“十四五”期间甘肃改革发展面临的机遇与挑战

成兆文，钱兰兰

(1.中共甘肃省委党校(甘肃行政学院)，兰州 730070； 2.甘肃省统计局，兰州 730000)

提要：结合国际、国内的政治、经济、科技等大背景和发展大势，立足国内国际双循环，从甘肃省情出发，分析了“十四五”期间甘肃改革发展面临的机遇和挑战，研究认为甘肃改革发展需要防止倒“虹吸效应”和“马太效应”的叠加，应从维护国家战略安全、生态安全和打造文化自信高地等角度，充分利用国内大循环的契机，化危为机，发挥甘肃特有的区位与资源优势，以国家意志和甘肃自身的合力来推进甘肃各项事业的进步。

“十四五”期间，甘肃改革发展面临的环境条件可以从外部到内部，从国际到国内，再具体到甘肃来研究，从机遇和挑战两个视角进行观察。宏观背景是中国发展进入新时代以来，社会主要矛盾表现为“人们对幸福美好生活的向往与不平衡不充分发展之间的矛盾”。同时，未来5年推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这一态势中长期化也愈加明显，这是甘肃今后中长期发展面临的重大机遇，也是观察“十四五”期间甘肃改革发展的起点。

一、“十四五”期间甘肃改革发展的背景

(一)从全球的角度看

长远观察，国际政治经济秩序正在历经“百年未有之大变局”，中国又一次进入世界舞台中央。“十四五”期间，中国将逐渐从世界经济的发动机向世界政治秩序的引领者和“游戏规则”的制定者转变，将实行更加积极有为的外交政策，对外开放力度进一步加大，“走出去”和“请进来”的趋势更加明显，“一带一路”建设将取得实质性进展，客观上要求包括甘肃在内的所有涉及省份进一步解放思想，加快改革发展的步伐。

中期看，由于受大环境的影响，世界经济将整体增长乏力，中美在关键领域的竞争将更加白热化，美国对中国的全方位打压已然成形，尤其在高科技领域的脱钩与打压将更加明显，遏制中国高科技发展，限制以高端芯片为代表的高科技产品输入中国的态势很难改变。中美脱钩虽然不会实现，但美国对中国的遏制政策短期不会发生根本性变化，将进一步增加中国出口增长的困难。作为政策应对，宏观政策将以促进消费和加大投资为主，国内巨大的生产能力需要转化为现实财富，有利于经济后进省份改善较为落后的基础设施建设。甘肃可以抓住机遇，补齐短板，为以后的长远发展提供动力。同时，在新型基础设施建设、新型城镇化建设和交通、水利等重大工程建设中，甘肃以能源足、地域广、欠账多等因素，可能争取国家宏观政策的战略性支持。

短期看，由于受到新型冠状病毒肺炎疫情的影响，欧美等世界主要经济体遭受较大打击，世界经济陷入衰退已既成事实。在“十三五”收官之年，在全世界受疫情严重影响的情况下，中国很快走出疫情的影响，尽管原有的社会经济发展目标受到一定影响，但仍将是世界主要经济体中少数实现正增长的国家之一。2020年第二季度，中国实现了经济的正增长。初步核算，2020年前三季度实现国内生产总值722 786亿元，按可比价格计算，同比增长0.7%。分产业看，第一产业增加值48 123亿元，同比增长2.3%；第二产业增加值274 267亿元，增长0.9%；第三产业增加值400 397亿元，增长0.4%。分季度看，一季度同比下降6.8%，二季度增长3.2%，三季度增长4.9%。中国经济较快步入正轨，但出口型产业将遭受较大冲击。由于甘肃经济出口占比较少，直接冲击相对较小。目前看，世界范围内疫情短时期很难结束，“后疫情时期”世界医疗制品的需求仍将呈现较为旺盛的局面，世界对中国医疗制品的需求急剧增加，除抗生素、口罩、呼吸机、医疗防护服的需求旺盛之外，世界对中医药制品的需求进一步增加，作为中医药材资源大省，甘肃发展中医药产业面临机遇。

