民国政府对南海权益的维护与教训——以海军部筹设西沙永兴岛气象台的经过为中心*

郭 渊

(暨南大学 中外关系研究所， 广东 广州 510632)

19世纪20年代-30年代初民国时期南海疆域的建设规划与筹设西沙永兴岛气象台颇有关联，这不仅是民国政府回应国际社会对西沙航海安全的要求，更是因其地缘作用颇为重要的缘故，在列强不断非法勘查乃至于觊觎南海诸岛的背景下显得格外重要。自1924年起北洋政府而后是南京国民政府海军部几次筹划永兴岛气象台的建设，以固海疆，建台之事在1931年法国挑起西沙争端的背景下显得尤为迫切。此事曾得到行政院、中央研究院等诸多政府部门的支持，国内报刊纷纷予以报道，然而因国家财政支绌而被一再搁置。海军部后来虽有再议永兴岛建台，但因法国的反对，致使建台之事被迫停止。近些年来，国内外学者多将民国政府筹建永兴岛气象台作为一种历史事实来运用，(1)参见曲金良主编：《中国海洋文化史长编》(近代卷)，中国海洋大学出版社2013年版，第51页；Ulises Granados,As China Meets the Southern Sea Frontier: Ocean Identity in the Making 1902-1937, Pacific Affairs, Vol. 78, No. 3, Fall 2005; 前几年我们曾著文讨论过西沙建台，但不为专论，随材料的积累和挖掘，笔者对一些问题有新的认识，见王静、郭渊：《中法西沙争议及西沙气象台的筹设》，《中国边疆史地研究》2013年第4期。未深入剖析其经过情形及经验教训，而某论者对这段历史混淆是非，指责民国政府正当的维权行为，[1](P74-75)为此有必要回溯这段历史予以批驳。本文根据笔者近年搜集的资料，主要剖析民国政府筹划永兴岛气象台的经过情形、社会各界的支持，以及建台搁置的原因和经验教训，以还历史本来面目。

一、筹设建台及中法西沙交涉

自近代以来气象观测就与海上船舶航行、海难救助以及海防布置等事宜有着密切关系，进入民国后中国政府加快自主气象台的建设，尤其沿海气象台建设工作进入了自主设计、建设和独立运行阶段，这对于海疆建设与巩固紧密相关。同时，19世纪20年代初海军部海道测量局、海岸巡防处的相继成立，为规划沿海气象台的建设奠定了职能部门的基础。1924年6月至1926年7月，前述部门负责东沙岛建气象台，这是我国海军首建的第一个气象台，为沿海气象台的建立积累了经验，在此背景下西沙建台之事提到议事日程上来。

西沙群岛北临中国华南经济发达之地，与南沙群岛一起构成中国“南向门户”；该群岛与中沙群岛之间的海域，自近代以来为重要的国际海上贸易通道；该群岛西向中南半岛，19世纪末就被法属印度支那当局视为半岛的“安全屏障”，觊觎之心早已有之，因此西沙群岛的地缘形势较东沙群岛更重要，形势也更迫切。海军部尚在东沙岛气象台即将完工之际，就向北洋政府提出西沙建台计划，时间是1925年夏季。北洋政府批准海军部所请，国务会议议决照办。海军部随后令海岸巡防处查勘西沙建台适合地点，该处派工程人员乘坐“海筹”军舰前往。根据勘查结果，海岸巡防处认为西沙永兴岛为建台的合适地点。主要原因有二： 1、永兴岛为西沙最大的自然岛屿，岛之南可泊大船，且靠近国际航线，地势颇高的岛北可建灯塔。2、该岛曾为日本人经营十余年，尚有基础设施可资利用，如长约700尺的钢质码头、轻便铁路、可容纳驻岛人员的多间房屋等。巡防处还设计了西沙台屋及铁塔草图,海军部批准照办。[2]海军部呈请建台及设备经费为12万元，高于东沙岛建台所需之款(9万多)，如果考虑到西沙路途遥远，地理环境复杂于东沙，那么预算经费并不算高。

海军部呈请的永兴岛建台，为固守海疆之举，颇符合南海地缘形势的发展，国内报刊对此多表赞同。《申报》报道说：“海军部以东沙台业经成立，西沙群岛岛倍于东沙，地势亦关系重要，因自动提议建筑该处观象台。”[3]《新闻报》《民国日报》亦做了相同内容的报道。[4][5]值得注意的是，当时政府和社会各界对外部势力向西沙群岛渗透的关注，主要集中在日本人假借中国商人之手盗采西沙资源之事上，并为此进行了广泛的社会抗议活动，但是未提及法属殖民者对西沙群岛的非法勘测活动，更未引起应有的警觉。

海军部提出上述永兴岛建台方案，因经费无着落，故未能实施。迨至1930年，永兴岛建台之议再起。1930年5月16日，在广东省第五届委员会第七十九次会议上，广东省建设厅根据同年4月30日远东气象会议议决中国应在西沙岛及觅高士菲滨岛(中沙)建设气象台之事，提出应根据此议决，将筹设之西沙气象台及无线电台一并归广东政府就近管理、指挥建议。该委员会议议决此事时指出：“呈国府请饬东沙岛气象台与广东通报，并建议国府连[速]筹设西沙岛气象台及无线电台。”[6](P393)5月26日，广东省政府主席陈铭枢向南京国民政府主席蒋介石呈文此事，内中包含广东省建设厅建议及广东省第五届委员会决议之事。同年6月，南京国民政府文官处函知广东省政府，已将该呈文“奉谕交行政院核办”。[6](P403)

