“双高计划”背景下高职院校的院系治理现代化

田芬 郑雅倩

摘 要 推进院系治理现代化是实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的重要战略选择。权力互动矩阵网络是透视高职院校院系治理现代化的重要视角，揭示出高职院校院系治理困境在于学术权力内外部互动呈现“中心-边缘”状态、行政权力内外部互动呈现“支配-依附”状态、民主权力内外部呈现“强化-式微”状态。可通过设定学术性发展目标、构建合理的治理结构、建立健全的权力约束机制等举措，形成院系治理权力运行的良性互动网络，实现高职院校院系治理现代化。

关键词 “双高计划”;权力互动矩阵网络;高职院校;院系治理;治理现代化

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）31-0018-06

2019年1月，教育部、财政部联合发布的《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的实施意见》（以下简称“双高计划”）提出五大基本原则、十大改革发展任务、四大保障举措[1]，指出高职院校与企业“深度跨界融合”是“双高计划”实施的重点[2]。这表明多元利益相关者参与治理是推动高职院校发展的必要条件，是适应和引领时代发展的必然趋势[3]。作为与产业行业联系最为紧密的重要治理层级，院系成为特色高水平高职学校和专业建设的关键阵地[4]。因此，推进“双高计划”需要充分激发高职院校院系的办学活力，实现院系治理现代化，这是高职院校在“双高计划”背景下的重要战略选择，是一个具有前瞻性和实践价值的学术研究议题。本研究基于权力互动矩阵网络的研究视角，审视当前我国高职院校院系推进教育治理现代化的困境，并提出有针对性的解决途径，以期为推进高职院校治理现代化提供参考。

一、权力互动矩阵网络：我国高职院校院系治理现代化的研究视角

（一）“双高计划”对高职院校院系治理现代化提出要求

高等职业教育是我国国民教育体系中的重要组成部分，其培养的职业教育人才更是加速我国社会经济发展的关键群体[5]。从政策演变来看，“国家示范性高等职业院校建设计划”“双高计划”等政策的推行，都反映了国家政策层面对高等职业教育改革的要求。举办中国特色、世界水平的高等职业教育成为国家政策制定的目标指向和政策实施的现实訴求。为实现这一政策目标，高职院校的改革趋势要求深入到院系一级，激发院系的办学活力，提升院系治理的现代化水平。

高职院校院系治理现代化的重要性取决于内部院系的地位及人才培养的特殊性。具体而言，一方面，二级院系在高职院校内部处于中间层次[6]，具有承上启下的功能，即向上直接与学校管理层对接，向下则与各个教学科研单位联系。院系作为人才培养的基层单位，应该充分发挥办学自主权，将行业需求的变化反映到人才培养方案的制订中。另一方面，二级院系承担着与产业行业建立密切联系的重要任务，是各项政策计划实施的运作平台，其治理现代化水平直接影响着高职院校的办学质量。

（二）权力互动矩阵网络：透视高职院校院系治理现代化的重要视角

吸纳多元利益主体参与治理，构建新型的高职院校院系治理结构，提升院系治理能力，这是实现“双高计划”的基本条件。相比其他类型高校，高职院校更为关注市场逻辑，这使得院系治理更加复杂化。因此，需要突破高职院校院系治理结构建设的难点，从根本上解决院系治理中的困境。权力是保证功能实现的一种力量[7]，提高院系治理成效的关键在于调动各利益相关者的积极性、主动性，这就要求必须进行权力划分，明确利益相关者的权力，促进权力有效互动，实现院系治理现代化。因此，真正的变革必须从内部开始，实现院系权力的自我变革。简言之，实质性推动高职院系治理变革必须立足院系这一层面，从院系内外部审视其治理权力的运行。

