论国民政府时期司法党化背景下的司法独立

田莉姝,向云鹤

(贵州大学法学院,贵州贵阳 550025)

民国时期，国内政局动荡、战乱连年，争取司法独立与推进司法党化成为这一时期司法建设的时代需求与鲜明特点。对于司法独立与司法党化两者的关系，虽然研究者们普遍承认司法党化是当时历史背景下的必然选择，但他们大多对此持批判态度，认为这一时期国民党力推的司法党化从根本上破坏了司法独立的基础。然而从结果来看，司法党化背景下的司法独立建设反而在某些方面取得了一定成绩，这种现象值得我们深入研究。准确地界定国民政府时期国民党理想中的司法独立内涵，梳理民国时期司法独立与司法党化的密切关联，客观评价司法党化与司法独立建设的矛盾，是我们正确认识国民政府时期司法党化背景下司法独立建设的重要路径。

一、司法党化释义及其成因分析

司法党化肇始于国民政府时期，其内涵主要是将司法纳入党的领导之下，这是对北洋政府时期司法独立于任何党派原则的改造。国民政府提出司法党化的主要目的在于实现对司法的革命性改造，旨在以司法党化为手段，集中司法界的力量，助力北伐战争和民主革命。

司法党化是由党治理念发展而来，党治理念滥觞于孙中山先生提出的以党治国理论，这一理论是他强烈主张的国家管理方式，而这一管理方式习得于苏联共产党，在吸取了多年革命失败的教训之后，孙中山先生效仿苏联的成功经验，主张以党治国的治理理念。在该理念的影响下，司法界的改革也从“司法不党”变成了“司法党化”。有学者将民国时期司法党化分为两个阶段：第一阶段为党人化；第二阶为党义化[1]75-93。本文据此展开分析。

(一)司法党人化及成因分析

司法党人化阶段为1926年至1932年，以徐谦和王宠惠为代表。此前国民党对于司法建设虽然取得了一定成就，但其成果几无留存。此时为顺应北伐革命的需求与孙中山先生推崇的党国一体建国理论，民国政要、著名法学家徐谦开始进行革命化的司法改革，他认为司法观念的根本在于司法独立，要彻底改变司法独立的局面，才能促进司法观念的改变[2]。

在北洋政府时期，司法人员超脱于政党是公认的原则，而1926年的国民政府之所以会作出这一看似历史倒退、违背司法独立原则的决策，徐谦对于北洋政府司法的态度在其中发挥了重要作用。徐谦是司法党化的早期倡导者，曾协助沈家本进行清末司法改革，与李大钊关系亲密，又曾前往苏联进行考察。受苏联党化思想的影响，他将北洋政府时期司法改革失败的原因归结为革命的不彻底性，他认为革命不仅仅是革政治的命，同时也应当注重法律的改革[3]。在徐谦等人的影响下，国民政府确立了司法改革的方向。

彼时北伐战争正如火如荼，带动了高涨的民族情绪，国民党声誉与日俱增。为了配合司法界“革命化”的目标，一个“革命化”的司法界在当时被理所应当地认为应该被一个革命化的政党带领。为此，1926年广州国民政府决议通过“改造司法委员会”，对以往的规定进行了革命性的调整，如废除法官不得加入政党的禁令，担任司法官员者须为国民党党员等[4]172-173。同时，国民党推荐的司法人员可以得到司法部门的优先录用。自此，司法党人化正式开启。

(二)司法党义化及成因分析

司法党义化阶段为1932年至1948年，这一时期国内环境逐渐稳定，南京国民政府建立。依据孙中山的五权分立构想，司法院建立并成为全国最高司法机关。居正统领司法院时期，恰逢训政时期宣告结束，且居正与徐谦等人对司法党化的理解不甚相同，于是居正在新的历史时期对司法党化进行了界定，认为党化的基本内涵包括两个方面：一是“司法干部人员党化”；二是“适用法律时必须注意党义之运用”[5]。这两个方面的内涵实质上是将党化贯穿于司法的全过程，从根源上保障司法人员的党化，加上在实际司法过程中对党义的观照。因此，他提出“司法人员党化”并非所有的司法官员都必须是党人，而是司法官员要真正践行党义的要求，通俗地说可以理解为，党人并不一定都具有党性，而具有党性的人才是真正实现了“党义化”[5]。这一时期的司法党化从内涵上发生了转变，由司法党人化转向司法党义化。