因原北洋政府海军部在1925年间建设有案，故行政院将广东省政府上述呈文交由交通、海军两部会商办理。1930年7月4日，海军部会同交通部复函行政院，首先从军事战略角度强调西沙群岛的重要性，“查西沙群岛形势，东瞻吕宋，西顾东京，南襟安南，北枕香港，为英美法三国属地航线必经之路。该群岛地势平衍，天阴之后，若隐若现，每遇风云陡变，狂飘骤起，船舶在此沉没者甚多，较之东沙，同称险要”；[2]继而坚持仍由海军部筹备以符原案，并呈请行政院转呈国府饬令财政部，将建筑西沙无线电及观象台费用18万元按期拨款，以便兴建；至于建台的电务、技术之事，则由交通部办理。然而从其所述来看，海军、交通两部对西沙形势的分析颇为宏观(而这种说法在当时社会是很普遍的)，未提及中国船只对西沙海域利用率，即中国对外经济、贸易往来对该航线的依存度，似乎也未考虑南部沿海经济发展的实际需求。这颇能反映出两部对上述问题并未进行调查和深入思考，依然停留在大而不当的宏观叙述之中，并未寻找到永兴岛建台的经济驱动因素，在此背景下广东地方政府的积极作用有意无意地被忽视了。

考虑西沙战略位置的重要，行政院同意海军部、交通部所请，[7]令财政部、广东省政府遵照执行。[8]南京国民政府也指令海军部会同交通部负责筹建工作，而不提广东省作用之发挥。上述之事在短短一个月内完成，不可不说政府决策之快捷，然而因财政部经费支绌，未能向海军部拨款，以致永兴岛建台之事被搁置。法属殖民者对西沙局势颇为关注，法驻广州领事将中方情况汇报给法国外交部说：“自此以后(1933年7月——笔者注)，关于此事再无消息，中国政府之财政捉襟见肘，而有较西沙建台更为迫切之事需要应付。”[9]

正当永兴岛建台迁延之际，法国见隙不断向西沙渗透。1931年3月，法国通信船“永久”号(Inconstant)前往西沙“考察”，目的是探听虚实，它发现“在任何岛上，未有任何工作过的痕迹”。[9]因未得到遏制，法属殖民的侵略野心更加膨胀，一方面加快编织西沙为其所有的“历史依据”，为与中国交涉做准备，另一方面不断派人前往西沙，显示其存在。因见法人意图占据西沙，主权面临挑战，1932年4月1日南京国民政府海军部密呈行政院，认为永兴岛建台关系疆域固守，请财政部拨款兴建。行政院同意海军部所请，令财政部在2个月内分期拨足建台款项。

此时法国已向中国提出西沙交涉，南京国民政府外交部搜集资料、研究对策，这在客观上需要我方海上力量存在于西沙，以作为外交之奥援。然而财政部表示一时无款可拨，海军部复于1932年5月4日呈文行政院，再次恳请拨款。行政院电饬财政部筹付建台款项，海军部长亦致函财政部商请拨付。[10](P492)5月25日，财政部无奈复函称：“当以国难期内，金融停滞，财政异常竭蹶，维持现状，已苦不易，前项经费，为数既巨，一时委实无款可拨，业经具情呈复在案。兹奉前因，现在时局虽略见和缓，而金融来源仍形枯竭，前项用款，惟有恳宽以时日，一俟财政稍裕，再行遵照筹款。”[2]西沙建台之事，因无经费又被搁置下来。1932年是中法西沙争议的关键一年，法属殖民者虽有强占西沙的野心，但对中国颇为顾忌，一是因为中方拥有西沙的历史依据确凿，对其照会所谓的“依据”批驳得在情在理，致使法方一时无法反驳，他如在西沙采取行为，给国际社会的印象就是“师出无名”；二是尚不清楚中方西沙交涉的底线，即中方对法属殖民者进入西沙会采取何种措施。在这一背景下，如果中方采取切实措施(西沙建灯塔、气象台以及驻兵)，在与法争议中彰显自己的决心和立场，那么这无疑会对法方起到震慑作用，能及时掐断其觊觎之念，这对经略南沙也会起到促进作用。另外，永兴岛建台之议早已有之，如能及时动工修建，法方因上述原因难以提出反对意见；法方在1931年12月、1933年9月两次照会中，均未对中方筹设永兴岛气象台发表意见就颇能说明问题，然而此时因南京国民政府财政部无款可拨而作罢。

西沙群岛地处边陲，其边务涉及到的政治、外交和军事等方面，按照当时的惯例应为外交、军事部门协同处理，地方政府未得参与。这种模式在东沙岛开发和治理过程中并不理想，岛上驻军对日本人强取豪夺中国渔民、资源开发者的行为应对不力，乃至于为获取经济利益而对日本人有意偏袒，引发了广东地方政府与海军部的矛盾，虽经双方沟通，但问题并未得到根本解决，致使双方纠葛不断。因为国民政府海军部在西沙没有建台，少有军事力量存在，因此与地方政府的矛盾具有一种潜在性，但在性质上与东沙岛的情形是一样的。广东省政府提议永兴岛建台，着眼于地方经济建设，尤其是对外贸易的发展。无论是广东省政府还是省委员会，筹议此事时均未提及西沙群岛的军事功能。前述广东省建设厅向该省委员会的建议，仅提出对于拟设的永兴岛气象台由广东省“就近管理指挥，较为便利”之议；再如在该省的19世纪20年代施政规划之中未列永兴岛建气象台、灯塔等内容。

