国土空间规划的法理和机理

吴殿廷

(北京师范大学 地理学部，北京 100875)

提要：国土空间规划是我国新时期的基础性规划，必将对全国国土空间保护利用和经济社会发展产生巨大影响。从法理和机理两方面考察了目前国土空间规划遇到的难题，包括法律依据、上位规划问题，规划过程中的上下互动、目标权衡、承载力测算问题等。应尽快出台《国土空间规划法》，要加强战略研究以更好地指导国土空间规划。国土空间规划的编制过程应坚持采取自上而下为主、上下互动的做法，既保证国家及宏观区域的大局不出问题，也体现低层次区域的特殊性和发展诉求。国土空间规划应根据效用极大化原理，协调好生产、生活和生态之间的关系；资源承载力可以作为高级别区域空间规划的重要约束，一般区域则可适度集中布局人口和产业，以提高土地的综合效率和生态生产能力。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要强化国土空间规划和用途管控。国土空间规划由此成为我国新时期的基础性规划，必将对全国国土空间保护利用和经济社会发展产生巨大影响。做任何规划都要有依据，包括法律依据和上位规划等；也要处理好规划对象不同方面、规划对象与外界之间的关系，包括不同目标的协调、内外资源的统筹等。本文谨从规划的法理和机理角度提出几点思考。

一、国土空间规划法理

(一)法律依据是什么？

法理是母法与子法之间的法学议题的因循关系。国土空间规划作为国家新时期推崇的基础性规划，要保证其规划地位和规划实施效果，必须有法律方面的依据。

1.来自国内外实践的启示

日本是世界上国土空间规划编制、实施效果最好的国家，其根本原因就是有这样的法律，而且最先出台这样的法律——日本第一次国土综合规划编制始于1962年10月，此后不久(1965年)就颁布实施国土综合开发法、国土利用关系法[1]。中国20世纪80年代开始有计划、有组织地编制全国上下的国土规划，所提出的“开发、利用、治理、保护”八字方针直到现在也是实用的[2]。但最终效果并不理想，甚至没有被国务院批准实施。其不成功的原因很多，诸如规划的特色不鲜明，上管天下管地中间管空气；计划经济色彩较浓，指令性较强，指导性、刚性强，引导性较差;重视资源开发，轻视资源保护;重视物质形态规划，对人口、资源、环境与经济发展之间的矛盾缺乏针对性的解决方案[3]，等等。但根本因为在于没有法律依据！[4]

2.现有法律尚不能作为国土空间规划的直接依据

应该说，这一轮启动的国土空间规划，在法律法规建设方面做出了很大的努力，也有一些很好的成果积累。2018年11月，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，强化了空间规划的基础作用，但在基础法律建设方面尚无直接的成果，诸如国土空间规划法、国土空间开发保护法等。相关的法律倒是有，如土地管理法、城乡规划法、环境保护法等，但这些法律不能直接拿过来作为新一轮国土空间规划的依据。

(1)2019年8月26日施行的最新版《土地管理法》提出，国家建立国土空间规划体系，编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的地区不再编制土地利用总体规划和城乡规划。考虑到国土空间规划已经在全国铺开，并分五级逐级推进，即国家、省、地市、县和乡镇全面覆盖。对于土地利用规划来说，该法律从现在开始已经没有意义——不能约束和指导土地利用规划——土地利用总体规划不再单独做了，土地利用详细规划只是作为国土空间规划的专项规划，不单独上报和审批；对国土空间规划的约束和指导又不到位——没有说清楚国土空间规划的主体和客体，以及国土空间规划编制实施和监督检查要求等。

(2)2019年5月28日国务院颁布的《城乡规划法》，只是对规划区内的“建设活动”提出要求，而“规划区”仅指“城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域”，不能覆盖整个国土空间，农田、草原、林地、生态屏障等都不在其列。因此，《城乡规划法》不能作为指导和约束国土空间规划的法律依据。恰在同一天，即2019年5月28日，自然资源部发布《关于全面开展国土空间规划工作的通知》提出，各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市(镇)总体规划等，已批准的、规划期至2020年后的城镇体系规划、主体功能区规划，城市(镇)总体规划等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。这就是说，新的《城乡规划法》从发布之日起就对城乡规划和城市(镇)的总体规划编制没有实际指导意义——不再单独编制，城镇详细规划和城市设计等只能作为国土空间规划的专项规划因而不单独报批了。按理说，《城乡规划法》修编也是自然资源部负责的，同一部门负责的法律出现如此的冲突值得深思。由此可以说，我国的立法机制、体制不很顺畅，相关法理研究等基础性工作任重道远，国土空间规划呼唤“根本大法”——《国土空间规划法》。

