的环境现状，北极理事会不断推进其机制化和法治化建设，逐渐由一个政府间的高端论坛向具有政治决策性的组织机构转变。[16]

1、北极理事会组织的不断完善

常设秘书处的设立，对于提高北极理事会的透明度，增强北极理事会的协调能力以及加强内部措施的跟踪监测和促进实施方面起到了重要的促进作用。[17]这使得北极理事会的组织架构初步完善，在功能形态上已基本符合国际法对国际组织的一般规定。[18]北极理事会组织不断完善，由政府间高级论坛逐渐向政治决策型机构转变。

2、造法功能的加强

不可否认的是，建立在AEPS等软法基础上的北极理事会，虽然在构成合作和达成行动协议方面因更具有灵活性和包容性而在开始建立和运行初期具有极大的优势，但也同样因为其没有法律约束力，其执行与遵守的不足也逐渐显现。北极理事会主要建立软法及其资助制度基础上的“弱制度结构”，[19]作为北极地区的高级论坛，主要依靠各成员国的自觉遵守和配合，缺乏有效制约。随着北极自然环境的不断变化和国际社会对北极事务的关注度的不断升温，越来越多的国家要求参与到北极事务的管理中，这对北极理事会的协调运转和管理规制功能提出了更高的要求，软法治理不是长久之计，其造法功能的加强成为大势所趋。

近年来，为加强对北极事务的处理和应对能力，北极理事会的造法功能不断加强。2011年，在努克会议上通过的《北极搜救协定》是北极理事会第一个有拘束力的法律文件，突破了原有的软法规制。[20]该协定虽然仅就各成员国承担的北极地区搜救区域和责任方面进行了界定，但开创了北极理事会为平台制定“硬法”的先例，体现出北极国家应对北极局势变化和国际形势发展的积极态度。2013年在基律纳会议上通过了《北极海洋油污预防与反应合作协定》(简称《北极油污反应协定》)，成为第二个由北极理事会制定的有法律约束力的国际条约。该条约以提高应对北极地区溢油事件能力，加强缔约国在油污防备和海洋环境保护工作方面的合作为目的，主张缔约国采取迅速有效的合作应对石油污染事故。以此成为北极理事会立法功能的第二次重大发展。而2017年《加强北极科研合作协议》的制定体现出北极理事会已经具有制定硬法的稳定造法平台功能，北极理事会推动北极国家合作向更深层次发展。

这些具有法律约束力的国际条约的制定，对北极理事会的成员的义务责任进行明确的界定和限制，有利于对北极事务及对参与北极事务的国家进行有效治理和约束，是北极国家积极应对北极局势转变和国际形势变化的重要举措。北极理事会治理模式由“软法”向“软法”与“硬法”相结合的模式发展。

3、治理领域的“外溢”

北极理事会成立后，明确其致力于推动环境保护和可持续发展，并不涉及安全合作等问题。[21]随着北极理事会在环境和可持续发展事务方面的推动，北极理事会在安全与航道领域的影响力逐渐提高，北极理事会治理范畴逐渐由生态环境向安全等领域外溢。硬法的制定体现出北极理事会的治理范围由环境保护领域向航行安全、溢油应急与科学研究领域拓展。北极合作由环境领域向其他领域的拓展反应出该北极理事会治理领域的“外溢”，展现出合作机制的潜力，为南海争端的解决提供了新思路。

四、南海环境治理机制的设计

通过上述分析，北极环境保护合作可以为如何建构南海环境机制以及治理机制的微观结构寻求有效借鉴和经验。与此同时，要注意区别南海与北极地区的差异性，基于南海实际状况和独有特点进行区域性机制构建。

(一)南海环境治理区域组织的构建

针对南海环境治理现状，首要解决的是如何构建南海环境治理合作机制的问题。通过对北极理事会的建立过程的研究分析，整合南海海域相关国家的共同利益，建立相关的制度是目前该区域进行机制构建的重要问题。