边疆地区的经济规划和建设，本身就是维护和捍卫领土主权行为，如果不从这一点上认识和解决问题，那么相关方之间的纠葛断然不会根本解决，其必然的结果是贻误海疆建设时机。这里涉及到中央政府部门如何与地方政府相互协调，以充分发挥后者积极作用的问题，换句话说，如何将地方政府的作用纳入到海疆建设和巩固之中，这是一个需双方不断探索的问题，然而终南京国民政府在大陆的统治，这一问题并未得到根本解决。因东沙和西沙群岛为军事管辖区域，广东地方政府主要职权范围是制定群岛资源的开采条例，并进行招标和人员管理，而与海疆主权捍卫相关的工程建设、巡弋等未得参与；不仅如此，广东地方政府在开发群岛资源过程中，某些时候需要海军部门的支持与保障(打击、制止他国之人非法盗采资源行为以及交涉、必要的海上运输)，但并未得到后者的积极配合。这种对地方资源的闲置、民众参与的漠视，对海上力量相对薄弱的南京国民政府来说是不利于海疆建设的。

虽然从客观的角度(经济、技术力量)来看，广东省当时并不一定具备建设、管理永兴岛气象台的实力。1910-1930年广东省气象观测业务的发展过程颇能说明这一问题。1912年，广州农林试验场因农事需要附设一“气象观测所”，但因经费不足，致使该所设备简陋，“除每日规定观测外，余如气象之预测，与磁力地震，及其他实地观测均未举行，故只可作一气象记录所耳。”[11](P179)1923年8月，广州农业专门学校(后改称“国立广东大学农科学院”“中山大学农学院”)接管农林试验场观测所；1926年，该所改称“中山大学农学院观测所”。[12](P227)然而笔者查阅相关资料，未发现该所如何加强气象观测的文献记载，那么似乎可以推论该所气象观测在相当长的时间里进步不大，致使其仪器、技术和人员等乏可陈述。上述事实，并不能必然导致广东省不能建设永兴岛气象台，这与地方政府的政策导向，尤其是国家层面的协调和助推关系极大。1933年6月，广东省政府担忧于西沙地缘形势的恶化，制定了《管理西沙群岛计划书》，提出海防重要之处先行建设的规划(短波无线电台一座、灯塔两座、气象台一座等)，并要求第一集团军海军司令部担任轮船运输及粮食接济。[14]然而因政局混乱，军事部门未予配合，致使广东省政府建设西沙计划未能实施。

二、建台计划最终搁置及对某些论点的辨析

自法国挑起“南海九小岛事件”后(1933年4月)，日法之间围绕西沙、南沙问题纠缠不清，为谋求地缘利益，双方都显示出不断加强南海力量的趋向。日本和台湾总督府竟公然宣称，欲效仿法国之手段，强占西沙群岛。与此同时，在中法交涉九小岛之际，法国谋夺西沙并未放松，一方面不断重复旧说，在外交上纠缠于中国，另一方面采取实际行动进入西沙，不断彰显其存在。自此之后西沙和南沙的争议交织在一起，由此前中法之间的西沙交涉，演变为多个域外力量介入南海问题，中国在南海所面临的地缘压力不断增大。上述情形，需要南京国民政府有所作为，应及时展示自身力量在南海地区的存在。

而在此关键时刻，《中央日报》《京报》《大公报》等报刊纷纷登载法国媒体鼓吹进占西沙群岛的消息，呼吁南京国民政府和海军部及时建设西沙气象台，以杜绝法方侵占之心。这成为促动海军部再次呈请永兴岛建台的直接动因。(2)1934年4月9日，海军部呈文行政院，指出：“本月七日，沪京各报登载，最近法报鼓吹进占西沙群岛。其最大理由，则因西沙群岛，为夏秋飓风进袭安南必经之路，该岛未有气象台设置，安南一带，事先不得气象报告，无从准备，故非及时准备，实难施展，等语……现在法报既有此种论调，若再不图，难保不成事实”，因此建设西沙气象台已万难再缓。《呈行政院西沙岛设立气象台一案前经本部缕晰沥陈现据报载法有鼓吹进占企图事势危急究应如何办理乞察核由》，《海军公报》1934年第58期，“公牍”，第239页。上海《申报》说出了当时社会民众的共同呼声：“夫西沙群岛，向为我国领土，其地距法属安南甚近。法人之注意，已非一日。故我国当局曾拟于该群岛规划建设观象台，一则以利航海之旅行，一则以杜野心者之觊觎。”[14]在中法西沙交涉之前(1931年)，国内报刊对西沙群岛的报道主要是广东地方政府对群岛的资源勘探和开发，以及反对日本人对西沙资源的掠夺活动；中法西沙交涉发生之后，建台之事关系到南海权益的维护，国内报刊跟踪报道建台之事明显增多，随后西沙交涉与九小岛事件又交织在一起，一时间报界刊载的消息、论文达百余条(篇)，呼吁执政者加强国防。这不能不对当局者形成一定舆论压力，海军部不得不多次回答报界的质询。

