论“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控国际合作的法律问题*

杨泽伟

(武汉大学 国际法研究所，湖北 武汉 430072)

2019年4月，中国国家主席习近平在会见出席中国人民解放军海军成立70周年的数十名外国海军代表团团长时，提出要推动构建“海洋命运共同体”。[1]“海洋命运共同体”是人类命运共同体思想在海洋领域的具体实践。“海洋命运共同体”强调海洋安全、海洋经济和海洋环境保护等方面的国际合作，立足于完善各国危机沟通机制、平等协商解决分歧，契合了海洋危机管控的主要内容。海洋危机管控的国际合作是推动构建“海洋命运共同体”的重要步骤和客观要求。因此，研究“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控国际合作的法律问题，无疑具有重要的理论价值和现实意义。

一、“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控国际合作法律制度的现状

(一)构建“海洋命运共同体”面临的主要海洋危机

一般认为，海洋危机是指在海洋领域因人类活动或自然因素导致对海洋秩序、海洋安全、海洋经济、海洋环境以及相关人员的生命财产带来严重威胁或损害的紧急事件或状态。[2][3]因此，构建“海洋命运共同体”面临的海洋危机可以分为以下两种类型：传统的海洋危机和非传统的海洋危机。

1、传统的海洋危机。传统的海洋危机是一种狭义的海洋危机，是指主权国家间因政治或军事因素所引发的在海洋领域的矛盾或冲突，如海上军事安全威胁、岛屿主权争端或海洋划界分歧等。2018年俄罗斯与乌克兰之间的刻赤海峡事件、2019年国际法院就“1965年查戈斯群岛从毛里求斯分离的法律后果”问题发表咨询意见案(简称“查戈斯咨询案”)等，都属于这方面的典型例子。

2、非传统的海洋危机。非传统的海洋危机则是由非政治和非军事因素所引起的、直接影响甚至威胁本国和别国乃至地区与全球发展、稳定和安全的跨国性问题，如海上恐怖主义活动、海洋自然灾害、海洋环境污染、海洋气候变化、海洋遗传资源、海洋能源开发、海洋垃圾以及海洋微塑料问题等。

(二)“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控国际合作法律制度的主要特点

虽然目前海洋危机管控的国际合作还没有统一的国际法律法律制度，但是以下两个特点较为明显。

1、以联合国为代表的国际组织在海洋危机管控国际合作中发挥了重要作用

众所周知，国际组织有多种类型，既包括综合性国际组织，也有联合国专门机构和区域性国际组织等。[4](P73-75)它们在海洋危机管控的国际合作中发挥了各自的独特作用。(1)例如，打击索马里海盗涉及众多的国际组织。See Ved P. Nanda and Jonathan Bellish, Moving from Crisis Management to a Sustainable Solution for Somali Piracy: Selected Initiatives and the Role of International Law, Case Western Reserve Journal of International Law, Vol. 46, No. 1, 2014, p. 49.

(1)综合性国际组织。一般认为，联合国是当今成员国最多、影响最大的综合性国际组织。[5](P59)联合国拥有广泛的职权。就海洋危机管控的国际合作而言，无论是相关规则的制定，还是有关议题的关注，亦或是实践的推动，联合国在其中占有举足轻重的地位。

首先，联合国大会在政治、经济、军事、社会和文化等方面拥有广泛的职权。虽然联合国大会的决议没有法律约束力，但是具有很大的道义和社会影响。例如，2004年联合国大会通过第24号决议决定建立特设非正式工作组，以“研究与国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性的养护和可持续利用有关的问题”。此后，该工作组召开多次会议。现在“国家管辖范围以外海域生物多样性”国际协定正在制订中，该协定也被视为《联合国海洋法公约》的第三个执行协定。

其次，联合国安理会承担维护国际和平与安全的主要责任，其决议对所有成员国具有约束力，因而在海洋危机管控国际合作中发挥更大的作用。例如，2018年11月联合国安理会召开紧急会议,讨论俄罗斯、乌克兰在刻赤海峡发生的冲突；联合国方面敦促俄罗斯和乌克兰保持克制，避免采取任何可能导致局势升级的行动。

最后，联合国秘书长的职权也非常广泛，秘书长不论何时均具有发表声明的权利。例如，2019年7月针对伊朗在霍尔木兹海峡扣押英国“史丹纳帝国”号油轮事件，联合国秘书长古特雷斯强调，必须根据国际法尊重在霍尔木兹海峡及其邻近水域与航行有关的权利和义务，并敦促有关各方保持最大限度的克制，避免采取进一步加剧紧张局势的行动。又如，从1994年开始联合国秘书长每年发布《海洋与海洋法》报告，该报告囊括海洋资源的养护和可持续利用、海洋塑料与微塑料污染、海洋气候变化等与海洋危机管控国际合作密切相关的内容。(2)See Louise de La Fayette, The Role of the United Nations in International Ocean Governance, in David Freestone, Richard Barnes et al eds., The Law of the Sea, Progress and Prospects, Oxford University Press 2009, p. 70.

