浅谈我国应急管理改革现状和分析

卢冬

摘 要：改革开放以来，中国已进行了7次国务院政府机构改革，力图降低行政成本，提高行政效率，国务院组成部门已由1982年的100个削减为2013年的26个。2018年3月13日，国务院机构改革方案公布，根据该方案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。2018年4月16日，应急管理部等国务院新组建部门作为第二批挂牌单位分别举行挂牌仪式，正式对外履行职责。针对此次的应急管理系统改革，本文通过阐述、分析我国应急管理的现状和特点，在应急管理部改革中，我国为应对挑战应做好哪些准备进行了分析。

关键词：应急管理、机构改革、应急救援

一、应急管理改革现状分析

应急救援一般是指针对发、具有破坏力的紧急事件采取预防、预备、响应和恢复的活动与计划，具体来说，就是当突发的灾害事故发生时，由专业组织机构及人员实施紧急救助，控制、制止灾害事故的进一步发生，最大限度地减轻遇险人员伤亡、财产损失和环境破坏等危害后果的过程。就目前的情况看，我国根据各自的实际情况，建立了由国务院、省、市、县四级政府实施统一领导，以公安、驻军、应急、卫健、自然资源、交通、生态环境、供水、供电、通信等相关职能部门参与的应急救援组织指挥体制。这种组织机制在我国目前的应急救援事故处理中发挥着巨大的作用，但同时也存在着一定的问题。

随着全球化进程的提速、经济的增长和社会的不断进步以及科学技术的突飞猛进，人类社会面对的风险不断增加，人们对美好生活和生命财产安全的向往和高度重视。事实上们已经进入一个高度复杂性和高度不确定性的社会，而且以风险和危机的形式表现了出来，并且成为当下世界各国发展所面临的共同问题。高风险社会下的各类公共事件突发、频发，引起高度的关注和重视，加之突发公共事件发生的突发性、不确定性等因素，这就要求对其的处置要更加及时、科学、高效。同时也决定了应急管理职能的部门不同于其他职能部门，需要具有更高的整合性、调配性和集中度。进入21世纪以后，发达国家纷纷提高应对突发事件的重视程度，成立相关职能部门，建立强而有力的保障机制。以美国为例，美国2003年3月成立的联邦应急管理局建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，遇到重大灾害即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾情损失降到最低。

从2008年的 “5·12” 汶川地震，到2014年上海外滩发生的踩踏事故，再到2015年 “8·12” 天津特大火灾爆炸事故，近年来，我国自然灾害和生产安全事故灾难频发，造成了巨大的生命和财产损失。中国作为世界第二大经济体、人口最多的国家，也正在经历着人类社会的高风险阶段。我国不仅面临地震、洪涝、森林火灾等自然灾害，也深受火灾、环境污染等人为灾害的困扰。在我国，各地逐步建立起来的突发事件应急管理部门多是一个综合协调部门，主要负责汇总信息、上传下达等非实质性职责，而实际处置各类突发事件的指挥部分散在不同的职能部门，专业队伍、应急物资、应急设施设备也分属不同的部门。而多年的实践证明：这种分散的应急管理模式，在处置单项的小突发事件中发挥了很好的作用，但同时也暴露出協调成本高、处置综合性突发事件效果不明显等问题。为适应新时代下的新形势，有效应对各类突发公共事件，高效防范、化解并处置各类突发事件，急需建立起“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”，以适应治理现代化的需要。

为此，2018年3月13日，国务院公布机构改革方案，根据该方案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。本次机构改革在总结中国实践经验并经充分论证的基础上进行了大胆变革。

其中，方案强调：组建应急管理部，不再保留国家安全生产监督管理总局。将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。

2018年4月16日，应急管理部作为第二批国务院新组建部门举行挂牌仪式，正式对外履行职责。组建应急管理部是着眼于构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系做出的重大决策部署，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

