新时代推进“放管服”改革方法论

王润涵

（南京师范大学公共管理学院，江苏南京210046）

党的十八大以来，党中央、国务院根据以往行政审批制度改革中积累的经验教训，针对过去长期存在的“重审批、轻监管、弱服务”现象，持续推进“放管服”改革，加快转变政府职能。在2017 年全国深化“放管服”改革电视电话会议上，李克强总理强调在新形势下推进“放管服”改革，政府要做到为促进就业创业降门槛，为各类市场主体减负担，为激发有效投资拓空间，为公平营商创条件，为群众办事生活增便利。针对做到这五个“为”的方法和路径，李克强总理进一步指出：“首先要在‘放’上下更大功夫，进一步做好简政放权的‘减法’，又要在创新政府管理上破难题，善于做加强监管的‘加法’和优化服务的‘乘法’。”[1]做好这三道“计算题”，是政府做到五个“为”的具体路径选择，也是新时代推进“放管服”改革的重要方法论。该方法论有利于突破长期以来政府机构改革“精简—扩张—再精简—再扩张”的循环怪圈，有利于打破政府一放就乱、一收就死的现象，有利于增强改革的系统性和协调性。因此，对“放管服”改革的方法论进行探讨和研究，具有十分重要的理论和现实意义。

一、做好简政放权的“减法”是政府做到五个“为”的基础路径

（一）在纵向层面减少中央政府对地方政府的权力干预

上下级政府间权力关系一直以来都是我国政治体制改革中绕不开的话题。尤其是中央地方关系，更是我国政治体制改革中要处理的关键环节。地方政府在我国行政体系中具有重要作用。它不仅仅是中央政策的贯彻执行者，还是与公民接触最直接、最能掌握本地居民需求的政府机构。在计划经济时期，我国中央政府的权力过度集中，地方政府的可支配权力很小，大多都是一味执行中央政府的行政命令。因此，地方政府的积极性大大降低，无法发挥出地方政府的创造力和活力。随着我国市场经济的不断发展和政治体制改革的不断深化，尤其是推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，要求中央政府必须进一步下放权力给地方，充分发挥地方政府的自主性和能力。所以深入推进简政放权，首先就是要“赋予省级及以下政府更多自主权”[2]。

首先，减少中央政府对地方政府的权力干预，需要明确各自的职能边界和权力范围。中央地方政府职能和权力范围划分不清，是中央政府统揽过多地方政府权力的主要原因之一。我国中央政府的职能主要是负责国民经济宏观管理和制定整体战略规划，从全局上进行把握，牢牢掌握好社会主义改革的前进方向。地方政府则主要负责该地区具体的经济结构和产业布局的规划和调整，以及具体实施国家的大政方针战略。国家的方针政策的实施好坏，关键取决于地方政府是否有作为，能作为，敢作为。只有划分清楚各自所拥有的权力和职能，才能确保各级政府正确履行其职能，才能确保中央将部分权力及时下放给地方，才能确保整个行政体系的高效运转。

其次，减少中央政府对地方政府的权力干预，需要将事权和财权统一下放给地方。在我国传统的政治体制中，制约地方政府发挥效力的一大困境就是事权和财权的不匹配。事权在地方，财权在上级政府的不匹配性，造成了地方政府在履行政府职责中“心有余而力不足”。因此，在中央政府赋予地方政府更多事权的同时，还要下拨对应的财政基金，使得地方政府的财权与事权及时匹配。也需要继续深化税收制度改革，增加地方税种，适当提高地方税收的管理支配权。并且还需逐步完善我国的财政转移支付制度，“采取一般补助和专项补助相结合的转移支付方式，同时减少、合并专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。”[3]并实时监督财政资金的流转走向避免上级政府从中侵占挪用。

最后，减少中央对地方政府的权力干预，需要增强地方政府的执政能力。面对中央政府下放的权力，地方政府接得住和如何接也是地方政府亟需思考和解决的问题。切实提高地方政府的执政能力和水平，要求要切实增强地方政府公务人员的行政能力和水平。对于新赋予给地方政府的部分权力，进行针对性的能力培训和专业知识讲解，根据新赋予的权力范围设置相应的履职部门和人员。上级政府也需要在技术、经费、装备、人才等方面给地方政府提供支持和保障，帮助地方政府接得住、管得好，充分发挥地方政府的特有优势。