(二)从全国的角度看

“十四五”期间中国将从全面建成小康社会转变为全面建设社会主义现代化国家，社会经济总体实力进一步提高，改革发展将进一步践行“以人民为中心”的发展理念，更加注重解决“发展不平衡不充分”的矛盾，更加重视民生工程，注意缩小区域发展差距。无论是经济布局和宏观调控，都有利于甘肃改革发展步伐的加快。“十四五”期间，中国利用好国内国际两个市场双循环尤其是国内大循环，将成为制定国家宏观政策的基础性条件，给甘肃提供了较为重大的发展机遇。

同时，“十四五”时期将是中国和美国结构性矛盾进一步凸显期，“台独”势力主动配合美国遏制中国的战略，美国的打压以及与“台独”势力的沆瀣一气，台海局势生变概率大大增强，中国东南方向的安全形势恶化，亟须重新审视产业安全问题，国家重要产业大多数布局和过分集中在东南沿海是有风险的。地处祖国大陆地理心脏的甘肃，作为国家战略安全储备区与调节区的意义进一步凸显，区域发展更加需要大联动，由各自为政转向协同发展，一部分重要产业转移到甘肃将是国家战略安全的需要，这给甘肃发展提供了新的机遇。

就中长期看，随着全面建成小康社会任务的完成，中国解决了千百年来基本物质匮乏的问题，人们有了更高品质的生活追求与精神向往，更加关注身体健康，食品消费更加精细化、高质量化，对文旅产品的消费需求进一步增加。甘肃省拥有高品质的特色农业和中医药生产基地，有蜚声中外的林果业，有敦煌、天水等一大批历史文化厚重的城市，有平凉崆峒等康养基地，全省旅游景点更是星罗棋布，这都是甘肃发展的优势所在。

(三)从甘肃自身角度看

甘肃改革发展面临的几大困境有待于破题，即如何破解战略定位不明晰、基础设施欠账多、市场主体不活跃、干部队伍不积极的难题。甘肃是传统老工业基地，能源化工、有色金属与装备制造方面实力仍然较强。同时，甘肃在新兴产业和戈壁农业、物流服务等方面的优势潜力巨大。从发展的短板而言，甘肃经济总量小，居民收入低，包括传统的“铁公机”的基础设施建设短板很多，脱贫攻坚难度大且面临如何保持长效的难题，生态环境脆弱，干部作风问题有待改善等诸多问题。还有自身发展战略摇摆难以长期坚持、创新工作不理想、民营企业较弱、园区发展效果差、地方税源培育不足等问题[1]。

二、“十四五”期间甘肃改革发展面临的机遇

(一)从国家层面看甘肃面临的机遇

第一，甘肃战略定位更加清晰。这是从国家发展大局去看的问题，也是甘肃改革发展必须首要解决的问题。甘肃从“想干什么”向甘肃“应该干什么”转变，把甘肃“能干什么”和国家“需要干什么”结合起来。2019年8月19—22日，习近平总书记视察甘肃之后，为甘肃省带来重大的改革发展机遇。主要有：甘肃改革发展受到党中央的高度重视，甘肃的重要战略地位更加突出；党中央对甘肃干部群众的肯定为甘肃改革发展鼓舞了干劲，铸牢了信心；甘肃在承接国家发展战略任务中的角色更加重要，战略定位进一步明晰，为甘肃“十四五”的改革发展定下了大的方向和基调。今后甘肃改革发展应立足于三个定位：脱贫攻坚的托底区、西部生态屏障的核心区、中华文化自信的高峰区。

从历史上看，除过唐朝河西走廊曾经是天下粮仓外，自汉代以来，甘肃作为拱卫中原、经营西北的锁钥被历代统治者所重视。由于多元文化和多样的地理气候特征，连疆入藏、锁通西北、坐中联七的战略地位，发展甘肃是稳定西北、实现“一带一路”建设、产生强大民族聚合力的现实需要，即甘肃战略安全与政治地位高于经济地位，这一目标无法靠市场经济原则实现，必须依靠国家宏观政策调控。随着国际环境的日趋复杂，不稳定不确定性明显增加，未来5年，我国东南沿海可能面临着美国及其盟国“第一岛链”的封锁，作为内陆省份的甘肃可能承担类似20世纪六七十年代“三线”建设的战略任务，以战略安全来促进产业储备，尤其发展一些关系国家安全的产业将成为必要和可能，这不仅仅要算经济账，更要算政治账、战略账。这是甘肃“十四五”期间发展的重大战略机遇。