面对国内外压力，海军部不得不有所动作，1934年3月9日呈文行政院，指出法国对西沙有所图谋，因此永兴岛建台不容拖延。行政院很快批准海军部所请，敦促财政部分期拨款建台。同时，海军部协调分工建台之事：中央研究院气象研究提供气象仪器、上海大华无线电公司承办长短波无线电机件、上海陈椿记营造厂负责建筑工程，上述各种手续陆续完成。1934年5月下旬，海军部长陈绍宽在接受报界访谈时指出，永兴岛建台的一切手续均已办妥，待建筑经费拨付后，即派人前往开工建设，计划两个月就可完成。《申报》《益世报》等对此纷纷予以报道，[15][16]对海军部的举措予以肯定。然而有一事实不容忽视，海军部规划永兴岛建台依然按照原来思路，而不是对西沙详细勘察之后的设计结果。自1925年北洋政府海岸巡防处对西沙群岛勘查之后，截止到1934年近十年间，海军部门并无勘查、巡弋西沙之行为，群岛具体情形如何、采取何种措施能有效地维护主权，海军部对此并无缜密研究，不言而喻，永兴岛建台是维护主权的关键步骤之一，但并不等于全部内容。可见，海军部治理南海疆域的举措依然因循旧路，其战略思维已经落后于南海形势的发展了。

尽管海军部的治疆措施有上述局限，但如果能顺利建设永兴岛气象台和灯塔，尚可亡羊补牢，然而事态发展并非如此。根据海军部的上述建台规划，财政部拟先行签发支付8万元，咨送到部，但碍于审计手续，海军部未领出。为解决西沙建设经费预算事，4月7日行政院第159次会议议决催办此事，主计处、财政处最终审核通过，决定拨款。然而恰在此时，法国闻中国西沙建台，遂向中国驻法公使馆提出交涉，以西沙主权商谈未决为借口，要求中方停止西沙建台。[17](P216)6月7日，驻法公使馆根据外交部指令对法严加驳复。[17](P215)然而因担心建台之事影响中法关系，财政部终未拨款，如此筹建多年的西沙工程就这样功亏一篑了。值得注意的是，南京国民政府各部门并无不建永兴岛气象台的明确文件或指令，而事实上此次建台搁置的时间应在9月。这里有两则史料可以说明此问题：一则是1934年中央研究院气象研究所在年度报告中的记载：“本所极愿与海军部合作供给仪器，限期筹设西沙气象台……延至九月，以无的款，遂至搁置。”[18](P119)二则是1934年9月海军部派遣中央研究院气象研究所学习之人员要按期结业，原计划为西沙建台之用，最后只能回原单位服役。该月底，陈绍宽致电各舰队司令，令接收各结业人员。

此阶段海军部建台之议从提出到戛然而止，为时仅几个月。海军部在此过程中，担负着一个推动者的角色，政府各部如中央政治会议、行政院、主计部等机构对此事均予以支持，对海军部所请之事，办理颇为快捷，筹议多年之事似有结果。然而建台之事，终因法国的反对戛然而止，除此之外，还与如下原因有关：

首先，对南海诸岛战略定位不明，缺乏对南海局势的战略预判。中法西沙争议发生后，南京国民政府外交部向海军部、参谋本部以及广东省政府搜集资料，通信征询意见，然后与法交涉，然而南京国民政府相关部门并未对中法交涉进行过深入讨论，并明确南海诸岛在中国海疆战略规划中所处地位，以形成对法交涉策略等指导性意见。正是因为对上述问题定位不明，才导致永兴岛建台之事时起时落。

其次，与法西沙交涉、南沙争议立场软弱。为应对日本咄咄逼人的侵略扩张，南京国民政府不断寻求法、英、美等国的支持或居中调停。在这种背景下，他担心因西沙、南沙争议而影响与法关系，所以无论是西沙交涉还是九小岛事件，都报以克制态度，以求息事宁人。实际上当时中法关系尚可，南海问题并未影响两国关系的大局，充其量只是两国关系发展中的不和谐音符。南京国民政府处理南海疆域之事瞻前顾后，误判了当时形势。

最后，国民党在外患威胁民族生存之际，却将共产党领导的抗日武装视为心腹之患，处置国内矛盾成为南京国民政府的重中之重。1933年7月28日，汪蒋联名发出《俭电》称：“今日救国方策，治本莫要于充实国力，治标莫急于清除共匪。”[21](P55)自1933年至1934年初，海军部将本应前往调查南海九小岛、西沙巡弋的舰队，派往福建沿海配合中央军队对红军进行“围剿”、进攻“福建人民革命政府”。[10](P524)这种对国防战略宝贵资源的自我消耗，再加上海疆战略规划的失序和经费投入的严重不足，不仅显示出南京国民政府对海疆经略的短视，更折射出执政者在近代国运转折关头的颟顸和迷茫。