（二）在横向层面减少政府对企业和社会的权力干预

政府和市场之间的关系，是学界关于政府职能范围所探讨的永恒话题。随着中国特色社会主义市场经济不断完善和发展，市场开始在资源配置中起决定性作用，“全能型”政府、“无限型”政府已经无法适应社会主义市场经济新的发展要求。李克强总理强调：“发展社会主义市场经济，按照党章明确的从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，必然要求政府职能发生重大改变，……把不该由政府管理的事项交给市场或社会，把该由政府管理的事项切实管住管好。”[4]深化简政放权，重点就是要减少政府的权力，将更多权力交还给市场和社会。

建立和完善权力清单管理制度是减少政府对企业和社会权力干预的有效方法。李克强总理强调：“全面推行清单管理制度，这是巩固和扩展“放管服”改革的成效的制度保障。”[5]自“放管服”改革实施以来，省市县三级政府已经相继公布其权力和责任清单，取得了初步成效。但是当前的权力清单制度也依然存在着诸多问题。例如各地权力清单的标准和规范不统一，内容千差万别，表述模糊不清，相关权力界限划分不明显，不利于群众理解和监督，以及部分地区还存在着清单制度的形式主义作风，将权力清单制度视之为走过场，存在“两张皮”等等。针对这些问题，既需要政府通过出台清单制定标准和树立标杆，进一步明确权力清单、责任清单、负面清单的内容和表达形式，使清单更加规范合理；也要求政府增加权力清单向公众公开的透明度和辨识度，使群众更容易更方便了解相关清单的内容和权力范围；还需要加大对各级政府权力清单的检查和监督力度，把不该有的权力坚决拦在清单之外，对于任性用权的要坚决查处和追责，确保清单制度发挥应有的积极作用。

减少政府的行政审批事项是减少政府对企业和社会权力干预的核心内容。我国的行政审批是计划经济时期的产物。随着社会主义市场经济不断发展，我国行政审批制度的缺陷日益明显，政府越来越存在越位、缺位、失位等现象。因此，减少政府对企业和社会权力干预的核心内容就是要减少政府的行政审批权力。党的十八大以来，我国政府在减少行政审批事项方面的改革成效显著，但是问题依然突出。因此要继续深化行政审批制度改革，继续减少政府行政审批事项。要更大程度、更深层次的放权，通过砍掉更多政府部门行政审批，削减更多中央施加给地方的审批事项，取消和下放更多相同相近或相关联的审批事项，取消更多投资项目的强制性评估等措施，切实增强简政放权的系统性、协调性和联动性。要规范审批行为，通过创新和优化审批方式，大力精简申报材料并压缩审批时限，努力做到“零超时”的目标，进一步推进审批程序规范化、标准化、透明化，为激发有效投资拓空间。

进一步减少政府市场准入程序，降低市场准入门槛是减少政府对市场和社会权力干预的具体要求。随着近几年持续的简政放权，我国商事制度改革成效明显，企业拿“照”的程序大大简化，但是在“照”之后还有种类繁多的各种“证”需要办理，且办证程序复杂，管卡多、时间长。当前制约我国企业发展的障碍之一就是“准入不准营”。因此，减少政府对市场和社会的权力干预要求我们必须要对市场准入条件进一步加以放宽，对工商登记前置审批事项进一步加以削减。尤其是需要进一步减“证”，这就要求对法律法规没有规定的证明要一律取消，对于企业需要的各种证件政府要精简整合，努力实现多证合一、一照一码。也要积极推进“证照分离”改革，尽最大努力，用最佳方式为企业提供最便利的条件，切实做到为促进就业创业降门槛，使注册企业尽快开业经营。

进一步减少政府收费项目是减少政府对市场和社会权力干预的基本内容。政府对企业税收及相关涉企收费过多，是长期制约我国企业发展的一大问题。缴费过多增加了企业运行成本，压缩了企业利润，减少了企业的市场竞争力，不利于企业的良好运行和发展，更打击企业发展的积极性。深化简政放权，就要进一步减少政府的各种收费项目。全面落实结构性减税政策，为中小企业提供相关税收优惠政策。增加税收的公开透明度，使政府有理、有据、依法收税，让纳税人便捷、安心、公平缴税。政府要制定收费目录清单，明确收费项目和资费标准，严格按照规定收费。对于一些审批中介打着政府旗号搞垄断，收费主体多、种类多的情形，要进一步治理垄断性中介服务和收费乱象，减少涉企收费。要加大对一些中介机构的整顿力度，加快中介机构与政府部门彻底脱钩，斩断利益链条，真正做到为各类市场主体减负担。