在司法党人化向司法党义化的转变过程中，为了使司法在人们日常生活中真正起作用，居正提出需要“使法官认识一个根本法理”，这个法理即在当时被信奉为一切政治经济司法建设最高原则的三民主义[5]。司法党义化的内核也是以三民主义为法理的法律哲学体系。因此，在司法实践中出现了类似于古代法律体系中“春秋决狱”的情况，这一时期体现为“党义决狱”①。此外，法官的选拔也都是以党义作为选拔考试以及职业培训的主要内容。可见，党义在很大程度上成为各项司法活动的重要理论支撑。

从党人化向党义化的发展，体现了国民党司法党化的自我进化。党化程序随之加深，由表面渗入内核，从人员进入裁判规范。

二、国民政府倡导的司法独立解析

研究每一段历史时期的法律，都应当遵循对具体概念内涵的精准把控。当前我们通常所说的司法独立是一项基本的司法审判原则，又称独立行使职权原则，是指司法机关依照法律规定独立行使司法权，不受其他因素的干扰。行政机关、社会团体和个人不得以任何理由、任何方式对司法机关进行的司法活动加以干涉。司法独立本是一项具有普适性与普世性的法律基本原则，西方的司法独立被认为是不可改变的严格公理，晚清以来的中国亦是如此。由于一系列思想解放运动的宣传与不间断的丧权辱国事件的催化，西方的三权分立与司法独立理论在当时国人心中成为人间正道一般的存在。即便是1926年以后国民党开始进行司法党化，西方司法独立原则受到破坏甚至是摒弃，但国民政府依旧在后来的司法工作中不断宣传司法独立。如《训政纲领提案说明书》要求将司法行政与司法审判两个程序分开，如果两个程序在一起将不利于独立的司法审判[6]306。当然，这主要是国民政府出于政治目的而实行的自我包装。

司法独立的内涵在不同时期、不同国情之下各有所异，这种有差别的内涵是一国法治针对社会需求而对自身法律进行的自我调整。居正认为世间并不存在放之四海而皆准的普遍的法理，那是“18世纪自然法论之馀毒”[6]306。国民党宣传的司法独立内涵不同于北洋政府时期的司法独立，若想审视民国时期的司法独立建设，我们首先需要明确国民党所倡导的司法独立是什么。

早在清政府与列强的斗争中屡屡失利、割地赔款之时，司法独立等西方司法概念便进入中国，并借由变法图强之浪潮扩散开来。司法独立概念在清末变法中意为：“司法权当独立于行政权且独立于政党。”[7]中华民国南京临时政府和北京政府时期，司法独立原则逐渐成为一种新的司法传统[8]。然而南京临时政府与北京政府时期政局更迭频繁，国民党组织涣散，无法有效领导地方，更无法确立在政府中的牢固地位，革命果实屡遭窃取。经过护国、护法运动之后，屡败屡战的孙中山深刻认识到党国体制的先进性。1924年孙中山先生接受苏联布尔什维克政党的权威政党理论，对国民党进行了改组，并召开了国民党一大，从此开始了以党建国的尝试。在南京国民政府建立之后，以党建国的方针自然而然转变为以党治国的政策。不久之后，国民党训政时期宣告开始。在训政时期，国民政府代替全体国民行使国民应享有的权利，政府拥有完全的治理国家的权力。此时北方依旧军阀割据，革命尚未成功，因而国民党通过一系列立法活动在政治上确立了国民党一党专政。1925年的国民政府宣言明确提出：“国民革命之最大目的在致中国独立，平等，自由，故其最先着手即在废除不平等条约。”[9]36于司法领域而言，废除不平等条约即争取完整独立的司法主权、排除治外法权的存在，是国民革命的重大奋斗目标。

为了整合一切资源，1926年，徐谦第一次明确提出了司法党化②。在徐谦的话语中，我们可以看到国民党为了司法的革命化与北洋政府时期的司法独立开战，国民政府之后追求的司法独立已经不是那个通常意义上的司法独立。在建立相对稳定的南京国民政府之后，国民党所倡导的司法独立有两层含义，即司法主权的独立和司法机关行使审判权的独立。司法主权的独立，即对外争取中国司法主权之完整独立，废除治外法权。这是历史赋予中国特殊时期司法独立的使命，也是争取真正意义上司法独立的前提。司法机关行使审判权的独立，即对内在国民党统一领导之下，由司法机关独立行使司法审判权力。五权体制下的司法权依旧严格遵循着党国一体的建构原则，并非是对西方三权分立中司法权地位的简单模仿[10]③。因此，国民党的五权分立制实则是在以党治国思想下对三权分立的发展。