第二，发展甘肃是化解“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的核心区。甘肃是脱贫攻坚最困难的省份，也是全面建成小康社会的最后堡垒。甘肃人均地区生产总值和人均可支配收入近年来一直处在全国末位。从2014年以来，甘肃省人均地区生产总值在全国排在最后一位，2019年甘肃省人均地区生产总值达32 995元，占全国平均水平的46.54%，其占比较2015年下降4.25个百分点。从居民收入看，甘肃的人均可支配收入较低，2013—2018年，在31个省市中，仅高于西藏，2019年被西藏反超，变为全国最后一位。2019年，甘肃省人均居民可支配收入达到19 139元，占全国平均水平的62.28%，占比较2015年提高了0.97个百分点。这与2 600万陇原儿女对幸福美好生活的愿望不匹配，与共同富裕的社会主义本质不相符，与党中央对甘肃的关心与期望不一致。甘肃的脱贫致富和全面建成小康社会，关系到全国能否实现“两个一百年”目标的大局，关系到中华民族伟大复兴的中国梦。发展甘肃是全面建设社会主义现代化国家的需要，是实现共同富裕的社会主义本质的体现。作为资源大省，甘肃曾在石油、煤炭、有色金属以及核能电力、化工原料等方面为全国发展做出了贡献。我国目前的经济实力完全有能力加大对包括甘肃在内的经济后进省份财力、物力、人力方面的支持力度，这无疑也是甘肃发展的重要机遇。

第三，发展甘肃是构筑西部生态屏障的必要步骤。甘肃是构筑西部生态屏障的重要省份，生态保护的红利受益者不仅仅是甘肃，更是全国乃至全世界。甘肃是生态产品的富集省份，从全国建设生态文明的角度看，保护和改善甘肃生态文明是对全国生态文明建设的巨大贡献，以卖出生态产品来获得改革发展的动力不仅是可行的，而且是必需的。加大生态文明建设、构筑西部生态屏障意味着加大生态产品的产出，而买方只能是国家。把生态优势转化为经济发展优势无疑是“十四五”期间甘肃发展的另一个机遇。

第四，甘肃是我国坚定文化自信的高地。甘肃从东到西各种文化遗址、文物遗存较多，其中以天水为核心的陇东南是始祖文化的发祥地之一，以兰州为核心的陇中地区是黄河文化的重要源头，以敦煌为代表的河西地区是敦煌文化的集聚地。党的十九大以来，中国改革发展需要凝聚共识，调动起中华民族的精气神，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。作为传统文化、革命文化、先进文化都富裕典型的省份，甘肃的文化精神有着进一步滋养中华民族精神的内在动力，发掘甘肃地方文化，是增强中国文化自信的需要，这客观上也成为“十四五”期间甘肃的发展机遇。

第五，发展甘肃是经济结构调整的需要。随着中国出口创汇的增长在未来可能遇到较大困难，加大投资是未来5年的必然趋势。2019年中国货物进出口总额315 627.3亿元，同比增长3.4%。其中，出口172 373.6亿元，增长5.0%；进口143 253.7亿元，增长1.6%。进出口相抵，顺差为29 150亿元。一般贸易进出口占进出口总额的比重为59.0%，比2018年提高1.2个百分点。2020年前三季度，货物进出口总额231 151亿元，同比增长0.7%，增速年内首次由负转正；其中，二季度下降0.2%，三季度同比增长7.5%。出口达到127 103亿元，增长1.8%；进口达到104 048亿元，下降0.6%；进出口相抵，贸易顺差23 054亿元。中国有望在“十四五”期间继续实行积极的财政政策和稳健的货币政策，挖掘国内消费，加大国内经济的内循环是大势所趋。作为硬件软件建设都欠账很多的省份，甘肃加大基础设施建设又一次面临重大机遇。大力改善公路、高铁和航空机场建设，推进乡村振兴战略，继续搞好村村通建设，尤其是新基建项目，甘肃和全国处在同一起点，政策争取空间很大。在国内市场大循环为主的宏观政策下，中国强大的生产能力和基础建设能力需要释放，有利于甘肃在“十四五”期间补上基础设施建设不足的短板，甘肃加快铁路、公路、航空基础设施建设的机遇可谓千载难逢。2019年甘肃进出口贸易总额379.9亿元，在全国所占比例较小。反过来，东南沿海外向型经济在出口面临挑战的时候，可能加大产业与产品向甘肃的梯度转移力度。随着国际陆海贸易新通道的开通，兰州处在东西通道与南向通道的中心区，甘肃省具备了打造国家内陆开放高地的条件[2]。