二、做好加强监管的“加法”是政府做到五个“为”的关键路径

政府简政放权，能进一步激发市场和社会的创造力和活力，为我国经济增长提供新的动力支持；能有效激发地方政府的积极性，充分发挥地方的区域优势，刺激地方经济的发展。但是由于市场调节有其自发性和盲目性，社会第三方组织体系不健全等一些问题依然存在，政府积极放权于市场和社会的同时，为了保证社会主义市场经济的有序发展，为公平营商创造一个良好环境，政府也必须要充分发挥市场监管的职能，加强对市场和社会的监管。因此，做好加强监管的“加法”是政府做到五个“为”的关键路径。这就需要通过加强以下三方面内容来做好这道“加法题”。

一是要加强监管人员的监管意识和能力。马克思主义强调物质决定意识，意识反作用于物质。加强政府对市场和社会的监管，就必须要强化监管人员的监管意识，树立监管人员正确的监管观念。过去我国政府中长期存在着“重审批轻监管”的现象，政府人员监管意识薄弱，直接导致了政府的监管不到位。要对监管人员加强思想的教育和意识的引导，使其充分认识到政府监管的重要性，强化履行市场监管职能的责任意识。根据“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的要求，对监管人员的具体责任和任务加以明确，致力于提高监管人员的监管能力。对于那些在其位不谋其职，玩忽职守，不履行监管职能的监管人员，要追究其责任。

二是要加强政府监管的体系建设。首先要创新监管方式。在推广“双随机、一公开”监管全覆盖的同时，还要进一步建立健全随机抽查系统，完善监管程序和相关细则，规范监管行为，确保实施公正监管、推进综合监管、探索创新监管、追寻审慎监管。可以充分发挥行业协会商会以及社会力量在监管中的作用，健全公众参与监督的激励机制，使监管主体多元化。可以探索更多的监管渠道，发挥网络的积极作用，充分运用“互联网＋”，推动智能监管，使监管渠道多样化。其次要扩大监管范围。除对一些重点领域和重点环节加强监管外，也要加强对其他相关领域和中间环节的监管，适当增加对高风险企业的监管力度和抽查概率。除对市场经济运行的主体加强监管外，还要对市场经济运行的客体加强监管。要从之前的事前审批严，转向强化事中事后监管，从之前的“严进宽管”转向“宽进严管”。在加强政府对市场和社会的监管同时，还要加大政府政务公开力度，让政府接受群众和社会的监督，让权力在阳光下运行。最后还要完善监管的运行机制。要切实提高整个市场监管体系运行的系统性和协同性，中央要做好监管的顶层设计，健全监管权责体系，保证监管合理规范有序进行。通过深化政府机构改革，努力解决长期存在的“部门监管职能交错、边界不清、事中事后协同监管难的问题。”[6]要鼓励地方积极探索新的监管模式，发挥部分地区“摸着石头过河”的特有优势，增强中央和地方、政府和社会监管的联动性，做到相互监督、相互促进。

三是要加强监管的惩戒力度，推进监管的法制化建设。实施依法监管，是社会治理由人治走向法治的必由之路，也是依法治国的必然要求。目前，我国关于市场监管的相关法律法规还不健全，这就为一些不法企业提供了可乘之机，也为一些监管权力主体提供了徇私枉法的间隙。因此，首先必须要加强监管的法律法规建设，完善关于监管的相关法律和执法程序。将监管人员的监管权力有效关在制度和法律的“笼子”里，将市场和社会的主体有效套进监管的“圈子”。其次，要加大对违法人员的惩处力度，增强政府监管的威信和对不法分子的震慑力。通过实施吊销营业执照、注销撤销经营许可证、列入黑名单等措施对违法的市场主体进行惩戒，使市场主体对政府监管心存敬畏之心。李克强总理强调：“要加快实行巨额惩罚性赔偿制度，建立完善跨地域、跨部门、跨行业的失信联合惩戒机制，让违法经营者付出高昂代价，在市场上无法立足”[7]。再次，要加强社会信用体系建设，搭建企业信用信息公示系统，充分运用大数据、云计算等技术，建立健全市场主体诚信档案和“黑名单”制度，建立跨部门联动响应机制和失信惩戒机制，充分发挥全国信用信息共享平台作用，使失信企业“一处失信，处处受限”。