(3)2014年修订的《环境保护法》中的“环境”——“大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”，虽然涵盖了“国土空间”的各个方面，但“环境保护”的原则——“坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”并不涉及“利用”。而国土空间规划的目标是两个：保护——守住底线；利用——效用极大化。因此说，《环境保护法》对于国土空间规划来说，只能作为保护方面的参考，不能作为指导国土空间规划的直接依据。

2019年3月，自然资源部曾将《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》列入年度立法工作计划，令人欢欣鼓舞。但进展缓慢，正式颁布实施还需假以时日，这不能不影响到目前全面推进的国土空间规划的编制和实施。

(二)上位规划是什么？

1.用区域发展规划指导国土空间规划

除了缺乏直接的法律依据外，国土空间规划作为基础性规划还需要有上位规划做指导。2018年11月中共中央、国务院发布了《关于统一规划体系 更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出，要立足新形势新任务新要求，明确各类规划功能定位，理顺国家发展规划和国家级专项规划、区域规划、空间规划的相互关系，避免交叉重复和矛盾冲突。具体来说就是，国家发展规划(目前看，该规划就是《中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要》)居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。国家级专项规划、区域规划、空间规划，均须依据国家发展规划编制；国家级空间规划要细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，规划期与国家发展规划不一致的，应根据同期国家发展规划的战略安排对规划目标任务适时进行调整或修编。这就是说，国家层面的国土空间规划，其上位规划是国家发展规划；不同层级的空间规划可以参照国家层面的要求和做法依次类推，即省级的国土空间规划以该省的发展规划(国民经济和社会发展五年规划)为上位规划；地市级、县市级乃至乡镇级也是如此，也应如此。

这就造成一种尴尬局面，即用短期的发展规划(国民经济和社会发展规划是每隔五年编制一次，简称“五年规划”)来指导一个较长时期的国土空间规划，在时间衔接方面是无法操作的。大家知道，空间规划的周期一般都很长，《城乡规划法》提出“城镇总体规划的规划期限一般为20年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展做出预测性安排。”[5]土地利用总体规划要求对今后一段时期内(通常为15年)土地利用做出总安排[6]。自然资源部《关于国土空间规划编制的要求》指出，国土空间规划期限是2019—2035，远景展望到2050年。我们不禁要问，用较短时间内的规划指导较长时间内的规划，那超出时间段的国土空间规划，其依据是什么？

2.区域发展规划、国土空间规划都需要灵活和创新

有鉴于此，笔者建议通过如下两条途径来避免上述尴尬：(1)国家(区域)发展规划，不应局限于5年规划，要在5年规划的基础上，展望性地提出10年、15年乃至20年的发展方向和大致目标，即做成战略性规划，而不是，不仅仅是5年一轮的操作性规划。(2)一般的国土空间规划，近期要做实，努力做到定性、定量、定位，保证操作性；远期做虚，即展望性的，空间利用定性为主，定量、定位方面以弹性为主，并留有充分余地；高层次的国土空间规划突出权威性、协调性和指导性，具体约束性指标可以定量，但在定位方面留有余地。

二、国土空间规划机理

(一)编制过程到底是应该自上而下还是自下而上？

机理是指在实现某一特定功能的过程中，系统内各要素的内在工作方式以及诸要素在一定环境条件下相互联系、相互作用的运行规则和原理。我国的各级各类规划一般都要求下级规划服从上级规划，因此都是先有国家级规划后有地方性规划；先有高层次区域的规划，后有低层次区域的规划。自然资源部2020年1月发布的《省级国土空间规划编制指南(试行)》提出，省级国土空间规划是对全国国土空间规划纲要的落实和深化，是编制省级相关专项规划、市县等下位国土空间规划的基本依据，在国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调作用，对市县级规划编制提出指导性约束要求。市县规划以省域国土空间格局为指引，2019年6月12日自然资源部国土空间规划局发布的《市县国土空间总体规划编制指南》指出，市县规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对行政辖区内国土空间开发保护活动做出的具体安排，侧重实施性。

1.计划经济的教训不容忽视

这种自上而下的规划体制能保证全国总体管控好，协调发展好。但也存在两个问题：一是上级规划的基础依据是什么？一张图就能保障其规划的科学性、严谨性？没有系统翔实的其他基础数据，规划就容易成为空中楼阁。二是地方特色、下级诉求怎么体现？规划和计划一样，很容易造成“一管就死，一放就乱”的局面。当年计划经济失败，原因就在于此。