三、司法党化与司法独立建设之关联与矛盾

在对民国时期的司法党化与司法独立这两个概念进行整理之后，我们发现司法党化与司法独立之间存在着必然联系，同时也存在着不可调和的矛盾。

(一)两者之关联

民国时期，司法党化与司法独立的建设是互相依存的，我们难以将两者切断联系而进行单独研究。两者的关联主要表现在三个方面：

首先，在时间维度上，司法党化与司法独立的建设有一定重合。南京国民政府建立之后，两种司法诉求碰撞在一起，即民国政府建设需要同时完成司法主权独立与党国一体化，真正建立五权分立制度之时，正逢训政开始，党权要求领导司法。

其次，司法党化是争取司法主权独立运动的延伸。清政府与西方国家签订了大量不平等条约，其中在司法领域承认了治外法权的存在。自清政府覆灭后，我国政府虽一直为收回司法主权而不懈努力，但直至1924年孙中山改组广州国民政府、召开国民党一大之时，废除不平等条约依旧是亟待解决的首要问题。充分意识到弱国无外交的人们也发觉，涉外法权的回收无法依靠自身司法体系的系统西化，必须借助于强有力的政治力量在国际外交上的斡旋。有人说：“在领事裁判权及不平等条约的压力下，民国法律史可以认为是一部废约运动史。”[11]245-255徐谦作为这一时期的司法总帅，他认为：“革命后的法律并未发生改变，广州国民政府一直沿用的是清末改制后的司法制度，革命只带来了政治的变化，司法的不彻底性是根本原因。”[12]徐谦这里所言之“清末改革后的司法制度”具体指向司法不党的制度设计理念。徐谦认为司法必须配合革命化需求，因而在这一时期司法党化的表现大多集中于废除不平等条约，司法党化成为民族国家在政治与司法上对主权平等的联合呼吁。江照信也认为：“司法党化即当时历史情境下，废约运动所支持的民族主义在司法领域内的继续延伸。”[1]111

再次，司法机关行使独立审判权的司法独立与司法党化相结合是党政一体国家的必然要求。政治的兴盛是法律发达的必要保证，一个动荡不安的国家难以保证司法的独立性。在民国初期，从辛亥革命至广州国民政府改组期间，国家缺乏一个相对稳定的中央政权，更缺乏一个稳定的司法机关。司法归根到底是一个公权力行为，民国初年因缺乏强力政治因素的支持，司法长官更换频繁④，司法界不被社会重视，反而因为没有政治力量的介入，司法审判极容易受到各路政治势力的影响，毫无司法独立可言。直至党政合一国家建立，北伐成功，国内局面初步稳定，司法界欲实现自身快速发展，争取司法权力之实际独立行使。暂不论国民党因训政需求欲将司法权揽于本党之手，就其司法界亦不可能脱离国民党之领导，否则司法权欲真正独立于五权之中的其他四权(尤其是强力的行政权)，其结果必是独木难支。

(二)两者之矛盾

司法党化与司法独立之间的矛盾，最集中的体现在于司法党化会破坏司法机关独立行使司法审判权意义上的司法独立。党化之后的司法权受到党权的领导，存在党权过度干预司法的可能性，甚至有人认为司法党化与司法独立之间存在着宪政层面不可调和的矛盾，不得三权分立之精髓，缺乏司法独立的基础⑤。

司法党化在一定程度上确实阻碍了司法权的独立行使，最具代表性的表现就是人员大量党化带来的司法腐败。第一阶段的司法党化导致司法系统内部国民党党员数量激增。孙中山曾告诫国民党党员：“所谓以党治国，并不是要党员都做官，然后中国才可以治。是要本党的主义实行，全国人民遵守本党的主义，中国然后才可以治。简而言之，以党治国，并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国。”[13]138-143这些人在法律专业素养上并不一定合格，他们将激进的作风带入司法审判之中，破坏了司法的独立性。面对严重的司法腐败现象，在司法党化的第二阶段，居正提出从党人化向党义化转变，同时加强法官入职考核力度，使得司法人员素质有较大提升。