三、做好优化服务的“乘法”是政府做到五个“为”的核心路径

建设服务型政府，是我国政府建设的目标和方向。社会主义市场经济的深入发展，要求政府要有更高的服务水平与之相适应。但我国政府还存在着诸如政府部门服务意识不强，部门间存在“信息孤岛”现象，政府业务环节多、服务效率低下，网上服务水平不高等问题，严重降低了政府的服务质量。深化“放管服”改革，实现政府做到五个“为”，核心路径在于政府要提高服务水平和能力，向市场和社会提供更加便捷高效的优质服务。优化服务之所以是一道乘法题，是因为政府要通过转变政府工作方式和方法，切实为群众办事生活增便利，为群众创业创新和企业经营发展营造良好的环境，使人民群众以最便捷的方式最大化的满足其需求，取得事半功倍的服务效果。因此，做好优化服务的“乘法”，就要破除四个方面的影响。

一是要破除陈旧服务观念。提高政府服务能力和水平，首先必须要提高政府人员的服务意识，更新服务观念。由于受计划经济时期“全能型政府”“管制型政府”思想观念影响，政府中“重权力轻责任”、“官本位”观念依然存在。政府部门要加强对工作人员思想教育，培育政府人员“以人为本”的服务理念，转变其对政府职能的认识，推动政府人员由管理理念向服务理念转变。还要重塑行政文化，在整个行政体系内营造出风清气正、服务至上的行政氛围。环境对人的影响是潜移默化的，通过在整个行政系统的大环境内塑造浓郁的服务氛围，有利于影响个体的行为，使其树立正确的服务意识。

二是要破除“信息孤岛”。政府部门间相互隔离、信息阻塞，是制约我国行政服务水平提高的重要因素。提高政府服务便利化水平，首要要求就是要打破“信息孤岛”，消除数据壁垒，加强政府部门间信息的互联互通。互联网的普及和高新技术产业的飞速发展，为打破“信息孤岛”提供了切实可行的技术前提。政府要加快内部政务信息系统的整合清理工作，构建统一的信息共享平台，努力实现政务服务的一网通办，力争让群众和企业办事只进一扇门，最多跑一次。中央政府要对政府部门间数据信息共享加强顶层设计，制定切实可行的实施方案，对信息共享平台、信息共享的标准、目录以及管理和责任提出明确要求，使各地区各部门在协同联动、流程再造、系统整合等方面的改革步调一致，协同推进。

三是要破除单一服务方式。过去我国政府服务方式主要是通过行政服务大厅等实体服务机构向相关企业和群众提供服务，服务方式单一。要提高政府服务水平，除了提升实体政务大厅服务能力外，还要充分利用互联网的优势，加快推行“互联网+政务服务”，推广实行网上受理、网上办理、网上反馈，凡是群众网上能办理的事情尽可能在网上办理，力促“群众多跑腿”向“数据多跑路”转变。还要创新公共服务提供方式，加快完善基本公共服务体系，增加公共产品和公共服务供给，由政府一家唱“独角戏”变为政府和社会的“大合唱”。政府要出台相关优惠政策，鼓励更多民间资本和社会力量参与进来，推广政府和社会资本合作模式，充分调动社会各方面的积极性和创造性。政府可以通过委托、承包、采购等方式，将一些适合第三方承担的服务交给市场和社会组织承担，以满足群众多层次、多样化公共服务需求。