厘清影响高职院校院系治理的权力类型是推动权力自我变革的前提条件。目前高职院校内部存在四种主要权力。一是学术权力。学术权力指通过一定的制度安排，使教授等相关人员或学术委员会等学术管理组织作为权力主体行使处理学术事务的权力，例如教师聘任及晋升决策权、课程建设或专业审批权等。院系是专业发展的载体，是开展科学研究、进行人才培养的重要场所。高职院校不仅是传授知识的场所，更需要具备科研能力，将实践创新上升为理论创新，进而真正提升高职院校的核心竞争力。因此，学术权力在高职院校治理中有着非常重要的地位，但由于传统观念的制约，学术权力也是最容易受忽视的权力[8]。实质上，高职院校重视职业性，但这种职业性并不排斥学术性。当前，建设具有中国特色的高水平高职院校需要实现这一理念革新，即重视学术性。二是行政权力。行政权力与执行事务密切相关，学术事务的具体执行依赖于行政权力的运行。当一项学术事务决策通过后，需要有行政人员或行政组织作为权力主体实施管理工作，以保证组织机构的正常运行。行政权力产生的根源是为学术权力服务，最终要实现的目的是促进学术权力的有效运用。三是政治权力。政治权力与行政权力都由组织赋予，但行政权力主要在于执行方面，而政治权力主要在于调节和保障各类型权力有效、有序行使[9]，进而确保院系发展不偏离轨道。毋庸置疑，中国特色的高水平职业院校的办学前提是坚定社会主义办学方向[10]。四是民主权力。在高校中，普通教师、学生、产业行业代表等个体或者教师代表大会、学生会等群体都可以参与学校或院系治理，因此拥有民主权力。民主权力一般体现在参加与自身相关事务的处理上或作为监督其他权力而存在，是提升院系决策科学化、民主化的重要力量。总体而言，学术权力、政治权力、行政权力以及民主权力这四类权力较为完整地呈现了院系治理过程中涉及的权力类型。

构建高职院校院系治理的权力互动矩阵是全方位透视院系治理权力运行的关键，是深入分析和突破院系治理困境的重要环节。权力结构仅是从静态层面厘清院系治理中涉及的四类权力类型，但院系治理是复杂的，院系治理权力运行同样也是复杂的。在不同的权力类型中，作为个体身份存在的治理主体之间有互动，而作为组织身份存在的治理主体之间也会有互动。在不同的权力类型中，治理主体之间将产生互动以进行有效决策或执行决策，以充分实现民主。就治理层级而言，从横向层面来看，院系具有的不同权力类型在运行过程中互相影响;从纵向层面来看，校级治理权力对院系治理权力的分权也是院系治理现代化的重要影响因素。院系治理权力类型受到横纵两大维度的分权，以最大程度避免权力过度集中以及保障决策结果的有效执行。因此，摒弃以往单一视角、单一维度看待院系治理，突破静态研究，构建高职院校院系治理权力互动矩阵网络进而分析院系治理权力的博弈过程，以便深入研究高职院校院系治理权力的核心问题，全方位厘清现实中存在的矛盾，进而推进院系治理现代化。

二、互动失序：我国高职院校院系治理现代化的现实困境

大学治理在于构建和谐的内外部关系[11]，是在协商基础上进行的参与式管理。治理的前提在于主体之间沟通的顺畅，在于激发各参与主体的积极性，使其成为治理过程中的主动参与者、建设者和创造者。在高职院校二级院系治理权力互动网络中，同样强调广泛参与、民主协商、平等交流。失去这些基础，权力互动网络就呈现失序状态。

（一）学术权力内外部互动呈现“中心—边缘”状态

学术权力内外部互动呈现“中心—边缘”状态是指部分学术人员行使学术权力的意识不强，或者行使学术权力的方法不当，这造成学术人员容易被迫出现“边缘意识”。“以群建院”是高职院校发展的趋势[12]，在专业群整合管理上，学术权力行使过程中容易出现以人际关系作为学术资源分配的依据，这种影响在组织中的学术决策、学术评价中均有不同程度的体现。此外，学术组织中以“双肩挑”人员为主的“中心意识”也是学术权力内外部互动呈现“中心—边缘”状态的体现。“双肩挑”人员在处理院系内部事务中虽有利于提高事务处理效率，但也潜藏着一些隐性风险。正如美国教育学家约翰·S·布鲁贝克所言，组织的决策通常由掌握统治权的各利益群体在组织中的地位和作用所决定[13]。作为集学术权力和行政权力于一身的“双肩挑”人员，会在无意识中增强“中心意识”，这种“中心意识”会辐射到院系内部不同群体。在这种无意识的氛围中，“双肩挑”人员逐渐在处理院系学术事务的决策中扮演着隐性统治者和引导者的角色。具体而言，一方面，表现在学术事务决策过程中，“双肩挑”人员可能巧妙运用相关学术权力，为特定的利益相关者争取更多的学术资源，如在招聘或职称评审过程中公共理性的缺失等;另一方面，“双肩挑”人员可能将行政管理理念带入学术决策中。行政班子需要掌控全局，必须有自己的意志。意志先行实际上起到了一定的过滤作用，结果导致院系内部的学术权力被架空，相应的学术管理机构在院系层面重大学术事务的决策中仅能发挥建议咨询的作用。甚至，院级相关学术管理机构成为“摆设”，成为形式民主的“遮羞布”。但是，学术权力的正确合理运用，理应是妥善处理学术事务的依据，是行政权力科学决策的一层保障。