2.现实实践遭遇尴尬

自上而下的规划编制方法在现实中也遭遇尴尬：真要是“自上而下”编制规划的话，那就应该先编制、发布全国的，后编制、发布省域的，以此类推，才能保证下级服从上级。但目前的现实情况是：目前全国的国土空间规划(纲要)尚未发布，各省的规划也没有发布，各地市、甚至有的县域却都在推进规划的编制，这不能不造成混乱。

3.现代空间规划注重上下互动

日本在进行第六次国土规划时吸取了前5次规划的经验和教训，从注重“开发”到强调“形成”，更加强调以人为本;采取协议式、协商式与参与性结合的方式编制规划，即在国土规划编制时，预先根据国土交通省法令征求国民的意见，同时与环境及其他相关行政机构协商，听取都道府县及指定城市的意见，且必须通过国土审议会的调查审议[1]。

德国宪法规定，区域规划是跨部门的和跨地方行政区域的协调性规划，对区域规划明确赋权——在区域规划目标和地方发展规划目标产生冲突时可以通过协商手段来解决，但当协商失败后，有权终止地方的权衡权利。协商过程是不可或缺的[7]。

荷兰空间规划划分基底层、网络层、物态层3个方面，采用上下结合的方法。其中基底层自上而下确定；后两个层采取自下而上的方法确定，值得学习和借鉴[8]。

4.唯上下互动才能做到科学合理

张京祥等学者结合我国的实际情况认为，新时期区域规划编制应该把握八大趋势[9]，其中第一个也是最重要的就是由“自上而下”强制型规划转向双向互动互求、协商型规划，通过制定公平准则，建立公开的规划体系，广泛吸收各种利益集团(政府、部门、社团、企业等)参与规划的全过程，以寻求解决区域发展中的各种利益冲突，进而制定出一个透明度高、可信度强、满足全社会愿望的区域规划。这种规划在西方发达国家叫契约式规划[10]。

一般说来，衡量一个国土空间规划编制成功与否，关键在于它“实不实，新不新，活不活”[11]。其中：“实不实”一是指其资料、数据是不是翔实可靠，建立在错误数据基础上的空间规划是靠不住的，这需要下级向上级提供翔实可靠的系数数据；二是指规划本身实用不实用，能否为决策部门和社会所认可和实施，一个好的空间规划必须具有可操作性，这也要求上级规划得到下级区域的理解和支持。要达到这样目的，现在的空间规划都在突出重点、项目策划和落地上下功夫，确保不同区域之间、不同群体之间，空间保护责任落实，空间资源利益分配合理可行。“新不新”则一指有没有新的理念，二是方法手段有没有突破。空间规划要与时俱进，体现时代的要求，注意吸收现代科技成果，提高规划的科学性和宏观指导性。规划方面的新理念就是弹性规划、协议式规划，因而需要上下互动。“活不活”包括两个方面的含义。一是指本规划灵活不灵活。国土空间保护利用直接受内外界环境的冲击，而内外界环境是不断变化的。要使国土空间保护利用始终立于不败之地，其规划就必须灵活，能够应付内外界环境出现的各种局势，诸如百年未有之大变局、新型冠状病毒疫情、中美贸易战、内循环等。第二层含义是指本规划是否处理好生产、生活和生态之间的关系，既要坚持与自然和谐共生，协调好人、地、产、城、乡关系，通过优化国土空间开发保护格局促进形成绿色发展方式和生活方式，又要努力建设美丽国土，促进形成生产、生活、生态相协调的空间格局，实现高质量发展，满足高品质生活。

为此，笔者建议新时代国土空间规划应采取自上而下为主、自下而上为辅的做法，形成上下互动、逐渐融合统一的编制方法。首先，自下而上收集资料，解译遥感图像，建立基础数据库和图库。然后，自上而下定盘子(初步确定大的空间格局，类似于四类主体功能区的确定)，划框子(国土空间规划的体例、技术标准等)，拟调子(国土空间规划的指导思想和原则要求，以及大的发展方向及目标)；自下而上明点子(禁止开发区、重点开发区、交通枢纽及主要城市等点状要素的特殊情况和发展要求)，找格子(点状要素集聚形成的格子状区域如城市群现状及趋势)，抽条子(城市带、交通带、海岸带、河流沿线等带状区域的现状及趋势)……经过这样几上几下的过程，就可以把各级国土空间规划很好地衔接起来，既保证国家及宏观区域的大局不出问题，也体现了地方、低层次区域的特殊性和发展诉求。