总之，从全国角度看，一是甘肃省改革发展中历史性欠账有可能在近年补上，基础设施建设中的短板可能补齐；二是国家加大财政转移支付力度可期，从精准扶贫到全面建成小康社会，不仅仅是甘肃人民的愿望，也是全党全国人民的意志；三是以“一带一路”建设为代表的政策平台优势作用进一步凸显，甘肃省在打造丝绸之路黄金段的角色更加重要；四是我国生态文明建设力度进一步加大，随着“黄河流域生态保护和高质量发展”成为国家战略，甘肃省环境保护工程和新能源建设都大有可为。

(二)从自身出发看甘肃面临的机遇

从甘肃自身来分析，主要有以下有利条件和机遇。

一是甘肃改革发展正处于各种优惠政策的叠加期。国家新一轮实施西部大开发战略，坚决打好脱贫攻坚战，加大华夏文明传承创新区建设和兰州新区建设，加大对甘南、临夏等少数民族地区的政策扶持力度，“一带一路”建设为甘肃发展提供了良好的平台，尤其是黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的实施，给甘肃发展带来了新的发展机遇。随着中欧班列的开通和“国际陆海贸易新通道”的开辟，甘肃开始改变经济内陆省份的区位定位，可能逐渐演变为中国改革开放的前沿地区，不但有利于甘肃省向西加强与中亚西亚、欧洲的经济联系，也可以向南亚地区发展，同时更有利于加强甘肃与四川、重庆等西南地区的经济联系，促进甘肃各项事业的发展。

二是“十三五”任务基本完成，甘肃社会经济发展总体良好，为“十四五”改革发展奠定了坚实的基础。“十三五”期间，甘肃省社会经济发展保持了稳定增长的态势，地区生产总值从2015年的6 790.32亿元提高到2019年的8 718.3亿元，全省人均GDP由26 209.56元提高至32 995元，2019年全员劳动生产率达到53 019元/人。尽管受新型冠状病毒肺炎疫情的影响，但从2020年第二季度开始，甘肃省已成功实现了经济正增长，前三季度全省地区生产总值6 444.3亿元，同比增长2.8%，增长速度高于全国平均水平2.1个百分点，比上半年提高1.3个百分点。其中，第一产业增加值889.3亿元，增长5.1%；第二产业增加值2 007.9亿元，增长4.6%；第三产业增加值3 547.1亿元，增长1.2%。全省经济稳定恢复、持续向好，“十三五”期间甘肃经济社会发展为“十四五”的开局奠定了良好基础。

具体来看，甘肃省社会经济发展具备了从起步向较快发展的基本条件，经济结构调整趋向合理，人民生活水平显著提高。2019年，第一、二、三产业之比为12∶33∶55，供给侧结构性改革取得明显进展，在有色金属、石油化工、电子能源、装备制造、文旅产业和特色农业等方面形成了自己的产业优势，尤其是新能源产业和生态产业、文旅产业优势突出，基础设施建设取得了积极进展。2019年，甘肃省全部工业增加值2 319.7亿元，比上年增长4.9%。其中，规模以上工业增加值增长5.2%。分门类看，采矿业增长7.9%，制造业增长3.9%，电力、热力、燃气及水生产和供应业增长6.5%；全省发电装机容量5 265.9万千瓦，比上年末增长3.0%，其中太阳能发电装机容量921.5万千瓦，同比增长9.8%。全年接待国内游客3.7亿人次，比上年增长24.0%；国内旅游收入2 676亿元，增长30.0%。接待入境游客19.82万人次，同比增长98.0%。全年全省交通运输、仓储和邮政业增加值438.4亿元，比上年增长8.0%。年末全省公路里程15.1万千米，其中等级公路14.6万千米。全年全省城镇居民人均可支配收入32 323.4元，比上年增长7.9%；农村居民人均可支配收入9 628.9元，增长9.4%。全年全省城镇居民人均消费支出24 453.9元，比上年增长8.2%；农村居民人均消费支出9 693.9元，增长6.9%。城镇居民恩格尔系数为28.6%，农村居民恩格尔系数为29.2%。甘肃在我国产业发展中的分工地位进一步明确，在防范化解重大风险、脱贫攻坚、生态保护方面成效显著，人民生活水平显著提高。