新成立的应急管理部作为国务院的组成部门，将承担起应急管理的实质性职能，也将更加有利于提高应急管理能力，更加有利于高效应对各类突发事件。这是因为：第一，应急管理部能够更好地对突发事件进行预防。作为国务院组成部门，应急管理部能够更好地对全国的各类突发事件通盘考虑、统筹规划、综合预防。第二，应急管理部能够更好地做好应急预警。作为国务院的组成部门，应急管理部能够更好地借助“互联网+”技术，统筹各种应急设施和设备，强化对各类突发事件的预警预报。第三，应急管理部更加有利于作出应急决策。作为国务院组成部门，应急管理部能够更加清晰界定突发事件的种类和级别，从而更加科学有效地做出应急决策。第四，应急管理部更加有利于处置各类突发事件。作为国务院组成部门，应急管理部将更加高效整合和调配各类应急救援物资和设备，调动各类应急救援的专业队伍，以实现更加高效地处置各类突发事件。

二、应急管理改革发展的几点建议

应急管理部2018年4月份挂牌后，相继完成部门的内设司局，经过三年多的整合协调，整个部门的工作已走上正轨。但这样的工作不是一蹴而就的，既是一个不断融合的过程，也是一个持续学习的过程。从个人角度分析，有几点建议。

一是持续高效稳步推进改革步伐。

推进机构改制的根本目的是为了把分散的资源和力量整合起来，形成统一高效的应急管理体系，全面提升我国防灾减灾救灾能力。应急管理改革的核心内容是整合体制机制，更加高效应对事故灾害，减少人员伤亡和损失。结合改革方案的总体要求，紧扣改革步伐，妥善处置好涉及一些部门及人员的利益，要从改革发展大局，从长远的角度出发，持续加强改革力度，注重改革速度的同时也要兼顾改革质量。在机构、人员等变更情况下，积极稳妥度过磨合期。

目前推进应急管理改革三年多，实现了应急管理的综合统筹，更加迅速地调动各方面力量开展抢险救援。链条短了、调度优了，应急管理工作的系统性、整体性、协同性更强了。

同时也存在一些问题，改革的力度还需要加强。从中央到地方，改革越到深处，越是步履维艰，越到基层，越是流于形式，比如一些县局，相应的职能划转了，就是转交一个印章，人财物都没有进行有效交接衔接，涉及到的工作常常存在推诿扯皮的情况。还有应急救援队伍的整合与指挥，国家层面的指挥体系搭建很好，一到省市县就是各行其政，最终还是需要省、市、县政府去统筹协调，还是因为没有有效化解其复杂的利益调整。一些刚刚调整的应急职能，新到岗的人员，对岗位的业务工作不熟悉，缺乏专业的应急管理人才，缺乏经验，处理应急管理业务不够专业。

二是要建立全国性的应急资源信息，充分利用大数据管理。

應急管理部从职能上来看，涉及到原有13个相关部门职责，包括国安全生产监督管理总局的职责、国务院办公厅的应急管理职责、公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责、国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责、中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国家抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部。目前应急救援人员、装备的各种信息网层出不穷，没有有效的进行整合，如一个装备信息网站可能会出现三、四种信息录入和管理模式，反复增加基层工作，不接地气，脱离实际;如一个疫情防控的基本信息，各个基层单位每天往上报送，报到省、市，各个单位的数据不统一、不一样。建议充分利用大数据，通过建立相互统一，横向部门通用，可以全面了解应急救援队伍总量、结构、分布、增长趋势、经费等情况，为全面提升应急管理系统战斗力提供坚强保障。

三是及时出台和修订配套的法律法规、标准、管理制度等，形成规范、统一的纲领。

法律制度建设是应急救援体系建设的基础和保障，也是开展各项应急救援活动的根本依据。据不完全统计，我国应对突发公共事件而制定的法律、行政法规和部门规章已超过130余件，例如《安全生产法》、《突发事件应对法》、《消防法》、《防震减灾法》、《防洪法》，这些法律法规构成了我国应急救援工作的法制基础。但它们是针对不同类型的灾害事故分别立法，相对分散、不统一，其中大多数是各部门根据各自行业内的应急和救援工作特点专门制定的，其法制化程度还不高，法律效力也偏低，相互之间缺乏衔接、甚至存在矛盾，不利于部门之间的协调与配合，难以有效规范、保障国家统一、综合的应急救援力量体系的科学运作。还有一些法律法规标准自发布后，长时间未进行修订，不能满足新时代新形势下的应急管理要求。