此外这一时期“党义决狱”虽然在一定程度上弥补了司法空白之处无法可依的局面，但最终还是在国民党统治后期产生异化。为了打压中国共产党，反省院的建立最终也将国民党之党化司法异变为特务司法，党化沦为党同伐异之工具。如第五、六届司法训练所培训班的主旨是“特务人员从事司法”，主要招收中统人员培训，然后分往各司法机关任职。

但事实上这一时期司法党化与司法独立的矛盾并非是绝对的针尖对麦芒，相反，有的时候司法独立需要借助司法党化的力量来实现。从民国对司法独立的建设成果来看，其对外结束了治外法权的存在，收回了完整的司法裁判权；对内建立起一套完整的司法体系，司法界亦逐渐形成了一股政治力量，不再如北洋政府时期一般唯司法权以外的力量马首是瞻。这些司法独立建设成就都是司法党化对司法权独立行使的贡献。

(三)国民政府调和司法党化与司法独立矛盾的尝试

国民政府为解决司法党化与司法独立的矛盾，针对其实行的司法党化政策作出了一些调整，试图在两者之间寻找一个平衡点。

一是在制度上明确规定法官独立审判。这一时期的数部法律典籍都对法官独立审判的原则予以保护。如在司法院成立之前，《最高法院组织法》第二条规定：“最高法院设院长一人，综理本院事务，但不得指挥审判。”这一条文是为了防止法院院长对下级法官断案的控制。同时，为了保障下级法官不会因为独立行使审判权受到不公正对待，《法院组织法立法原则》规定：“法官实任推事，除有法定原因，非依法定程序外，对之不得有勒令停职、免职、转职及减俸等事。”

二是放宽司法人员的政治条件。首先，国民政府并未明文规定加入国民党是司法官员任职或晋升的条件，不过在实践中，司法机关中的党员数量与其所占据的机要职位都不断增多。在律师这一与司法密切相关的职业准入条件中也未要求其具有国民党党籍，而与之类似但与政治关联程度不那么密切的会计师却在1927年的《会计师注册章程》中规定，党员是成为会计师的准入条件之一。

三是撤销特种刑事法庭。特种刑事法庭是在1927年成立的为镇压共产党人而听命于国民党各级党部的特殊审判委员会。这一制度在司法体制上严重破坏了独立完整的司法权，将党权彻底凌驾于司法权之上，在特种刑事法庭所受理管辖的案件中，司法权已无独立行使的可能性。1928年，国民党一批元老认为特种刑事法院破坏了国家的法制统一性，因此提出废除该制度，这一提议最终被采纳，此后，共产党人的案件被统一归入到普通法院系统的管辖范围。

这些措施在平衡司法党化与司法独立之间的矛盾方面取得了一定的积极效果，在一定程度上保证了法官案件裁判的独立性，不过这些尝试并不能真正保护司法权的独立行使，最终没能阻挡国民政府的独裁化。

四、司法党化与司法独立建设之评析

(一)司法党化与国民政府的司法独立并非决然对立

司法党化与司法独立都是必须付诸实践的政治与司法诉求。世界上不存在一种必然永远正确的法理，从本质上讲，司法是一种公权力行为。自近代资本主义法律产生之时，国家也基本进入政党时代，司法独立亦是近代资本主义法律的创造之一。总体观之，少有司法能完全脱离于政党影响以外，不论是否实行司法党化，司法的独立有效运行皆要借助于政党力量。因为缺乏政治力量支持，才导致北洋政府司法部门受到多方政治因素影响，难以实现司法独立。同时，在特殊历史背景之下，民族存亡大于一切，国民政府将三民主义融入司法之中以巩固革命成果，在当时局势之下并无不妥之处。故司法是否需要党化，应是针对本国具体形势的选择，司法独立与司法党化并非绝对不能和谐共存。

(二)国民政府司法党化与司法独立建设的历史经验

政党制被现代国家普遍践行，区别无非是多党制还是一党制的问题。在实行多党制政体的国家中，司法尚且不能完全独立于政党之外，那么我们更不应期望实行一党专政的民国政府采取彻底的司法独立。在研究中我们除了诟病司法党化中国民党对司法权的控制，同时更应该从国民政府司法党化与司法独立建设的历史中总结经验教训。