此外，联合国大陆架界限委员会(Commission on the Limits of the Continental Shelf)、联合国法律事务部海洋事务与海洋法司(the Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea, Office of Legal Affairs, United Nations)、国际海底管理局(International Seabed Authority)等机构也在海洋危机管控国际合作中发挥不可或缺的作用。例如，1997年按照《联合国海洋法公约》第76条的规定、依照《联合国海洋法公约》附件二设立的大陆架界限委员会，其职能主要为：负责审议沿海国提出的关于扩展到200海里以外的大陆架外部界限的资料和其他材料；按照《联合国海洋法公约》的有关规定，对该国外大陆架外部界限的划定提出建议。虽然大陆架界限委员会的建议不具有法律效力，[6]但是《联合国海洋法公约》第76条第8款规定，“沿海国在这些建议的基础上，划定的大陆架界限应有确定性和拘束力”。实际上，大陆架界限委员会对划界案审议所做出的建议，是对《联合国海洋法公约》的新诠释，也是审议其他划界案可借鉴和援引的案例。由于各国大陆架外部界限同时也是国际海底区域的边界，大陆架界限委员会关于沿海国划界案的建议，将对国际海底区域制度的确立产生重大影响。[7]又如，联合国法律事务部海洋事务与海洋法司的具体任务是监督《联合国海洋法公约》在相关领域的进展情况，以便每年向联大报告与海洋法和海洋事务有关的事项；并在促进更广泛地接受《联合国海洋法公约》并以合理和一致的方式加以应用方面所发挥了较为重要的作用。(3)https://www.un.org/Depts/los/index.htm.而按照《联合国海洋法公约》规定设立的国际海底管理局，(4)http://www.isa.org.jm/.专门负责全面管理国际海底资源的勘探、开发和利用等活动。

(2)联合国专门机构。联合国专门机构是对某一特定业务领域负有广泛国际责任的专门性组织，并且是根据同联合国经社理事会签订的特别协定而与联合国建立工作关系的或者是根据联合国的决定而创设的。因此，与海洋有关的联合国专门机构如国际海事组织，其相关的实践使海洋危机管控国际合作法律制度更加具体化。例如，国际海事组织自成立以来制订了诸如《1966年船舶载重国际公约》《1969年公海油污干预公约》《1996年海上运输危险有毒物质损害责任及赔偿国际公约》《2001年燃油污染损害民事责任公约》等，在保障船舶航行安全、防止海洋污染以及保护海洋环境等方面发挥了重要作用。(5)See David Freestone, Viva Harrs, Particular Sensitive Area Beyond National Jurisdiction: Time to Chart a New Course, in Myron H. Nordquist et al eds., International Marine Economy: Law and Policy, Brill Nighoff 2017, p. 323.

(3)区域性国际组织。虽然区域性国际组织的成员国及其活动是以某一地区为重点，但是它在海洋危机管控国际合作中起到了示范或补充作用。例如，欧盟在2016年出台了《国际海洋治理：未来海洋议程》(International Ocean Governance: An Agenda for the Future of Our Oceans)，旨在把其包括海洋危机管控在内的海洋治理经验作为塑造全球海洋治理模式的基础。(6)See Joint Communication to the European Parliament , the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of Regions, International Ocean Governance: An Agenda for the Future of Our Oceans, Brussels, 10.11.2016, JOIN(2016) 49 final.又如，1995年通过的《执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》(简称《鱼类种群协定》)，导致出现了许多区域鱼类组织，如“大西洋金枪鱼养护国际委员会”“印度洋金枪鱼委员会”“地中海综合渔业委员会”等。这些区域性渔业组织主要通过制定渔业养护措施，保护公海和跨界渔业资源。此外，1996年成立的北极理事会，其宗旨是保护北极地区的环境，促进该地区在经济、社会和福利方面的持续发展。为此，北极理事会制定了《北极空中和海上搜救合作协定》《北极海洋油污预防与反应合作协定》等法律文件，以加强对北极地区海洋危机的管控。