三是精准脱贫任务如期完成，为“十四五”改革发展奠定了基础。近年来，全省上下把脱贫攻坚作为第一要务来抓，攻坚克难、披荆斩棘，扶贫工作取得巨大成就。在精准脱贫攻坚战中，甘肃打好物质脱贫和精神脱贫两场战役，“扶志扶智”取得积极进展，陇原儿女改变自身贫困落后面貌的主观愿望更加强烈，从“要我脱贫”转变为“我要脱贫”，吃苦耐劳、朴实无华的甘肃精神深入人心，涌现了一大批扶贫攻坚先进人物，干事创业的信心空前高涨。按照每人每年3 218元(2010年不变价)的农村贫困标准计算，2019年末，全省农村贫困人口46万人，比上年末减少75万人；贫困发生率2.2%，比上年下降3.6个百分点。全年贫困地区农村居民人均可支配收入8 591.7元，比上年增长11.8%。2020年为“十四五”甘肃改革发展奠定了一个历史性起点，并积累了宝贵的发展经验。由此，甘肃改革发展的任务从过去解决“脱贫”彻底转向“致富”，实现了历史性跨越。因此，“十四五”期间甘肃的改革发展总体上可以描述为“巩固既有脱贫成果，社会经济发展转向高质量的致富问题，并与乡村振兴战略结合起来”[3]。

四是甘肃生态文明建设的地位更加突出，获得更加强有力的政策性支持。贯彻习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念和“要给甘肃去掉GDP的紧箍咒，但是要给甘肃戴上生态环境保护的紧箍咒”的指示精神。2019年甘肃省十大生态产业增加值2 061.9亿元，占全省地区生产总值的23.7%，比上年增长7.8%，增长速度较地区生产总值增长速度高1.6个百分点，“十四五”期间甘肃进一步发展十大生态产业恰逢其时。随着祁连山生态环境治理取得实质性成果和黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，甘肃作为“一山一河”(祁连山和黄河)的重要保护地，生态战略地位更加突出。

五是“十四五”期间，我国的文化旅游产业将继续迎来大发展，甘肃雄厚的文化旅游资源潜力与实力迎来了一个良好的释放期，预计文旅产业作为甘肃省支柱产业的地位将进一步提升。甘肃旅游产业起步较迟，但潜力和实力都很强，习近平总书记2019年3月曾说：“甘肃地域辽阔，自然风光优美，绵延的黄土高原，广袤的草原，茫茫的戈壁，洁白的冰川，构成了一幅雄浑壮丽的画面，整个地理形势宛如一柄玉如意。”甘肃自然旅游与人文旅游的资源丰富，从东到西都是旅游胜地，全省A级旅游景区达262家，其中5A级4家，4A级82家，作为地广人稀、安定安全、神秘神奇的“诗与远方”，全省开设旅游专业的院校32所。吸引国内外更多游客到甘肃参观旅游将是“十四五”期间甘肃改革发展的重头戏。目前，“丝绸之路”旅游品牌效应初步显现，全域旅游有效降低了在甘肃的旅游成本[4]。尤其随着“一带一路”建设和中国综合实力的上升，文化交流是民心相通的基础性工程，中国传统文化在甘肃有着极其丰厚的资源，发挥敦煌文化旅游的辐射带动作用，深挖始祖文化、黄河文化，做大做强康养产业、中医药产业，创造性转化、创新性发展传统文化，“十四五”期间甘肃能大有可为。

六是高新科技的长足发展为甘肃改革发展实现弯道超车提供了技术手段。“十四五”期间，随着5G技术进入商用阶段和大量普及，物联网和互联网实现线上线下融合发展，尤其是2020年新型冠状病毒肺炎疫情刺激了线上业态，将对国内国际产业实现重塑。大数据、云计算、电解铝业等高耗能产业对甘肃相对过剩的电能有较大消纳能力。甘肃电商发展基础较好，新能源和清洁能源及配套设施建设中长期利好。