就学术权力外部而言，以政治权力和行政权力为代表的两种权力处于院系权力格局的中心，二者与学术权力形成“中心—边缘”状态。我国高职院校多由中等职业学校或成人高校等转型而来，学术力量薄弱是一种常态[14]。高职院校二级院系在专业发展方向、人才培养方案、人才引进等方面本该由学术权力决策的事务多由行政权力主导决定[15]。如人事安排，一般先由聘任委员会提名，后由相关委员会讨论，大部分情况是通过，个别情况可能会不通过。此外，由于在法律层面对院系治理的权力规制尚未作出具体规定，政治权力在一定程度上影响着学术权力的正常行使。如《中华人民共和国高等教育法》从法律上赋予了高等学校内部相关组织机构的人事权，“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备;按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配”[16]。一般而言，人事组织权是院系管理中关键的权力，《中华人民共和国高等教育法》从法律层面给予了高校基层党委充分的自主管理权，但并未对“重大事务”决定权进行具体阐释。因此，基层党委拥有关键的权力，再加上该权力的运行范围边界模糊，导致党委在相关问题处理上寻机拓展权力运行范围，使得学术权力成为政治权力的“陪衬”[17]。当然，中国特色高水平高职院校必须坚定政治权力对其办学的正确引领，但是，在具体办学过程中需要坚持不同类型权力的各得其所。从权力性质的作用范畴而言，学术权力应该在具体学术事务处理中发挥学术决策、学术审定或学术咨询的作用。在“双高计划”背景下，高职院校二級院系的组织特性是复杂的，在一定程度上涵盖了政治组织、行政组织和学术组织的多重组织特性。但是，高职院校院系的育人使命，决定其最根本的组织特性是学术组织。因为职业性并不排斥学术性，相反学术性有利于保障和提升职业性。因此，在学术相关事务处理中，学术权力成为政治权力的“陪衬”是不合时宜的。

（二）行政权力内外部互动呈现“支配—依附”状态

行政权力内外部互动呈现“支配—依附”状态，在院系行政权力内部主要体现在行政人员对行政领导存在着过强的依附心理。一方面，在传统高校管理模式下，以校长为代表的校级行政权力任命院系行政领导，在一定程度上使得院系行政领导天然地带有上级权威（来自学校层面）;另一方面，院系行政领导的遴选存在“论资排辈”的现象。无论是“院系历史见证者”所带有的天然权威，还是“学科带头人”自身拥有的优势资源（或是两者兼有），都使得院系领导的行政权力隐性叠加，导致院系领导行政权力的膨胀。而院系领导膨胀的行政权力，势必影响基层行政人员的个体创造力和基层行政部门的活力，无形中阻碍了行政人员与领导之间的沟通，这种沟通不畅最终使行政人员固化成对上级指令简单执行的“听令者”。因而，在院系行政权力内部也便呈现出权力运行的“支配—依附”互动状态。

行政权力内外部互动呈现“支配—依附”状态，在院系行政权力外部，主要体现在院系行政组织对校级行政组织的依附。受行政重心上移的影响，学校层面存在不想放权、不敢放权、如何放权、放什么权等方面的顾虑。这些顾虑形成了“外动内不动”“心动不行动”“上下都不动”的权力困局[18]。院系行政组织对校级行政组织有着难以摆脱的依赖心理，缺乏自主办学意识和能力。所以，尽管《国家职业教育改革实施方案》等政策文件为持续深化“放管服”改革提供了制度环境，但在院系层面存在不愿意接管权力甚至“接管乏力”的问题。因此，高职院校内部学校层面向二级院系的权力下放尽管成为政策文件的重点，但在执行过程中受到层层阻力，形成执行偏差。