(4)国际司法机构。现今主要有国际法院和国际海洋法法庭两大国际司法机构在海洋危机管控国际合作中发挥作用。

国际法院是联合国的主要司法机构。根据《国际法院规约》的规定，国际法院既可以审理各当事国提交的一切案件，还可以应联合国其他五大机关及各专门机构的请求，就其工作范围内的任何法律问题发表咨询意见。事实上，国际法院自成立70多年来做出的许多判决或发表的咨询意见涉及了海洋危机管控国际合作方面的诸多问题。例如，1969年国际法院“北海大陆架案”(the North Sea Continental Shelf Case)的判决表明，两国或几个国家的大陆架应根据公平原则来划分，从而成功解决了联邦德国与丹麦和荷兰在北海大陆架的划界问题上发生的争执。(7)See "North Sea Continental Shelf,Federal Republic of Germany/Denmark, Federal Republic of Germany/Netherlands", available at https://www.icj-cij.org/en/case/51.

国际海洋法法庭(International Tribunal for the Law of the Sea, ITLOS)成立于1996年。它是《联合国海洋法公约》规定的有关公约解释和适用方面争端的司法解决程序之一。迄今国际海洋法法庭已受理29起案件，涉及迅速释放、临时措施、海域划界、环境保护等问题，(8)See http://www.itlos.org/en/cases，最后访问日期2020年2月5日。与海洋危机管控国际合作的法律制度密切相关。例如，2009年“孟加拉湾划界案”(Dispute concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Bangladesh and Myanmar in the Bay of Bengal ,Bangladesh/Myanmar)是国际海洋法法庭成立以来审理的第一起海洋划界案，它对孟加拉国与缅甸之间有关领海、专属经济区和大陆架之间的争端进行了裁决。(9)See "Dispute concerning delimitation of the maritime boundary between Bangladesh and Myanmar in the Bay of Bengal ,Bangladesh/Myanmar", available at https://www.itlos.org/affaires/role-des-affaires/affaire-no-16/.又如，2011年应国际海底管理局理事会的请求，国际海洋法法庭海底争端分庭就“国家担保个人和实体在‘区域’内活动的责任和义务问题”(Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Request for Advisory Opinion Submitted to the Seabed Disputes Chamber)发表了咨询意见。(10)See "Responsibilities and obligations of States sponsoring persons and entities with respect to activities in the Area, Request for Advisory Opinion submitted to the Seabed Disputes Chamber", available at https://www.itlos.org/en/cases/list-of-cases/case-no-17/.这是国际海洋法法庭受理的第一个咨询案，有关咨询意见澄清了《联合国海洋法公约》相关规定的具体含义，有利于推动国际海底区域活动的有序开展。

2、以《联合国海洋法公约》为核心的国际法律制度构建了海洋危机管控国际合作的法律框架

1982年第三次海洋法会议通过的《联合国海洋法公约》是当代国际社会关系海洋秩序、海洋权益和海洋危机管控等方面的基本文件，确立了人类利用海洋和管理海洋的基本法律框架，规定了涉及12海里领海宽度、200海里专属经济区、海峡通行权利、大陆架的界限、国际海底区域的勘探和开发制度以及海洋环境保护、海洋科学研究等方面的法律制度，从而标志着海洋国际秩序的建立，被誉为“海洋宪章”(Constitution for Oceans)。[8]

(1)《联合国海洋法公约》体系。首先，《联合国海洋法公约》的序言明确指出，“本着以互相谅解和合作的精神解决与海洋法有关的一切问题的愿望，并且认识到本公约对于维护和平、正义和全世界人民的进步作出重要贡献的历史意义”，“认识到有需要通过本公约，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境”。可见，《联合国海洋法公约》奠定了海洋危机管控国际合作法律制度的基础。

其次，1994年7月《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第11部分的协定》(简称1994年《执行协定》)既是《联合国海洋法公约》体系的重要组成部分，也进一步规范了国际海底区域的开发制度，从而为发展中国家与发达国家在公约的基础上加强开发海洋资源领域的经济合作创造了条件。