七是甘肃政治生态持续改善，广大干部群众有了干事创业的积极性。党的十九大以来，在党中央的坚强领导下，甘肃省在大力建设自然生态文明的同时，也开展了空前的政治生态文明的建设，强力反腐，肃清了一批害群之马，甘肃政治生态建设取得了积极进展，清理了一批乱干事、不干事的领导干部，让一些想干事会干事的干部得到了提拔任用，官场正气回来了，调动了干部群众的积极性。

三、“十四五”期间甘肃改革发展面临的挑战

(一)最大的挑战：倒“虹吸效应”与“马太效应”的双重叠加

从国际上看，消费需求整体下降是否引发经济危机有待观察，但世界经济走衰的大势已然初显。我国经济发展的出口动力降低，新型冠状病毒肺炎疫情的影响可能中长期化，最大的挑战是中美关系的不确定性，中美贸易第一阶段达成协议，虽然中美脱钩在短时期内不会发生，但中美国力的结构性矛盾日益凸显，未来较长一段时期，美国及其盟国都会保持对中国的持续压力。同时，由于美国和欧洲经济发展的内生动力不足，未来5年有走向衰退的趋势，对外需求降低。中国经济发展的“三驾马车”消费、投资、出口中，由于甘肃城乡居民收入整体处在全国末位，消费意愿旺盛，但消费能力有限。甘肃近年来固定资产投资一直比较低迷，2016年达到顶峰9 534.1亿元，2017年达到5 696.35亿元，比上年降低40.25%，2018年固定资产投资继续下降3.9%，2019年才出现了6.6%的增长速度。我国整体出口面临严重挑战，虽然甘肃省出口占比较小，所受直接影响不大，但间接影响会较大，主要表现为：国内消费市场的竞争将会趋向激烈，中国开启面向国内的经济大循环后，甘肃省自身经济结构所面临的短板将会凸显。“十四五”开局马上面临着国际消费不振、各国封国封城以自救的局面，室外经济大受影响，短期对包括文旅产业在内的所有行业产生影响，中长期国际原油在较低价位运行，对甘肃的主要产业如石油化工、清洁能源、有色金属、装备制造等都有较大影响。

从国内发展环境看，“十四五”期间甘肃改革发展面临着倒“虹吸效应”和“马太效应”的双重困境。“虹吸效应”是指我国社会经济发展已经呈现出产业集群化、城市群落化趋势，尤其随着互联网与高铁的发展，技术、产业、人员都向一定的中心地带聚集，而周边的地区会产生类似被虹吸的效应，产业不振、人才流失，甚至带动普通劳动力的减少，造成人气不旺，消费疲软，经济发展乏力。我国长三角地区和京津冀地区已然形成城市集群。甘肃近年常住人口处于非常缓慢的增长期，许多城市常住人口甚至出现下降趋势，值得警惕。甘肃省外主要城市南有重庆、成都，东有西安，常住人口已然向这些地方甚至更发达的地方流动，如果不采取强有力的应对措施，“十四五”期间可能将会出现资金、人员和技术都流出甘肃本地的局面，出现类似于老龄化、人口净流出、消费需求不足、经济发展失速的“东北现象”。2015年甘肃常住人口2 599.55万人，其中65岁以上老龄人口222.56万人，占常住人口的8.56%。2019年甘肃常住人口2 647.43万人，其中65岁以上老龄人口307.37万人，占常住人口的11.61%。近5年常住人口增加了47.88万人，2019年比2015年仅仅增长了1.84%，人口增长缓慢；老年人口却增加84.81万人，增长了38.11%，其占比较2015年上升了3.05个百分点，老年化速度较快。目前看，除“北上广”等一线城市外，甘肃周边的省份也正在产生“虹吸效应”。就产业结构相似、文化心理相通方面，西安、宝鸡对陇东南产生强大吸引力。就生活便宜、创业机会上，重庆、成都甚至海南也具有吸引力。相反，兰州过去曾作为“小西北”的中心城市，对银川、西宁、乌鲁木齐甚至内蒙古自治区的城市都产生过吸引力，近年来随着这些城市自身发展速度加快，情况发生了逆转，防止严重发生倒“虹吸效应”是甘肃改革发展的基本底线。