政理对法理的支配应遵循一定的限度。陈顾远有一经典表述：“立法系以政理支配法理，司法系以法理支配政理。”[14]80-89既然司法是以法理支配政理，那么理应保证法理在审判案件时高于政理，因为在司法上游的立法阶段，政理应该早已渗透到法律规范之中，在司法阶段政理发挥出监督护航的作用即可。实际上，尽管国民政府在司法党化的制度设计层面依旧是规定法律高于一切，但在民国后期的司法实践中司法权威往往需要让位于党的权威。以“党义决狱”为典型的审判制度，便是从制度设计上将党权置于司法权力之上，彻底有悖于原本就不完整的司法体制，加剧了人民对于司法与政府的信任危机，最终也阻碍了政理的推行。

司法党化的程度必须准确拿捏。其一，需要实现执政党与政府的内部民主化。1937 年杨兆龙发表《党化司法之意义与价值》一文，热情洋溢地为司法党化辩护：“‘党化司法’并不是个坏东西，是我们所需要达到的最终目的。今日中国的司法，不怕党化，而唯恐其不党化，或党化不彻底。”[15]124-138司法党化本就存有专制的隐患，在政策推行过程之中，若无民主程序保证不同政治观点发声，司法党化便容易进入偏离司法独立的误区；其二，在司法党化过程中必须不断健全内部监督，广泛听取和接纳外部监督。及时有效的监督手段亦是权力制衡的一种形式，唯有使执政党保持谨言慎行、如履薄冰的状态，司法党化才不会越过司法独立的边界。

五、总结与讨论

司法党化与司法独立本是一对矛盾体，在特定历史时期，由于国民党对司法独立内涵的调整使得司法党化与司法独立在某些层面出现过一种和谐。通过司法党化，国民政府完成了一个国家司法建设的重要历史任务——收回治外法权，这是国内实现司法独立的前提与基础。对内虽然没能达到其制度设计上的理想状态，司法权独立行使的状况还是有所改观。然而国民党作为当时唯一的执政党，党内独裁盛行，党外缺乏监督，在这种情况下司法党化最终不可避免地走向司法独立的对立面，过度的司法党化必然妨碍司法权的独立行使。国民政府为寻求改革的推动力量，借助民族主义的浪潮强力推行司法党化，最终在外部的巨大压力之下，司法党化与司法独立的改革反倒使自己陷入困境。从国民政府司法党化与司法独立建设的成败中我们再次看到：国家与民族的稳定、兴盛，才是一切司法改革措施施行的沃土。

注释：

①根据《司法党化问题》书中记载，要求裁判官做到：“(1)法律所未规定之处，应当运用党义来补充他；(2)法律规定太抽象空洞而不能解决实际的具体问题时，应当拿党义去充实他的内容，在党义所明定的界限上，装置法律之具体形态；(3)法律已僵化之处，应该拿党义把他活用起来；(4)法律与实际社会生活明显地表现矛盾而又没有别的法律可据用时，可以根据一定之党义而宣布该法律无效。”

②徐谦在《国民日报》中声明：“旧事司法观念，认为天经地义者，曰‘司法独立’，曰‘司法官不党’，此皆今日认为违反党义与革命精神之大端也。如司法独立，则司法可与政治方针相背而驰。甚至政治提倡革命，而司法反对革命，势必互相抵触。故司法非受政治统一不可，观苏联之政治组织，立法行政，固属合一，即司法机关，亦非独立，此即打破司法独立之新制也。”(1926年9月20日)

③徐谦在《司法部长徐谦报告改革司法工作》中指出：“五权乃机关分立，而权源要必操之于党。所谓以党治国，即以党为最高权之所在，而五权皆由是出。故离党而独立之机关，绝对不容其存在也。”(1926年3月30日)

④按《民国司法志》记载，民国早期极少有人能担任司法总长职务超过一年。

⑤胡永恒在《国民党“司法党化”之思》中指出：“在三权分立的宪政结构中，司法权的独立乃是重要一环，起到与立法、行政二权相互分立而制衡的作用。因此，司法独立才被奉为宪政的基本原则之一。但在高度集权的党国体制之下，司法只是党权下诸多权力之一，谈不上分立，更谈不上制衡。以国民党论，虽按孙中山‘五权宪法’学说设置立法、行政、司法、监察、考试的五权格局，但五权之上，尚有党权；一党专政之中，又有党魁独裁。因此，五权分立仅得西方三权分立之形，未得其神——在党权统率之下，五权仅为分工不同，其相互制约的一面并不重要。”