最后，作为《联合国海洋法公约》第二个执行协议，1995年《鱼类种群协定》对传统的公海捕鱼自由原则作了一定修改，强化了捕鱼国在养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群方面与沿海国进行合作的义务。

此外，如前所述，当下国际社会正在制订的“国家管辖范围以外海域生物多样性”国际协定、国际海底管理局正在起草的“国际海底区域开采法典”、[9]以及其他有关航行渔业和海洋环境保护等单一事项的国际条约，都是海洋危机管控国际合作法律制度的重要组成部分。

(2)国际习惯与国际组织的决议。众所周知，国际习惯是现代国际法的主要渊源之一。在国际海洋法律制度最初的形成阶段，国际习惯构成了国际海洋法律制度的主要内容。现今国际习惯对海洋危机管控国际合作法律制度的影响，主要体现在对海洋危机管控国际合作法律原则的塑造方面。[10]特别是《联合国海洋法公约》在其序言中专门强调“确认本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据”。因此，从国际关系的实践中和司法判例中去寻找国际习惯存在的证据，对于“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控的国际合作，具有特别重要的意义。

另外，作为确立法律原则的一种非常有价值的补助资料和现代国际法的辅助渊源之一，国际组织的决议因其广泛的代表性和舆论价值，在“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控国际合作方面的作用也不可或缺，特别是针对诸如海洋气候变化、海洋遗传资源、海洋可再生能源开发、海洋垃圾以及海洋微塑料问题等非传统的海洋危机的管控与处理，更是如此。例如，215年第70届联合国大会通过的A/70/L.1决议——《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》(Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development)不但首次把“海洋可持续发展”单独列入其中，(11)See "Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development", available at http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/70/L.1.而且为“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控指明了方向。

二、“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控国际合作法律制度的主要缺陷

目前“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控国际合作的法律制度，主要存在以下三大缺陷。

(一)海洋危机管控国际合作法律制度的碎片化现象非常明显

碎片化现象不但是现代国际法发展的重要趋势，(12)See Report of the Study Group of the International Law Commission, Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law, available at http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/LTD/G06/634/39/PDF/G0663439.pdf?OpenElement, last visit on February 14, 2020.也是当代全球海洋治理机制十分突出的问题。(13)See Yoshifumi Tanaka, Zonal and Integrated Management Approaches to Ocean Governance: Reflections on a Dual Approach in International Law of the Sea, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.19, 2004, p. 506.就海洋危机管控国际合作的法律制度而言，其碎片化现象主要体现在有关国际组织之间职能重叠、海洋危机管控的国际合作存在明显的法律缺漏。(14)See David Held and Kevin Young, Global Governance in Crisis? Fragmentation, Risk and World Order, International Politics, Vol. 50, No. 3, 2013, p. 321.

如前所述，目前国际社会还缺乏一个综合性的涉及海洋危机管控国际合作的国际组织，虽然不少国际组织与海洋危机管控的国际合作密切相关，但它们之间的协调性还有待加强。众所周知，海洋环境保护是海洋危机管控国际合作的重要内容之一。关于海洋环境保护方面的争端，国际法院、国际海洋法法庭均有管辖权。(15)事实上，一些国际海洋环境争端还可以通过国际仲裁的方式加以解决。例如，2013年“荷兰诉俄罗斯‘北极日出号’仲裁案”，就是荷兰根据《联合国海洋法公约》第287条和附件七提起仲裁请求。国际仲裁庭分别于2014年11月26日、2015年8月14日和2017年7月10日对该案做出管辖权、实体和补偿赔偿等方面的裁定。例如，1974年“法国核试验案”(Nuclear Tests, Australia v. France; Nuclear Tests, New Zealand v. France)、(16)See "Nuclear Tests, Australia v. France; Nuclear Tests, New Zealand v. France", available at https://www.icj-cij.org/en/case/58.1995年“西班牙诉加拿大渔业管辖权案”(Fisheries Jurisdiction, Spain v. Canada)(17)See "Fisheries Jurisdiction, Spain v. Canada", available at https://www.icj-cij.org/en/case/96.和2010年“澳大利亚诉日本南极捕鲸案”(Whaling in the Antarctic, Australia v. Japan: New Zealand Intervening)(18)See "Whaling in the Antarctic, Australia v. Japan: New Zealand intervening", available at https://www.icj-cij.org/en/case/148.都是由国际法院审理的；而1999年“新西兰和澳大利亚诉日本麦氏金枪鱼案”(Southern Bluefin Tuna Cases, New Zealand v. Japan, Australia v. Japan, Provisional Measures)、(19)See "Southern Bluefin Tuna Cases, New Zealand v. Japan; Australia v. Japan, Provisional Measures",available at https://www.itlos.org/en/cases/list-of-cases/case-no-3-4/.2000年“智利诉欧共体剑鱼案”(Case concerning the Conservation and Sustainable Exploitation of Swordfish Stocks in the South-Eastern Pacific Ocean, Chile/European Union)(20)See "Case concerning the Conservation and Sustainable Exploitation of Swordfish Stocks in the South-Eastern Pacific Ocean, Chile/European Union", available at https://www.itlos.org/en/cases/list-of-cases/case-no-7/.以及2013年“荷兰诉俄罗斯‘北极日出号’案”(the Arctic Sunrise Case, Kingdom of the Netherlands v. Russian Federation, Provisional Measures)等是由国际海洋法法庭判决的。因为海洋环境争端的解决可以选择任何的法律方法，所以导致在海洋危机管控中出现了一案多诉的平行诉讼问题。例如，2000年“智利诉欧共体剑鱼案”就同时在国际海洋法法庭和WTO两个机构分别提起；而在2013年“荷兰诉俄罗斯‘北极日出号’案”中，荷兰不但提起强制仲裁，而且还向国际海洋法法庭提出了“迅速释放”或“临时措施”之诉。(21)See "the Arctic Sunrise Case (Kingdom of the Netherlands v. Russian Federation), Provisional Measures", available at https://www.itlos.org/cases/list-of-cases/case-no-22/.