从甘肃自身来看，近年来无论经济规模和人均地区生产总值都在全国末尾运行，后发优势可能变为后发劣势，与发达地区的差距有日益拉大的危险。尤其近年甘肃与周边地区差距也进一步拉大，如果没有锐意创新、积极作为，全国排位基本垫底的命运可能长期化。“马太效应”是经济规律的必然现象，“马太效应”的内在原理在于技术的集聚效应和资本的逐利性，使得资本和技术都向有利一方倾斜集中。随着东南沿海地区经济的崛起，大量人才和资金向此集中，进一步降低了经济发展成本，相反，可能凸显出类似甘肃这样经济后进省份发展成本进一步抬高的局面。近年来，中国区域协调发展既有成就，也可能面临逆转的态势，区域发展差距进一步拉大，“2013年以后，持续10年的东中西收入追赶格局在新常态下出现重大调整，地区收入差距缩小的动力明显衰减，特别是2016年以来，城镇、农村内部收入差距重新抬头，并于2016年、2017年连续两年扩大”[5]。如果没有宏观政策的干预，这一态势将愈发明显。随着中国经济区域分工格局的形成，单项区域性梯度发展优势已经不存在，即东南沿海在产业升级中很难把一部分过剩或淘汰产能向甘肃转移，即使存在东西部人力资本的价差，但综合成本仍然是东南沿海地区更低。产业的集聚效应意味着甘肃在承接东南沿海产业梯度转移中必须实现集聚化，避免各自为政的单项引进。

“十四五”期间，甘肃改革发展最坏的结果是倒“虹吸效应”和“马太效应”的双重叠加。“马太效应”造成后发优势变成后发劣势，甘肃经济发展的相对综合成本抬高，进一步拉开与东南沿海等经济发达地区的差距。倒“虹吸效应”导致资金流失、人才流失、社会老年化，最终导致与发达地区差距长期化、固定化，甚至导致自身的永久性衰败。这显然与建设幸福美好新甘肃的目标相违背，更与全面建设社会主义现代化国家、走向共同富裕的社会主义本质相违背。这一切发生的假设是放任的市场经济的自然后果。

(二)甘肃自身改革发展面临的挑战

一是甘肃的干部思想解放问题。这一问题实际上成为甘肃发展的顽疾，主要表现为许多干部缺乏现代工业和信息社会的眼界及思维方式，不善于驾驭市场经济，有浓重的小农意识，容易犯官僚主义、形式主义的错误，干事耐心和韧劲有余，魄力和开拓精神不足，工作慢半拍，瞻前顾后，容易自我满足，容易形成盘根错节的关系网和裙带风气，一次次错失发展机遇，一次次导致中央的优惠政策难以落实到地。部分干部不愿干、不会干、乱干事现象突出，其中以不会干为主，虽然是少数，但影响极为恶劣。

二是“十四五”期间，甘肃仍然面临政治生态继续优化的问题。如何尽快肃清腐败分子流毒，整治腐败分子给甘肃政治生态造成的破坏，让能干事、会干事的干部到合适的岗位，仍是一个较为突出的问题。这里的重点是整治腐败的力度应该大大快于形成腐败的力度。有些干部心有余悸，处在观望状态，有的干部迟迟无法发挥自己所长，还有些问题严重的干部继续留在重要岗位，挫伤了部分干部的积极性。如何优化领导干部结构，不要让老实人吃亏，调动广大干部的积极性，做好队伍的带领者仍然任重道远。

三是做大做强特色优势产业的问题。文化旅游、有色金属、清洁能源、电子芯片、中医药产业等，这些产业在“十四五”期间都有较大竞争力，但大而不强，拳头产业不醒目，且面临国际国内两个市场的激烈竞争。特别是甘肃文旅产业潜力亟待释放，充分利用“一带一路”倡议和华夏文明传承创新区建设两大平台，如何讲好甘肃故事，延伸文旅产业链，是亟须解决的问题。

四是脱贫攻坚的长期动力问题。主要涉及如何切实防止形式主义和数字脱贫，如何真正落实扶志扶智精神扶贫的问题，如何壮大产业扶贫、建立长期脱贫防止返贫机制问题等。尤其广大群众从致富愿望、致富能力和致富机会上都面临挑战。党的十九届五中全会之后，国家宏观政策层面在“十四五”期间从解决绝对贫困向解决相对贫困问题过渡，即更加重视共同富裕问题，这本是甘肃发展的利好政策，但近年由于脱贫攻坚任务艰巨，甘肃遗留下的部分“急就章”式的办法，使脱贫成果很难长期巩固。