此外，新组建的部门整合了9个单位相关职责及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部职责，牵涉面广、改革力度大。也正因如此，应急管理部的职责，运行机制等都急需出台或完善相关的规章制度，作为应急管理改革的首要保障，同时也是新时代谋求高质量发展的必然选择。

四是应急救援队伍“职业化”后，应当避免再出现大量“临时工”

按照改革方案，公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。这也意味着，消防等现役武警战士或将随着此次机构改革从军队系统剥离。“职业化”意味着更好的职业待遇，意味着大量人员将要被纳入到公务员编制，给政府财政带来支出压力。

从发达国家的经验看，职业化应急救援队伍，人员也不宜过多，否则政府财政将不堪重负。应急救援不单是政府的事，在打造高水平的职业化应急救援队伍的同时，也要鼓励民间志愿者队伍的建设。例如，法国有25万消防员，其中80%是志愿消防员。美国有约30万名职业消防员，约100万名志愿消防员。志愿消防员往往更熟悉社区、建筑物分布和内部结构、周边道路的状况，在遇到灾情可以作出更迅速的反应，是职业消防员的重要补充。在职业化应急救援队伍建设上，我们一方面要建立严格的培训机制，此外也要制定相关优惠政策，包括给予志愿救援队伍工作补贴、职业保险和一定的税收减免等，解除他们的后顾之忧。

五是要构建统一指挥、权责一致、权威高效的国家应急指挥体系，解决多重领导机制的协作能力

公安、驻军、应急、医疗、民政、交通、环保、供水、供电、通信等分属于不同的政府部门，互不隶属，平时联系很少，缺乏各个部门之间的配合演练和信息沟通渠道，存在着部门分割、条块分害、职责不清、协调不力等问题，在处置应急抢险救援事故中，无法充分发挥出现有社会救援力量和技术装备的最大效能。我国目前存在110、119、120、122以及石油、矿山等多个相对独立的应急调度指挥平台，单从应急管理部门来说，从省到市，到县，都存在两个或多个指挥中心，职责划分含混模糊，由于这些单位或部门各自相对独立，无法做到紧急救援中的快速、无缝联动、协调，由于救援体系不规范，专业救援力量繁杂，政府面对众多的应急救援力量，在经费、人员和装备等方面都是捉襟见肘，使有限的救援经费只能分摊使用，造成高成本、低效能的不利局面。

各部门之间的职能重合与冲突决定了必须改革。综合化的应急救援已然是大方向，从国家层面看，一个现代化的应急救援体系，内容越来越广泛，包括各种自然灾害的救援、紧急事故的救援、突发事件的救援等，实现天空、山顶（高海拔、低海拔、地表外、地表内）、河湖（水上、水下）、海洋的全覆盖。无论哪一种应急救援工作，都是专业性、科学性、标准化很强的工作，主要靠的不是强大的体力和精神意志，更多依赖的是训练有素、技术装备精良。

改革只有进行时没有完成时。没有改革，就没有中国的今天，也就没有中国的明天，机构改革中的矛盾只能用改革的办法来解决。深入推进应急管理改革，整合资源，统一负责各类重大事故灾害的处置、预警、防治机制建设，这对维护公众生命财产安全和社会稳定，具有重要意义。站在新的历史方位，我们要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”，不忘初心、牢记使命，坚持底线思维、红线意识，积极回应广大人民群众对深化机构改革开放的强烈呼声和殷切期待，凝聚社会共识，协调深入推进应急管理改革，努力把改革推向前进。同时，应急管理改革面临的困难和挑战还很多，还需要长时间的磨合、协调、完善，改革依然任重道远，最后检验我们成果的，是能够尽可能减少突发事件及其造成的伤亡和损失，这也是我们应急管理改革发展的最终目的。

参考文献：

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