又如，《联合国海洋法公约》《鱼类种群协定》和《生物多样性公约》等诸多公约，不但涉及主权国家保护海洋环境和生物多样性的合作义务，而且设计了多种多样的“划区管理工具”(Area-based Management Tools)。因此，这就存在上述“划区管理工具”与未来“国家管辖范围以外海域生物多样性”国际协定有关海洋保护区的制度安排的协调问题。

(二)海洋危机管控国际合作法律制度受国家管辖权的制约尤为突出

一方面，自从第二次世界大战结束以来广大中小国家纷纷试图扩大沿海国的国家管辖权，尤其是伴随着《联合国海洋法公约》的出台，进一步强化了沿海国管辖权的扩大趋势。[11]另一方面，如前所述《联合国海洋法公约》基于地理要素，依次把海域分为内(海)水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域，并规定了相应的制度安排，明确了沿海国和其他国家在相关海域的权利与义务。然而，这种分区管理的形式，使海洋危机管控国际合作法律制度受国家管辖权的制约特别明显。例如，关于专属经济区的海洋环境保护问题，《联合国海洋法公约》第56条明确规定，沿海国在专属经济区内享有以勘探和开发、养护和管理海床和底土及其上覆水域的自然资源为目的的主权权利……在海洋环境保护和保全等方面拥有管辖权。

又如，打击海盗属于“非传统的海洋危机”问题，也是海洋危机管控国际合作的重要内容之一。然而，《联合国海洋法公约》对“海盗行为”采用较为狭窄的定义。公约第101条规定：“下列行为中的任何行为构成海盗行为：(a)私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的，对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为，或任何掠夺行为：在公海上对另一船舶或飞机，或对另一船舶或飞机上的人或财物；在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物；(b)明知船舶或飞机成为海盗船舶或飞机的事实，而自愿参加其活动的任何行为；(c)教唆或故意便利(a)或(b)项所述行为的任何行为。”很明显，该条款把发生在领海、专属经济区的非法暴力行为排除在海盗行为之外。换言之，各国对发生在其领海或专属经济区的海盗行为，毋需承担义务。(22)《联合国海洋法公约》第100条“合作制止海盗行为的义务”规定：“所有国家应尽最大可能进行合作，以制止在公海上或在任何国家管辖范围以外的任何其他地方的海盗行为。”究其原因，主要是受沿海国管辖权的限制。

值得注意的是，2008年以来索马里海盗猖獗，严重影响了正常的国际航运和贸易，危害船员人身安全，引起了国际社会的高度关注。然而，由于沿海国对其领海拥有主权，其他国家的船舶在领海仅有无害通过的权利，对在沿海国领海发生的武装劫船行为，只有沿海国有管辖权。为此，安理会连续通过了第1816(2008)号、第1838(2008)号、第1846(2008)号、第1851(2008)号、第1897(2009)号、第1918(2010)号、第1950(2010)号、第1976(2011)号等8项决议，要求国际社会合作打击索马里海盗。不过，上述决议授权外国进入索马里领海、专属经济区甚至境内打击海盗，只是一种临时的特定安排，目的并不是为了制定新的国际海洋法规则。