(二)多目标如何统筹协调？

从经济学的角度看，所有的规划，都应该符合“效益(用)极大化”原理。当然，“效益(用)极大化”的内涵有多重理解，诸如经济效益极大化、社会效益极大化、生态效益极大化(或生态风险极小化)等。在同一个地区的国土空间规划中，这些不同方面的效益矛盾冲突在所难免，因而需要做出权衡。可以用运筹学的线性规划方法来解决这个问题。

1.恰当权衡不同效益之间的关系

在不同效益方面，找到它们的换算关系，然后归并为一个目标的规划。规划的关键是确定不同效益之间的换算函数。新一轮国土空间规划，一致强调“双评价”，即承载力评价和适应性评价，自然资源部还为此特别颁布了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》。其中“适宜性”包括生产(建设用地)适宜性和生态适宜性，但在二者之间的换算关系方面，还少有实质性、操作性技术成果。

2.在守住底线的基础上追求效用极大化

以某一个效益的极大化为目标函数，而以其他方面效益的特定值为最大或最小约束条件，规划的关键是那些“特定值”的确定。这种多目标规划方法在新一轮国土空间规划中很好用，因为“特定值”确定问题其实就是“守住底线”“不超过承载力”等。其中“生态方面的底线”，就是“生态安全”“生态效益不再下降”；“社会方面的底线”就是“粮食安全(基本农田达到一定面积/比例)”“人均建设用地不能低于或超过多少平方米”，等等。把生态效益和社会效益作为约束条件，此时的国土空间规划，就是经济效益极大化的线性规划。当然，不同类型地域单元的经济效益、生态效益及社会效益测算方法都要科学、严谨，需要大量技术参数，因此说，做好双评价是国土空间规划的基础和关键[12]。

(三)以承载力为基础不完全行得通

新一轮国土空间规划特别强调承载力，自然资源部办公厅为此还专门印发了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》。

1.纯自然系统确实有个承载力问题

自然环境中，确实存在“承载力”问题，比如，湖泊生态系统，养殖业规模太大，排放的污染物超过了湖泊的自净能力，久而久之导致蓝藻暴发，水质不可逆恶化；草原牧场也有类似的情况，建筑承载力也很类似——山坡上植被减少，或坡底支撑物破坏，或坡上建筑物太多，破坏了原先的地应力，导致滑坡、泥石流发生[13]。但在国土空间规划中，一般的规划对象都不是这种单一地貌单元，更不是纯自然地域。

2.社会经济领域“承载力”似乎是个伪命题

自然资源部办公厅印发的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》，其中牲畜承载规模的要求是：对于牧区，以草地资源可持续饲草生产能力为基础确定草原合理载畜量(标准羊单位)；对于农区，以农区养殖粪肥养分需求量和供给量确定合理载畜量(猪当量)。这涉及一个问题：测算承载力的基本地域单元是什么？以县为单位？大多数县都是有农区有牧区，而且现在的畜牧业饲养可以长距离调运饲草。特别是农区，以养殖粪肥养分需求量和供给量作为承载力更是匪夷所思——养殖粪肥的需求量可多可少，而以其供给平衡来作为依据确定养猪量，那就不会有专业养猪基地，畜牧基地建设只能全国均衡布局。这与现实的全国物流发展和牲畜产业布局明显不符[14]。

人口承载力也是如此。以水资源为例，其人口承载力就是根据区域人口可用水量除以城镇人均需水量确定可承载的城镇人口规模，即所谓的“以水定城”。这也有问题，需要斟酌：首先，社会经济空间的承载力与纯自然环境中的承载力不是一回事——简单、直接地用资源承载力作为规划的基础约束，既不科学也难做到。其次，局部的、个别的地域单元超载并不可怕。按照联合国的标准，北京曾是世界缺水最严重的城市，但有了南水北调(不是本地产生的水资源)就可以建设雄安新区。水是可以大规模调遣的(如南水北调)，粮食、生活用品当然更可以大规模、长距离调配。当然，“超载”也有个限度，过度超载，就会造成“规模不经济”现象或问题[15]。

3.适度集中布局人口和产业才更合理

在全球经济一体化的大背景下，城市化、集中化、集聚化趋势明显，大城市越来越大，简单地强调区域资源承载力约束是值得斟酌的，特别是对较小区域而言。从人地关系和社会运营成本的角度看，就应该集中生产和生活(局部适度超载)，将更大的空间留给生态，这样既可以降低公共服务的建设、运营成本，也可以生产更多更好的生态产品。