尽管中国在南海局势上形格势禁，但是始终未有在外交场合上妥协或者放弃主权的意思表达。近些年来有论者混淆史实，曲解中国西沙主权立场，称国民政府曾向法国通报西沙建气象台之事，“1933年10月27日，中国通知法国，会在西沙岛上建立观象台，受到法国抗议，要求中国暂停计划，连驻法大使顾维钧也认为在主权有争议的情况下，如此举动‘实有未便’”，并注明引文。[1](P74-75)查核文献，该论者引用之文为1934年3月21日中国驻法公使顾维钧致外交部的请示电文，全文为：“西沙岛案上年十月二十七日函，顷法外部函称：闻中国拟在该岛建观象台，行政院与海军部现正审议该岛主权问题，未决前建台实有未便请注意等语。除录寄外，应如何答复，乞核示钧。”[17](P217)

该论者引文错误有三：1、“1933年10月27日，中国通知法国”，应为1933年9月27日法国外交部照会中国。1934年3月21日，中国驻法公使馆在给外交部长的信函中，确曾出现1933年10月27日字眼。然而查核1934年3月19日法国外交部致中国驻法公使馆的信函，乃是公使馆误译日期之故，该信函明确标明日期是“en date du 27 Septembre 1933”，[17](P215-216)即1933年9月27日。2、法国“闻”中国西沙建气象台，才向中国提出异议。从字面意思看，不排除法方有途说之意，即他对所说之事还不确定。此时期中、法相关文献，均未有如该作者所说的“中国通知法国”之记载。实际上未有此事，否则不会有南京国民政府外交部在接到顾维钧来电次日回复他说“该岛本属中国，法方何得过问”之语。[17](P216)建台为中国自主行为，法方之说无理之极。外交部还告诉顾维钧，以该部所列举中国拥有西沙的历史依据，“痛加驳复”法方。3、“实有未便”之语，为法国外交部致函中国驻法公使馆中所述，并非为顾维钧所说，该论者误为顾说。[17](P215-216)

这里涉及到驻法公使顾维钧对永兴岛建台的态度问题，有论者说顾维钧对建台持不赞成立场，即“(顾维钧)认为，法国现在还是强调和平解决，中国的最佳策略是从速依法解决，而不是贸然建立灯塔而恶化关系”。(3)参见黎蜗藤著：《南海百年纷争史》，台湾五南图书出版有限公司2017年版，第74页。该作者引用的是1934年4月14日顾维钧致电外交部所说之语(陈鸿瑜、俞宽锡主编：《“外交部”南海诸岛档案汇编》(上册)，台湾“外交部研究设计委员会”1995年5月印刷，第218页)。该论者还注明此语出处。然而查阅该文献，可知1934年4月14日顾维钧向国民政府外交部电陈与法外次会谈之内容，而不是劝阻建台之事，该论者对此文献理解有误。为还原历史场景，本文择其要者剖析：

首先，法方对建台的意见，即在西沙交涉期间，中方建台会恶化双方关系。顾维钧向外交部转述法方意见说：“该岛在主权未解决前，盼我暂勿有何建设，现法海军对我建设观象台颇为诧异。渠意该岛主权问题在交涉期间，中国不宜有积极行动，否则法方亦积极进行维持主权，势必立现冲突，有碍两国友谊。法对此事始终主张和平解决，如愿付诸公断亦所赞成。此时建台与否，无俾根本解决。”[17](P218)法方谈的是法国外交部、海军部对西沙事态的意见，向中国提出“和平解决”争议之意，并劝说中国永兴岛建台不会使问题根本解决，但也软中带硬地表示他也可以派遣力量“积极进行维权”。这应是法方一种外交试探，而不是外交或军事上的威胁，更何况法国政府或内阁并未表示强硬立场(向中国递交正式照会)。

其次，顾维钧对法方的回复，并未有妥协的意思表示。顾向外交部陈述与法外次谈话内容：“钧告以建台原系旧议，我方驳复的详细理由，日内可收到转达。”[17](P218)由其用语来看，顾知晓永兴岛建台之事，以及外交部对此事的立场，所以才有上述之语。然而他未当场驳复法方，主要原因是如其所说尚未收到外交部的指示，这也不排除他不甚了解永兴岛建台具体情况，故不能作出直接答复之语。不过他向外交部陈述的对“暂停”永兴岛建台之意见，似乎受到法方上述之语的影响，原文如下：“彼对我素抱好感。托钧电陈勿令问题恶化，情词恳挚。窃思此事要在根本解决，我国理由既充分，似宜从速依法解决。建台能否暂停，以免意外枝节，乞核夺电示钧。”[17](P218)顾维钧表达的个人看法，其意待问题解决后再永兴岛建台，以免破坏双方关系，这个提法并未超越其权限。

最后，顾维钧按照外交部的指示与法交涉。前述某论者所述顾维钧之“语”，颇有顾指责海军部谋事不周、恶化中法关系之意，实乃论者断章取义之论。实际上，如何与法进行交涉，顾与外交部不断交流意见，并服从该部指示。4月22日，他致电外交部，专门问询如与法外次会晤时，法方询问建台之事，他如何应对。[17](P219)次日，外交部回电说，西沙建台原我主权以内之事，惟此事筹备颇需时日，原定建台计划尚未至实现之时。[28]外交部的回复，表达西沙归我的立场很明确，但有模棱之处，即未说明顾在外交场合应如何回答法方的询问。顾维钧在与法外次会晤时，对其询问西沙建台事只能“随机应变”，“以我政府或须与地方当局接洽，故答复稍迟”来应复。[17](P220)顾未充分表达外交部所说中方在西沙问题上的强硬立场，这或许与其顾及中法外交和缓有关。但有一点可以肯定，外交部并未采纳顾维钧之意见，顾也未坚持前述意见。1934年6月7日，顾维钧根据外交部的指示照会法外交部，抗议法国的西沙声称及所谓的“依据”，言辞强硬。此后法国政府在相当长的一段时间未有回复。