1、国家观念和环境利益的整合

既然南海周边国家无法将环境问题与政治问题相分离是导致该海域环境治理机制缺失的主要原因，那么目前的主要任务就是促进该海域周边国家环境共同利益观的形成。权利、利益、认同是启动区域间治理的共同基础。平衡各行为体的权利，共享利益，强化认同是区域间治理得以存在和运行的条件。同时，集体认同可以创造集体利益，从而使国家利益嵌于国际利益之中，最终促使各行为体采取合作的共同行动。[22]在区域治理中，区域大国与区域政府间组织共同构成催生和推动该治理机制的主要核心力量，即“领导者”。[23]所谓的区域大国，是指其综合实力在区域内相对于其他国家具有较大优势的国家，具有地理和政治层面的双重属性。在南海地区，中国作为在综合实力上具有较大优势的国家，在促进南海周边国家集团认同的形成方面更具号召力。中国可积极推动与区域内其他国家的环境合作，合理调整自身利益，并整合区域内各国的共同利益，使其包含在准备构建的区域环境治理机制中，号召和促使区域内国家参与进来，将其在实力方面的优势转变为现实的影响力，推动南海环境治理机制的构建。

与“领导者”相对应的，是支持领导者行为的“跟随者”，其是该机制下制度领导得以实现的关键。[24]也就是在一区域内，综合实力相对较弱的国家。在南海海域建立双边或者多边机制，需要周边各国政府间的政治意愿和政策配合。

2、制定专门的环境软法

推动南海周边国家间通力合作，制定该海域的环境软法文件，对于南海环境治理机制具有重要意义。到目前为止，南海周边国家尚未达成专门针对南海环境保护的软法文件。在北极治理机制中，《北极环境保护战略》这一软法文件为北极理事会的成立提供了国际合作框架的雏形。软法在环境合作中体现出其巨大潜力。因此，制定该海域的环境软法对南海环境治理机制的构建是十分必要的。

相对于成立条约等硬法，制定南海环境合作软法性文件更易实现。在南海生态环境保护方面，虽然周边国家可以在原则或理念上达成一定共识，但在具体条约制定中，因涉及不同的个体国家利益，各国间博弈使得硬法达成时间长、获得各国批准的难度大。而环境软法更容易较短时间内获得相关国家的支持和通过，使得其制定的相关措施能够尽快推进，有效应对棘手的环境问题。

另一方面，南海周边国家在达成的《南海各方行为宣言》为环境软法的制定提供了前期基础。在该文件中，中国与东盟国家确立了加强友好互信和共同维护南海和平与稳定的方针，明确积极开展环境保护等合作。基于此，相关国家签订了一系列合作备忘录，为南海环境治机制的建立提供了制度基础。

(二)机制的内部设计

南海环境治理合作机制可以以类似于北极理事会高端论坛的形式实施，为南海周边国家在生态环境保护方面进行合作和行动提供稳定的组织机构。

1、组成成员

南海合作机制中的成员问题是该机制构建的首要问题。因为该区域机制主要针对南海环境问题，基于地理因素的考量，中国、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、新加坡、泰国、柬埔寨、越南均位于南海周边，其与南海生态环境具有直接联系。根据地缘优势和利益相关性，这些国家应成为运行该机制的成员国家。南海治理机制可设立区域性组织机构，成员国仅限于南海周边国家。南海与北冰洋虽然在地缘政治的复杂性与自然环境的脆弱性上具有极大的相似性，但在海域性质上与北极地区相区别。南海问题的区域性决定了组织机构成员仅由域内国家构成。

2、组织结构的设置

借鉴北极理事会的新发展，南海环境治理区域组织可设立包括议事决策、执行主管与行政管理三个机构在内的组织结构。在机制的内部决策设计上，可借鉴北极理事会的内部模式。

第一，定期召开部长级会议，形成以南海周边国家为核心的最高决策机构，确定环境保护为合作机制努力的主要方向，各成员国可派遣环境和涉海行政主管部门为代表参与会议及决策制定。确定每年定期召开的成员国大会的时间，对南海近期的生态环境现状及保护进展、发展方向进行探讨和规划，并对该海域将制定或实施的计划等进行决策。

第二，定期召开高级官员会议，专门负责南海相关政策主张，决定组织内部具体问题的实施和施行，如南海高级官员会议等，负责具体处理机构内部的相关专业问题，例如南海具体的环境保护协议或计划的实施，或者相关草案框架的制定和磋商。