(三)海洋危机管控国际合作法律制度的诸多内容模糊不清

1、管控有关“传统的海洋危机”的国际法律制度不够明确。例如，大陆架划界争端是“传统的海洋危机”的典型例子。然而，在第三次联合国海洋法会议上，关于相邻或相向国家间大陆架的划界原则是争论最激烈的问题之一。在会上有两种截然相反的观点：一种观点认为应以中间线或等距离线作为划界原则。这种观点是以1958年《大陆架公约》为依据的。另一种观点则主张应该按照公平原则来划定疆界。这种意见是以“北海大陆架案”(the North Sea Continental Shelf Case)为依据的。(23)See "North Sea Continental Shelf,Federal Republic of Germany/Denmark, Federal Republic of Germany/Netherlands"available at https://www.icj-cij.org/en/case/51.在上述两种不同意见相对立的情形下，《联合国海洋法公约》第83条做出了下述规定：“海岸相向或相邻国家间大陆架的界限，应在国际法院规约第38条所指出的国际法的基础上以协定划定，以便得到公平解决。有关国家如在合理期间内未能达成任何协议，应诉诸第十五部分所规定的程序。在达成协议以前，有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力做出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨碍最后界限的划定。”可见，该条规定只是原则性的，实际上并没有解决上述两种观点的对立。此外，《联合国海洋法公约》还在岛屿与岩礁制度、军舰通过他国领海、(24)See Jonathan I. Charney, Central East Asian Maritime Boundaries and the Law of the Sea, American Journal of International Law, Vol. 89, No. 4, 1995, p. 743.海洋科学研究等方面存在诸多不足。(25)See Yann-huei Song & Stein Tonnesson, The Impact of the Law of the Sea Convention on Conflict and Conflict Management in the South China Sea, Ocean Development & International Law, Vol. 44, 2013, p. 252.

2、应对有关“海洋气候变化”等“非传统的海洋危机”的国际法律制度，还存在明显的滞后性。“海洋气候变化”既属于“非传统的海洋危机”问题，也是海洋危机管控国际合作需要应对和解决的新问题。然而，联合国粮食及农业组织、国际海事组织等现有的国际组织的职能都不涉及这一领域。况且，《联合国海洋法公约》也没有相关的条款对“海洋气候变化”问题进行规制。(26)See Davor Vidas, International Law at the Convergence of Two Epochs: Sea-Level Rise and the Law of the Sea for the Anthropocene, in Carlos D. Espósito, James Kraska, Harry N. Scheiber et al eds., Ocean Law and Policy: 20 Years Under UNCLOS, Brill Nighoff, 2017, p. 113.

三、“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控国际合作法律制度的完善

(一)理念：秉持“海洋命运共同体”的理念

自从工业革命以来，随着人类对海洋重要性的认识不断加深，作为“自私的、理性的行为体”的主权国家纷纷加强了对海洋的控制与开发利用。[12]与此同时，“公地的自由使用为所有人带来了毁灭”的“公地悲剧(the Tragedy of the Commons)也日益凸显，[13](P189)从而导致全球海洋问题的形势严峻,并深刻影响了海洋的可持续开发利用。事实上，“我们人类居住的这个蓝色星球,不是被海洋分割成了各个孤岛,而是被海洋连结成了命运共同体,各国人民安危与共”。[1]因此，为了避免“公地悲剧”在国际社会重演，主权国家在海洋危机管控的国际合作中，应当秉持秉持“海洋命运共同体”的理念，把“各海洋区域的种种问题……作为一个整体来加以考虑”，(27)《联合国海洋法公约》序言。建立一种和谐的海洋秩序，以应对全球海洋治理体系面临的新挑战，从而更好地维护国际社会的整体利益。

(二)原则：坚持“共商共建共享”原则

1、坚持“共商共建共享”原则是构建“海洋命运共同体”的客观要求。“一带一路”建设正成为构建“人类命运共同体”(包括“海洋命运共同体”)的重要实践平台。迄今，中国政府先后出台了2015年《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》、2017年《共建“一带一路”：理念实践与中国的贡献》、2017年《“一带一路”建设海上合作设想》和2019年《共建“一带一路”倡议：进展、贡献与展望》等有关“一带一路”倡议的重要文件。这些文件均提出要坚持“共商、共建、共享”的原则。因此，坚持“共商、共建、共享”的原则是构建“海洋命运共同体”的现实基础和客观要求。