三、远东气象会议及中央研究院支持西沙建台

对于海军部西沙建台，政府多部门表示支持，其中就包括中央研究院。这与前述1930年4月30日远东气象会议颇有关联。此次会议实际是远东气象台台长会议，这是自1930年起召开的高规格国际气象会议，参会代表为各国或地区的官方或军方所派遣，如香港总督、香港英国海军航空代表，马尼拉、香港、青岛、徐家汇、印度支那气象台台长，以及中央研究院气象研究所所长竺可桢与东沙岛观象台代表等人。中方代表在会上报告了中国沿海气象台的建设情况及所做工作，与会者对中国的气象工作予以充分肯定，并希望中国政府在西沙、中沙建台以增进航海安全，会议最终议决“由东沙岛观象台台长呈请中国政府从事创设该两岛之气象机关”。[17](P236)1930年7月31日，南京国民政府行政院第80次会议议决，“令行海岸巡防处克日筹备”两处观象台。[2]这样西沙气象台的建设工作再次被提出，而中沙群岛尚未勘测，故行政院议决先由海岸巡防处派舰勘测再兴建气象台。

在1932年与法交涉时，海军部、竺可桢分别将其掌握的远东气象会议资料提供给外交部，海军部明确提出将此会议列为对法交涉的证据之一，指出该会议期间“安南观象台(印度支那气象台——笔者注)台长法人勃鲁逊(E.Bruzon)，上海徐家汇法国天文台主任劳积勋(L.Troc)与会，亦共同请求我国代表在西沙建设观象台，国际公会对我西沙领有权又为公认可据”。[17](P156)自此之后，该例证为国内各界广泛引用，成为我南海历史证据链的重要一环。

南京国民政府外交部充分吸收海军部的建议，1932年9月29日，在对法国照会中，所列中国拥有西沙的主要理由之一就有远东气象会议内容，指出：“不特国际间早认西沙属我领土，即法人自身亦有同样之表示。”[17](P189)而法方则以该会议为科学会议，为航海便利之计，不涉及政府立场，以无解决政治问题之权来反驳中方。解决这一问题的关键是法方代表是否具有官方身份、该气象台与法国及其殖民机构的关系如何。从前述分析可以看出，此次远东气象会议，是各国政府、军方倡导和支持的会议。法方气象代表参会亦是政府行为。针对法方上述之说，1934年9月，南京国民政府海军部指出，海防天文台(印度支那气象台)设于法国所辖境内，并受法国政府资助，“完全系法国政府机关，前年远东气象之会议，该台代表人，自系法国政府官吏”。[17](P242)台湾学者丘宏达指出，参加此次远东气象会议的法方代表有请求中国西沙建台的说法，“唯一合理的解释是这块领土根本不属于该国，所以该国代表才有此种举动”，[20]且事后该国并未发表任何主权之说明或解释。直到中法西沙交涉之事起，法方才有说法，此为事后之论，无法理意义。

当时各国气象台、无线电台的主体业务，是为该国的航海、对外贸易以及海上军事行动提供服务，均受该国政府的管理和经费支持。从法属印度支那气象台的建设及规划来说，它是在印度支那总督府管理下进行的，也完全是官方行为。1897年，时任徐家汇天文台台长法国人劳积勋应印度支那总督杜梅尔之请，前往考察和选址印度支那气象台。[21](P179)三十年之后，劳积勋对此回忆说：“当吾应我会院长，后为印度支那总督之杜梅尔(M.Paul Doumer)之命，于该相邻殖民地成立与本台相似之观象台时，吾亦只如一驯服学子依样照作而已。”[22](P240)不仅如此，法国人控制的徐家汇天文台，还经常将其掌握的中国气象情报提供给法属印度支那殖民者，这就不能简单地说是气象业务的沟通了。

同样道理，中央研究院及其所属的气象研究所(4)该所成立于1929年，竺可桢为首任所长，业务范围包括地面气象观测、高空气象观测、天气预报、气象广播、物候等各项业务和研究工作。天气预报业务是气象研究所工作的核心。是在南京国民政府的管理下开展工作的，该所自觉将其气象业务的开展与海权的维护联系起来。南海九小岛事件发生之后，中央研究院分析南海局势，认为西沙形势将更加紧迫，并从气象专业角度认为法国宣传的最大理由，则是西沙群岛未设气象台，为此向南京国民政府提出西沙建台已刻不容缓，建议政府及早采取行动。中央研究院在1934年度总报告中明确指出：“西沙筹设气象台一事，即不为气象预报着想，而为巩固领土主权计，亦应及早进行，刻不容缓。”[18](P119)与西沙建台相比，中央研究院认为西沙群岛所蕴藏的磷矿以及渔业的开发工作居于次要位置。这就揭示出当时西沙建台实为主权捍卫的必要手段，而其他工作只是起到辅助性作用。