第三，为加强决策的及时性和高效性，在决策机构下可分设各工作小组，分别负责南海生态环境保护的不同问题，切实执行组织内部的各项任务，结合南海的生态环境现状，参考北极理事会，在南海环境监测、海洋保护、突发事件的应对与消除污染和可持续发展等方面建立工作小组，避免通过繁琐的程序或者长时间的磋商带来的延误与低效。但同时也要注意，在相关工作的开展过程中，应当加强工作小组与高官会议和部长级会议的联系，增强三者之间的沟通与协调能力，避免三方在交流和制定相关协议等问题中的隔阂,[17]迟滞北极环境的治理进程。

第四，设立负责日常行政、会议准备及各国联络事宜的常设秘书处。由各成员国轮流负责该机制的日常行政工作，做好机构内部的沟通与协调。并对已经制定的决策和计划进行追踪和评估，为议事机构和实施机构能更好地了解相关计划的实施现状，针对南海环境状况进行有效治理提供反馈。同时，吸取北极理事会依靠其他国家资金援助依赖性过强的弊端，可以设立专门负责资金储备与调动的财务管理部门。

第五，针对南海目前面临的三大问题，即沿海栖息地的丧失和恶化、海洋生物资源的过度开发和陆源污染，南海治理合作机构可以将以上三个方面作为南海环境治理的优先领域，成立特别工作组，授权该专项小组在一定期限内为达到一定的治理目标在决策和行动中享有优先权，直至该计划目标完成。与此同时，在确定特别工作组中，注意避免造成优先领域的重叠与冲突。

3、治理范围

将南海治理合作机制的合作范围限制在环境领域，但不排除日后合作向其他领域外溢的可能。

因南海岛礁主权与海域划界争议，南海问题成为冷战结束后影响亚太格局的热点问题。南海周边国家在针对南海问题上极为敏感和谨慎。在设立之初将该合作限制在环境治理领域，突出南海周边国家在南海环境与地缘政治问题上的利益攸关性，避免涉及到复杂的主权争端，有利于减少相关国家的抵触心理，关注共同利益，避免南海环境治理合作机制构建中可能面临的政治僵局，保证国家间合作得以顺利推进。

由北极理事会的发展历程可知，国家间加强合作推动合作机构的建立和发展，而合作机构的发展反过来也会进一步推动国家间合作的深度和广度。因而在构建南海环境治理合作机制中，为促进合作的达成，可以在设立之初将合作限制在环境治理领域。随着合作机构的进一步发展，当时机成熟，即各参与国表示愿意通过机构加强各国在其他如安全、科研活动等领域的合作时，不排除其合作向其他领域外溢的可能。

4、造法功能

该机制建立后，作为环境合作治理的平台，为保证机构的运行和合作的推进，调整该机构内部及其组成成员国的关系，该机构可逐步制定软法和硬法规则。这些规则将构成南海合作治理机制的制度保障。如果实践软法的国家能够证明对此存在法律确信，则软法可发展为国际习惯。而国际环境保护法领域的软法规制更为突出，各国在借鉴国际软法补充国内法的同时，也在这些软法的基础上与他国实现合作共赢，逐渐形成新的硬法规则。

五、结 论

尽管北极地区和南海地区具有诸多差异性，包括组织结构与法律制度在内的北极环境保护机制——北极理事会治理模式，依旧可以为构建南海合作机制提供模型和参考。

在南海诸国政治优先事项难以调和、社会经济发展和文化价值观多元化状态下，共同利益的调和面临巨大阻碍。而同样面临多国政治利益诉求的北极地区则显示出良性发展的态势。北极理事会以生态环境保护为突破口，减少利益冲突，提炼共同利益，可借鉴其治理模式建构南海环境保护合作机制。

此外，环境治理合作机制具有外溢性。北极理事会治理领域的外溢，恰恰体现出环境治理合作机制在加强国家间共同的利益观，促进机制内国家间合作等方面的优势，同时在逐渐展现出对成员国间其他方面的协商合作的正向促进作用，为北极国家在其他领域的交流与合作提供了机遇。在南海建立针对环境治理的合作机制，不仅有利于南海生态环境的保护和可持续发展，也为南海周边国家提供了合作交流的平台，或许可间接成为南海争端弱化，甚至得以解决的一种尝试，为早日实现南海的善治打开希望之门。