进一步说，大的区域，大的国家，确实要考虑总体承载力问题，粮食安全、生态安全等，对全球，对中国这样的大国，都是必须面对的底线。但对于开放的、较小的地域，计算其承载力可能真的没有意义，计算出来的结果对空间规划也没有价值。比如，新加坡、中国香港、中国澳门，北京，都是严重超过自然资源承载力的区域，但也都是经济社会发展得比较好的区域。北京如果以水定城中国早就该迁都[16]；雄安新区以水定城就不可能规划建设——华北地区普遍缺水，华北地下漏斗是世界最大的地下漏斗[17]。但现在有了南水北调，中国就不用迁都了，雄安新区也一定能够建设好。

三、结论和讨论

(一)主要结论

国土空间规划是我国新时期的基础性规划，必将在国土资源保护利用及经济社会发展中发挥巨大作用。但是，由于基础工作滞后，特别是法理、机理方面的准备不足，在规划编制和实施中遇到一些障碍，需要做出调整。总结上述，可以得出如下几点结论。

(1)国土空间规划需要有法律依据，现存的城乡规划法、土地管理法、环境保护法等虽对国土空间规划有一定的参考价值，但都不足以保障国土空间规划编制的系统性，以及规划成果的权威性和实施的严肃性，我国急需出台《国土空间规划法》。

(2)作为基础性规划，国土空间规划需要处理好与其他规划之间的关系。国家和地方的发展规划虽然是对应空间的上位规划，但如果按照惯常的“五年规划”编制发展规划，必然造成规划时间方面的矛盾。所以，发展规划不应局限于5年，而应展望性地提出更长时间的要求，即编制战略性发展规划；国土空间规划的近期要做实，中远期要留有充分的余地。

(3)国土空间规划的编制过程不宜是简单的、自上而下的线性过程，而应采取自上而下为主、上下互动的做法，即首先自下而上收集资料，解译遥感图像，建立基础数据库和图库，然后自上而下定盘子、划框子、拟调子，再自下而上明点子、找格子、抽条子……经过这样几上几下的过程把各级国土空间规划很好地衔接起来，既保证国家及宏观区域的大局不出问题，也体现低层次区域的特殊性和发展诉求。

(4)国土空间规划应根据“效益(用)极大化”原理，要么在不同效益之间找到它们的换算关系，然后归并为一个目标的规划，要么以某一个效益的极大化为目标函数，而以其他方面效益的特定值作为约束条件。

(5)国家层面的国土空间规划确实要考虑资源承载能力，省级层面也可以把粮食安全作为空间保护利用的基础约束，但对于特定的、较小的区域，不论是草场承载力还是水资源承载力，都很难成为规划的硬约束。对于一般区域来说，在生态环境整体上不变坏、基本农田面积不减少、质量不变差的基础上，应适当集中布局人口和产业，把更大的空间留给自然，以提高土地的综合利用效率和产出能力。

(二)进一步讨论

国土空间规划与其说是科学，倒不如说成是一项艺术！完全按照科学、严谨的要求，既编制不出来也实施不好，因为数据本身就不可能完备，很多基础性的数据也测不准。恰如模糊数学原理一样——越是精确就越不不准确、越不科学。除此之外，还应该思考的问题如下。

(1)计划经济失败的教训不容忽视，上下互动才能做好和实施好国土空间规划，但具体互动方式还有待探索。

(2)目前的国民经济和社会发展规划时限太短(5年)，不足以指导时限较长的国土空间规划，似乎有必要加强区域发展战略研究，即先编制战略性的发展规划，再编制国土空间规划。

(3)国土资源承载力似乎是个很科学、很时髦的术语，在国家层面或较大区域层面也是有价值的，诸如粮食安全、生态安全等。但对较小区域似乎不适用，甚至完全不适用。那么，我们到底在哪个层面强调粮食安全？哪个层面维护生态安全？不同承载力测算的基本地域单元是什么？需要斟酌。

(4)2017年国务院发布的《全国国土规划纲要(2016—2030)》(国发〔2017〕3号)是不是作废了？因为国家正在组织编制《全国国土空间规划纲要》——不是“国土规划”，而叫“国土空间规划”；目标年也不一样，是到2030年而不是现在要求的2035年；组织实施单位也从原国土资源部调整到自然资源部。机构改革前后政策的衔接或延续需要有个说法。

(5)2019年以后修编、发布的《城乡规划法》，只能指导和约束国土空间规划的专项规划，即除“城市总体规划”以外的诸如分区规划、控制性规划等，而这些规划不需要单独报批，因此《城乡规划法》的法律地位大大降低。同样道理，《土地利用法》指导的“土地利用规划”，也不需要单独报批，因此其法律地位也大大降低。我国的法律法规建设，确实需要不同部门的大力配合，国土空间规划的法理、机理研究亟待加强。