中央研究院在公开场合多次表示，将从技术、仪器以及人才培训等方面支持西沙建台工作，其责任就落在该院的气象研究所肩上。正是秉持上述主权维护之理念，气象研究于1934年3月8日呈文行政院、海军部，表示在西沙建台上“极愿与海军部合作，供给仪器”。[18](P119)当时气象研究所按照东沙气象台的设备规模，拟向海军部照拨仪器20件，(5)中央研究院气象研究所提供的仪器，包括水银气压表2个、自记风向速全副、最高及最低温度表2套、干湿球温度表2套、测云镜1个、日照计1个、量雨器2个、量雨尺2个、自记气压计1个、自记温度计1个、自记湿度计1个、毛发湿度表1个。国立中央研究院文书处编：《国立中央研究院二十二年度总报告》，国立中央研究院总办事处1934年印行，第119页。并已装箱待运，仪器经费无需海军部拨款，而为中央研究院支付。中央研究院负责人还向报界表示，支援西沙气象台建设的仪器及技术人员，已经做好准备。[23]如果上述仪器投入使用后，能使西沙气象台的观测达到东沙岛的水平。《申报》《益世报》《华北日报》等报刊对此纷纷报道，对这种行为予以肯定。

同时，海军部积极与中央研究院联系，请予技术、人员方面的指导。1934年3月10日，海军部致函中央研究院，对研究院支持建台表示赞赏，并将该部呈文行政院建台之请抄录一份给中央研究院，[24]以表示啃啮合作之意。3月13日，海军部派员到中央研究院接洽气象仪器、技术支持等事宜。为熟悉气象仪器的操作和管理，5月15日，海军部致函中央研究院，协商派遣拟定的“西沙台”测候4人前往实习，分别为：江元军舰副电官郑国英、通济军舰副电官罗孝珪、海军马尾电台副电官周宗琪、海军部电台副电官彭常晖。[25]上述4人此前从事过电台工作，学有基础，经过短暂培训即可投入西沙气象工作。5月17日，海军部长陈绍宽电令各舰队司令、电台，责其“暂支原薪”，[26]以解决学习人员的后顾之忧。

在中央研究院气象研究所成立之前，徐家汇天文台在仪器配备、气候观测等方面较为先进，亦是海军部派员学习的地点，其任务之一是为东沙台、西沙建台培训人才。1931年7月，印度支那气象台台长勃鲁逊向一法国舰长说，他刚接到上海徐家汇天文台台长龙相绪(the R.P.Guerzi S.J.)的报告，他正在训练两名中国海军军官学习气象业务，以准备服务中国西沙气象台。这位法国舰长对此事讥讽：“这个问题当时似乎成了当务之急，惟不先建台，而先学测候，未免轻重倒置耳。”[9]无论从海上航运还是边疆建设来说，中国沿海气象事业起步较晚，为加强自主运行和管理，海军部自1920年代起就陆续向德、法、英、美、日等国派员学习气象、测量等知识。法国舰长所说虽为偏见之语，但并未否定中国西沙建台。再联系1930年远东气象会议上勃鲁逊、劳积勋等人共同提议中国建西沙气象台之事，那么似乎可以看出当时法国人并不反对中国西沙建台。中法西沙交涉之后，海军部再无派遣人员前往徐家汇天文台学习的记载，这似乎与该台与法国联系过于紧密有关。由上述可见，无论中国还是其他国家，气象台的管理、人员的培训以及技术交流，均是一种官方行为。

四、历史经验的总结

进入20世纪后，因不断有外来势力侵扰西沙，促使民国政府对群岛地缘作用的认知逐渐加深，社会各界不断呼吁加强西沙群岛的资源开发和国防建设，而筹建永兴岛气象台正是在此背景下浮出水面。从某种角度说，外来势力对西沙的侵扰唤醒了中国的主权意识，这一过程亦是中国海洋意识逐渐觉醒的过程，并呈现出政府、军队和社会各界广泛参与的景象。首先，海军部门对社会各界认知西沙局势起到助推作用。这不仅表现在1925年对西沙群岛的勘察设台的工作上，而且还有为广东地方政府勘查西沙资源工作的保驾护航(1928年派遣舰船护送考察人员)；同时，海军部几次西沙建台的呈请，都成为报刊界宣传南部海疆的主要内容，在某种意义上可以说，海军部的工作引领了政府和社会各界对南海局势的认知和形势的评估。其次，海军部对西沙群岛的资料搜集和建议报告，成为中国对法交涉的前提条件和重要内容。西沙群岛为军事管辖区域，更由于几次呈请建台，使海军部在资料和情报的掌握方面有其独特性，在与法最初交涉中，海军部对中国经略西沙群岛的历史梳理，以及历史上中法签署的条约、国际社会对中国权利的肯定性分析，构成了外交部对法交涉照会的基本内容。在此后对法交涉过程中，海军部积极配合外交部的工作，均提出有针对性的建议和对策，从而在一定意义上保证外交部撰写的对法照会有理有据。最后，报刊界对海军部门维权的肯定，不仅使社会各界认识到南海局势的紧迫，更能使其体会到建设西沙气象工程的重要意义，而这无形中又是一次南海局势的社会启迪过程。进入1930年代后，报刊界不断报道列强侵凌东沙、西沙和南沙群岛，呼吁地方政府加强对群岛资源的开发，敦促海军部西沙建台、增强管控，这对中央和地方政府、军事部门无疑起到警醒和鞭策作用。