2、坚持“共商共建共享”原则是海洋危机管控国际合作的必然选择。一方面，“共商、共建、共享”原则，载入了中国与“一带一路”沿线国家和相关的国际组织签署的197份政府间共建“一带一路”合作文件中。可见，“共商、共建、共享”原则不但是与以《联合国宪章》为核心的国际法基本原则一脉相承，而且逐渐获得了国际社会公认，具有普遍约束力，适用于国际法各个领域，因而成为国际法基本原则的新内容。(28)See Zewei Yang, Understanding the Belt and Road Initiative under Contemporary International Law, China and WTO Review, Vol.5, No.2, 2019, p. 305.另一方面，鉴于“共商共建共享”原则已成为国际法基本原则，具有普遍适用性和约束力，因而“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控的国际合作，必然要适用“共商共建共享”原则。况且，不管是“传统的海洋危机”，还是“非传统的海洋危机”问题，因其跨国性、综合性和复杂性等特点，只有坚持“共商共建共享”原则，才能实现海洋危机的有效管控。诚如有学者指出的，海洋危机管控是超越单一主权国家的国际性海洋治理行动的集合。[14]

(三)机构：加强国际组织在之间的协调

如前所述，“海洋命运共同体”构建中有不少的国际组织与海洋危机管控的国际合作密切相关，但上述国际组织彼此间的协调性较弱，存在职能重叠等现象。更为重要的是，近年来不少国际组织的越权或扩权行为不断增加。[15]因此，加强国际组织之间在海洋危机管控国际合作中的相互协调尤为重要。

1、继续发挥联合国的作用。鉴于联合国的广泛影响力和在国际事务中的核心地位，因此要充分发挥联合国在海洋危机管控国际合作中的协调作用，利用联合国秘书长和联合国法律事务部海洋事务与海洋法司的独特地位，整合联合国系统内的涉海机构，进一步明确其职责，以更好地发挥其在海洋危机管控中的作用。

2、重视“一带一路”的平台作用，发挥其软约束的功能。众所周知，“一带一路”倡议提出六年多来，相关的法律文件主要采用倡议、声明和备忘录等软法的形式。况且，“一带一路”倡议本身也是一种“软机制”。这种包容性特点非常明显的软约束，具有较强的吸引力，容易为“一带一路”沿线国家所接受。事实上，截至2019年10月底，中国已经与30个不同的国际组织以及137个主权国家签订的有关共建“一带一路”的合作文件达到了197份。[16]因此，在未来“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控的国际合作中，可以进一步发挥“一带一路”的平台作用，利用其软约束的功能，其有关海洋危机管控的各种方案不但容易被“一带一路”沿线国家所接受，而且更有可能获得全球范围的普遍认可。

(四)规则：《联合国海洋法公约》的完善

鉴于《联合国海洋法公约》在海洋事务中的宪章地位，勿庸置疑，未来“海洋命运共同体”构建过程中海洋危机管控的国际合作，离不开现代国际法特别是《联合国海洋法公约》的规制。(29)See the Institute for International Policy Studies (IIPS) Study Group on Maritime Security in East Asia, Crisis Management at Sea: Urgent Proposals from the Field, the Institute for International Policy Studies, October 2016, p. 11.因此，进一步完善《联合国海洋法公约》的相关法律制度，是海洋危机管控国际合作的重要步骤。一方面，伴随着科学技术的进步，无论是传统的海洋危机，还是非传统的海洋危机，都会产生一些新问题或新议题，从而需要新的法律制度予以规范。另一方面，“签署和批准《联合国海洋法公约》并未导致海洋法发展的停滞”。(30)See Yann-huei Song & Stein Tonnesson, The Impact of the Law of the Sea Convention on Conflict and Conflict Management in the South China Sea, Ocean Development & International Law, Vol. 44, 2013, p. 259.事实上，自从1982年《联合国海洋法公约》签署以来，《联合国海洋法公约》一直处在发展完善中。[17]例如，1994年《执行协定》、1995年《鱼类种群协定》以及目前正在起草的“国家管辖范围以外海域生物多样性”国际协定和“国际海底区域开采法典”，就是以多边的、补充协定的形式对《联合国海洋法公约》予以完善。而近几年中国与东盟国家正在拟定的“南海各方行为准则”是以区域性协定的形式来发展《联合国海洋法公约》。