四是简化繁琐手续和办事流程。李克强总理强调，要力争企业开办时间再减少一半、项目审批时间再砍掉一半。要做到这些，就必须要继续简化优化相关办事流程，最大化精简办事程序，减少办事环节。要升级政务大厅功能，积极探索将之前分窗口办理的事项整合为综合窗口办理，为群众提供“一站式”服务，让群众只进一扇门就能办妥所有相关事项。积极推行一站式办理、上门办理、限时办理、自助办理、同城通办等服务模式，解决政府与公众之间“最后一公里”的问题。针对传统管理环节多、材料多、往返多等现实问题，要大力削减各类无谓的证明和繁琐的手续，对于没有法律法规规定的证明要一律取消，从源头上避免各类“奇葩证明”“循环证明”等现象。要变“群众来回跑”为“部门协同办”，推动“条块分割”向“整体联动”转变，增强部门之间服务的协调性，相关证明信息可以探索跨部门、跨地区、跨行业互认共享，办事部门可以通过与其他部门的信息共享获取相关信息来进一步减少申请人的申请证明材料，进而提高办事效率。

四、统筹协调“加、减、乘”三者关系

深化“放管服”改革，转变政府职能，是一项长期的系统工程。简政放权、加强监管、优化服务是三位一体的，深化“放管服”改革既不是简单调整政府机构，也不是简单对政府权力进行“加减乘”，而是要以系统性、协调性思维对政府从机构、权力到理念进行全方位改革。因此，正确认识“放管服”改革“加、减、乘”三者之间的关系，统筹运算这三道计算题，也是深化“放管服”改革，实现政府五个“为”的关键所在。

首先，做好简政放权的“减法”是做好“加法”和“乘法”的基础和前提。简政放权的“减法”是“放管服”改革这道复杂的方程式中第一步要解答的。李克强总理多次强调深化“放管服”改革的关键在于“放”上。推进简政放权，是政府实现五个“为”的必要举措，也是政府实现由管理型政府向服务型政府职能转变的必然要求。只有通过简政放权，做到该精简的精简，该放开的放开，才能实现市场的归市场，社会的归社会，才能以政府权力的“减法”换取市场活力和社会活力的“加法”，才能使政府有更多的精力在加强监管上下功夫，为市场和社会提供更优质高效服务。

其次，做好加强监管的“加法”是做好“减法”和“乘法”的措施和保障。加强监管是放管结合的重点，也是市场的自发性和盲目性，以及社会的不确定性的必然要求。政府只有管的住，才可以更放心的放权和提供更优质的服务。政府通过加强对市场和社会的监管，有助于进一步规范市场和社会秩序，使得市场和社会运行有序化、和谐化；有助于增强市场和社会更好承接政府下放的权力；有助于政府及时了解市场和社会的动态和需求，根据市场和社会所需提供更加便捷高效的服务。通过努力做到公正监管、综合监管、创新监管和包容审慎监管，达到政府监管的最大化。

最后，做好优化服务的“乘法”是做好“减法”和“加法”的目的和要求。政府简政放权，加强监管都是为了有更多精力和能力为人民群众提供更加优质便捷的服务。为人民服务，是中国共产党始终坚持的宗旨，也是政府管理始终追求的目标。政府要提供更优质便捷的服务，就是要以人民群众的需求为导向，以人民答应不答应，高兴不高兴，满意不满意作为衡量政府自身服务水平的标准，通过简政放权和加强监管来改进工作方式和方法，使政府向服务型政府转变。而做好简政放权的“减法”和加强监管的“加法”也必须要始终以提供更加优质的政府服务为导向。只有将三者紧密结合，才能达到简政放权和加强监管的理想效果，才能使政府服务更到位，办事更便捷，赢得人民群众的满意。

深化“放管服”改革是一场刀刃向内的自我革命，也是政府职能转变的关键一招。其根本目的是要推进政治体制的变革和调整，推动实现国家治理体系和治理能力现代化。做好“放管服”改革“加、减、乘”这三道计算题，是实现“放管服”改革的既定目标，推动政府做到五个“为”和六个“一”的三条具体路径。做好这三道计算题关键在于努力从纵向和横向上减少政府权力干预，致力于加强三个方面的监管能力、大力破除阻碍提升政府服务水平的四个障碍。既要充分的放权于市场和社会，发挥市场和社会的积极作用，也要加强对市场和社会的监管，保证市场的有序运行和社会的和谐稳定；既要提高政府的领导力，也要提高政府的服务能力，以“敢啃硬骨头”的精神，将“放管服”改革推到深处、落到实处。●