在西沙问题上，19世纪30年代初南京国民政府对法交涉，历史和法理依据占有明显优势，但因未有海上力量及时进入西沙群岛，致使其外交优势并未很好地巩固下来。如前所述，在1933年之前，与其说法方未曾注意中方建台(实际上早注意此事)，不如说法方当时反对中国西沙建台的底气还不足。在中法交涉之前，法方进行西沙“历史依据”的搜集，但对“依据”的效用尚存狐疑，自然难以对中国提出永兴岛建台的交涉或抗议，一个最明显的例证是20年代日本人盗采西沙资源引起中国社会各界广泛抗议时，法国人作壁上观。正因为如此，1933年之前海军部筹设永兴岛气象台时，法国未提出反对意见，可以说南京国民政府此时尚处于建台的主动状态，在南海局势的掌控和主权建设上有施展空间。

然而进入1933年之后，南京国民政府进一步陷入内忧外患，日本向关内侵略扩张、长城血战、福建事变、第五次“围剿”红军等事接连发生，国民政府倾耗国力进行应付。恰在长城血战之际，法国挑起南海九小岛事件、加强在西沙活动，并采取强硬态度与中方交涉。法国趁中国之危，在两群岛问题上接连向中国发难，乘隙加强自身力量的存在，自此之后中国在应对南海局势上处于被动状态，在此背景下中国永兴岛建台就被搁置了。可见，南京国民政府由于对南海局势乏于经略和判断，致使其丧失了维护权益的主动地位和最佳时机。这种局面直至二战之后南京国民政府派舰接收西沙和南沙群岛才得以挽回，然而这已经过去10多年了，期间日法之间的争夺给南海留下难以泯灭的刻痕。西沙建台前后持续10多年，最后还是草草收场。从维权的角度来说，有如下几点值得思考：

第一，南京国民政府对西沙群岛地缘作用的认知是建台的前提，但在19世纪40年代之前南海诸岛尚未上升至政府战略层面进行考量，因此未进行全盘的战略规划和经营，这就导致了西沙气象台、灯塔以及驻军等关键性工作未能实施。一个最明显的事实是，海军部门在相当长时期未对西沙群岛进行精确的水文测量(1927-1947)，以及在此基础上的军事测绘及地图绘制，这在一定程度上影响了对南海的战略规划。反观法属殖民者，其西沙政策有着清晰的演变轨迹和发展脉络，一开始就将群岛定位为法属印度支那的“安全屏障”，处心积虑地寻找时机吞并群岛，两者对比，南京国民政府的战略短视和不积极作为表现得逾益明显。

第二，未能及时在西沙彰显军事力量的存在，难以形成对法方的有效遏制。在1933年之前，正当海军部几次呈请西沙建台之际，法属殖民者多次派遣人员非法勘查西沙群岛，日本人亦假借中国商人公司名义掠夺资源，他们有恃无恐，对我海南渔民、资源开发者形成威胁。尽管海军部已知他国觊觎西沙并掠夺资源，但始终未能彰显军事力量的存在(巡弋、驻兵或建台等)，对非法侵入者形成武力威慑。即使在南海九小岛事件发生之后，出现法日竞相争夺西沙和南沙群岛的局面，无论中央还是地方军事部门虽然多次对外宣称派舰前往西沙和南沙群岛调查情况，最后却不了了之。南京国民政府的软弱立场当然不为对方所看重，致使其更加有恃无恐，几乎不在乎中方的感受。

第三，在西沙建台问题上未充分发动地方的积极性。在永兴岛气象台的建设上，广东省政府从资源开发角度表现出一定积极性，然而海军部、交通部与广东省政府之间并未进行任何沟通，地方政府的积极性并未很好地发挥出来。同时，地方政府对西沙群岛资源的开发活动是建台的外围环境，海军部门提供舰船支持(调查、运送物资等)开发活动，尤其是对他国之人非法行为的交涉和制止(渔猎、勘查、掠夺资源等)，这不仅是维护海洋权益的行为，而且也是相得益彰、改善海疆环境的重要步骤。然而事实上海军部门表现得差强人意，西沙岛务因未有军事力量作为后盾，致使承办商在南海地缘形势恶化时往往裹足不前，海疆经略所面临的压力不断增大，投入的成本必然会加大，最终形成积重难返的局面。

总之，19世纪20年代-30年代初海军部从地缘作用角度认识到永兴岛建台的重要性，然而因国家财政支绌而一再搁置，最后因法国反对而被迫停止。这与国民政府不重视海军建设颇有关联，在几大军种建设之中，海军处于末端，在某种程度上依附于陆军，故在资金预算、军备购买、建造等方面投资严重不足，海军部自成立之后一再为经费问题向国民政府提出申请，海军部长陈绍宽甚至赌气提出辞呈，其海军建设及维持之艰难状况可想而知。正是在此背景下，海军部为永兴岛气象台10多万元的建设经费一再周折。可见，海军部对南海诸岛经略上的被动状态，也是有国民政府军事体制上的原因。