四、结语

(一)传统的海洋危机与非传统的海洋危机相互交织

一方面，传统的海洋危机与非传统的海洋危机之间的区分是相对的。另一方面，不同类型的海洋危机之间不是孤立存在，而是相互交织的。例如，2013年“荷兰诉俄罗斯‘北极日出号’案”尽管是一起典型的与海洋环境保护密切相关的案例，它源于俄罗斯在北冰洋开采石油，于是2013年9月18日绿色和平组织的30名成员就乘坐“北极日出号”到达俄罗斯国家石油天然气公司位于巴伦支海的钻井平台。俄罗斯随后对该船舶进行了登临检查，逮捕和扣押了船员和船只，并以海盗罪起诉被扣押人员。(31)See "the Arctic Sunrise Case (Kingdom of the Netherlands v. Russian Federation), Provisional Measures", available at https://www.itlos.org/cases/list-of-cases/case-no-22/.总之，该案涉及海洋环境保护、海洋资源开发、航行自由以及海上航行安全(包括登临权、紧追权和打击海盗或海上恐怖主义活动)等诸多海洋危机问题。正因为传统的海洋危机与非传统的海洋危机相互交织造成的复杂性，荷兰不但提起国际仲裁，而且还向国际海洋法法庭提出了诉讼。可见，传统的海洋危机与非传统的海洋危机相互交织、相互影响，给海洋危机管控的国际合作带来了新的挑战，从而对海洋危机管控国际合作新理念的呼唤也更加迫切。

(二)构建“海洋命运共同体”的理念将推动海洋危机管控国际合作的变革

由于各主权国家地缘政治环境的不同、国家利益的差异，导致其对海洋危机的认识和态度迥异。(32)See David Held and Kevin Young, Global Governance in Crisis? Fragmentation, Risk and World Order, International Politics, Vol. 50, No. 3, 2013, p. 325.然而，构建“海洋命运共同体”的理念，不但将进一步提高公众的海洋危机意识，(33)See the Institute for International Policy Studies (IIPS) Study Group on Maritime Security in East Asia, Crisis Management at Sea: Urgent Proposals from the Field, the Institute for International Policy Studies, October 2016, p. 6.而且将推动海洋危机管控国际合作的法律制度实现如下的转变：树立综合、共同、合作的海上安全观，进一步加强海洋危机管控各领域的务实合作；坚持“共商共建共享”原则，进一步完善海洋危机管控机制；通过促进海上互联互通,进一步增进海洋的可持续利用和海洋福祉，共同维护海洋的和平与安宁等。

(三)增强中国在海洋危机管控国际合作中的话语权

1、增强中国在海洋危机管控国际合作中的话语权，是国际社会的现实需要。一方面，改革和完善海洋危机管控国际合作的法律制度，需要中国等新兴发展中国家承担更多的责任。“中国通过倡议‘一带一路’、创设亚洲基础设施投资银行、推动金砖合作等努力，主动提供新型公共产品，赢得了越来越重要的国际影响力”。[18]另一方面，由于特朗普领导的美国政府奉行“美国优先”的政策、英国退出欧盟等因素，导致欧美国家在国际社会的地位和作用有所下降。因此，国际社会期待中国在海洋危机管控国际合作中发挥更大的作用。

2、增强中国在海洋危机管控国际合作中的话语权，有利于更好地维护中国的海洋权益。一方面，随着中国综合国力的日益增强，无论是传统的海洋危机，还是非传统的海洋危机，都与中国海洋权益的维护密切相关。另一方面，加强海洋危机管控的国际合作是中国“加快建设海洋强国”的重要一环。事实上，海上安全、海洋经济对中国的重要性日益上升。特别是，2017年中国《全国海洋经济发展“十三五”规划》提出了扩大对深远海空间拓展的海洋战略。[19]况且，随着“一带一路”建设的推进，中国已与“一带一路”沿线国家贸易额超过了6万亿美元，投资超过1000亿美元；[20]中国与25个国家和地区签署了17个自贸协定，是130多个国家的最大贸易伙伴。[21]可见，增强中国在海洋危机管控国际合作中的话语权，无疑有利于更好地维护中国的海洋权益。