（三）民主权力内外部互动呈现“强化—式微”状态

民主权力内外部互动呈现“强化—式微”状态，这在民主权力内部体现为部分作为个体形式存在的民主权力呈现过度强化和过度弱化的现象。为落实民主权力，我国高职院校在制度建设和运行上作出了很大努力，体现为普遍建立院系教职工代表大会、工会委员会和学生团体等群众性组织，在一定程度上为行使民主权力提供了组织保障。但是，目前这些组织在运行过程中存在很多问题。一是参与教职工代表大会的人员多为党政机关主要负责人或院系学术带头人，其特殊的身份所带来的权力效益，容易导致民主权力监督主体和民主监督对象一体化的现象，无形中削弱了其他利益相关者的民主权力。二是受“官本位”及师道尊严等中国传统文化思想的影响，群众民主参与意识薄弱。可以说民主权力“在中国现代大学权力结构中的力量几乎可以忽略不计”[19]。三是产业行业参与院系治理的程度仍显不足。《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》明确指出“推动行业、企业和社区参与职业院校治理”。“双高计划”再一次指明产教融合是我国高职院校发展的必由之路，因而高水平特色职业院校的发展必然需要进行治理结构的变革[20]。但由于受传统高职院校体制机制的影响，教育实践中往往忽视了产业行业的存在，或者仍旧把产业行业作为外部人员。

完善的治理结构是实现有效治理的充分不必要条件，并且科学合理的治理结构也没有统一的模板。进而言之，治理权力互动没有标准的模型，即不存在一个最佳的治理结构模式，但治理又必须兼顾效率与公平，不能为了公平而牺牲效率，也不能因为追求效率而放弃公平。当学校不顾学科发展状况、不顾学科发展需要而强求一律的组织方式时，治理结构往往是无效的，也即遵循了规则但失去了效率。所以，院系必须有充分的自主权建立适合自身的治理结构。

（三）权力互动保障：建立健全权力约束机制

高职院校院系构建完善合理的治理结构，目的在于保障院系获得更大的自主权。院系的自主权在于拥有包括学术决策权、人事权等在内的关键性治理权力，而非一些事务性权力。否则，院系治理效率难以提高。但是，治理权力主体既包括组织，也包括组织中的个人。不管是组织还是个人，都容易出现滥用权力的现象，“有权力的人往往使用权力一直遇到有界限的地方才休止”[24]。某种程度上，产业行业代表参与高职院校治理为治理带来了难度，也更加强调院系治理必须透明公开，避免权力滥用[25]。其他院系治理主体对自己的权力认知处于模糊状态，在权力互动中也就难以明确自己的权力范围;治理主体缺乏责任意识，在院系治理中出现“装饰性”权力，所以即便建立了合理的治理结构也难以真正发挥作用。因此，在呼吁给予院系更大自主权的基础上，为保证权力运行的有效性，应该建立权力的约束机制。

建立权力约束机制的目的在于避免形成另一种形式的权力集中。首先，我国高职院校二级院系治理中应加强信息公开制度，全面推动院系党政事务公开，建立明确、合理的信息公开程度，明确公开内容的范围，让权力在阳光下运行，进而保证利益相关者的知情权、监督权得到有效保障。其次，院系治理权力运行的核心在于“权责利”相互衔接与统一。院系应建立问责制度，制定清晰的权力边界，明确权力主体承担的责任，对有意模糊权力边界、不积极主动行使权力以及权力行使不规范的主体进行问责。最后，重视权力运行的事后监督，以制度规制权力主体自觉主动积极规范地行使权力，确保各类权力都能发挥实质性作用。

总之，为了建立中国特色的高水平的高职院校，基于权力互动矩阵网络视角，审视高职院校院系治理现代化中的多重困境。为了摆脱这些困境，高职院校院系治理权力互动中应以深化院系发展的学术性导向为目标，给予院系更大自主权以建立合理的治理结构，为权力有序和有效互动提供前提条件，并在此基础上建立权力约束机制。

参 考 文 献

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