五是如何正确运用金融手段，既避免基层政府债务问题恶化，又发挥金融政策杠杆的问题。从目前的金融数据显示，甘肃省金融人才存量和使用都不足，本省各项贷款余额大于存款，表明甘肃贷款需求旺盛。一方面是少部分基层政府盲目投资，造成较为严重的政府债务；另一方面又有许多改革发展所必需的基础设施建设欠账。如何在“十四五”期间补齐短板，是一个需要破解的问题。

六是生态文明建设问题。这牵涉两个方面，一个是如何实现生态保护问题。黄河治理和祁连山生态治理虽然有了成效，但甘南草原沙化退化现象严重，敦煌等地仍然是沙进人退，黄河的重要支流污染屡见不鲜，2019年11月天水渭河支流污染事件反映出在治理污染保护环境方面欠账很多。二是如何利用政策机遇，尽快出台生态保护补偿机制，把生态保护的紧箍咒从挑战转化为生态补偿和财政转移机遇，特别是需要聚焦到“生态产品”这一概念上，必须找到有政策说服力的支撑点。

七是甘肃的营商环境相对落后问题。近年甘肃营商环境纵向比有了大的提升，但横向比仍然相对落后。由于甘肃地理区位和经济发展水平等条件，甘肃发展经济的成本本身较高，这是客观性限制，但在主观上看，甘肃的营商环境有很多需要改进的地方，手续繁杂、办事拖沓、玻璃门等软性障碍现象严重，相关人员主动服务意识不强，被动“等靠要”的现象仍然严重，竭泽而渔、杀鸡取卵的例子时有发生。

四、政策建议

甘肃改革发展需要从全国要求甘肃承担的战略使命和自身能够发挥的创造空间两方面考虑，即甘肃“十四五”的改革发展既需要发挥市场经济的资源配置作用，从甘肃本地的角度出发，提高发展动力，降低发展成本，算好经济账，更需要从下好全国一盘棋的宏观战略背景出发，从国家战略安全、政治稳定、国家统一和中华民族伟大复兴与永续发展等角度，算好政治账。

就目前而言，如果仅仅从市场经济的角度看，即使甘肃省在增动力、降成本上用力甚勤，但由于其所处的特殊地理位置以及倒“虹吸效应”与“马太效应”的双重作用，甘肃可能仍然无法与东南沿海地区相竞争，并且有被进一步拉大的趋势。从总体来说，甘肃改革发展的问题无法完全依靠自身来完成，必须从政治与战略的角度，让甘肃实现国家意志上承担职责。从汉代到唐代，一个较为明显的“历史定律”是：甘肃兴则西北兴、中国盛。甘肃的发展必须服务于中国长远发展之大局，只有清晰定位甘肃战略地位，以此来布局甘肃中长期的改革发展，才能把政策优势转化为发展优势，避免战略反复与政策颉颃。

同时，如果仅仅依靠国家宏观政策调控，不调动甘肃本地的积极性、创造性，则形不成区域协调发展、共同进步的良好局面，甚至可能造就地方放弃自身职责和努力，产生“等靠要”的消极后果，客观上加大国家治理成本。因此，“十四五”时期甘肃的改革发展一定是在国家宏观调控下发挥地方积极性的结果。

从国家宏观政策层面，“十四五”时期，建议甘肃省应该承担的国家宏观任务大致有：一是继续做好脱贫攻坚的后续工作，确保甘肃与全国一道全面建成小康社会，并积极从脱贫迈向致富新阶段。二是构筑西部生态屏障，为全国的生态文明建设做出贡献，以国家之力来购买甘肃可能提供的丰富的生态产品。三是发挥华夏文明传承创新区建设平台作用，做好以“敦煌”为符号的文化辐射带动作用，尤其是以敦煌汉唐时期的开放包容与英雄主义精神涵养新时代中华民族精神，在提高文化自信与构筑人类命运共同体意识上发挥积极作用。四是继续发挥传统产业优势，在有色金属、核能、光电风能、石油化工与机械制造等方面继续发展，尤其在电子芯片等高科技产业中既要当好“备胎”，也要敢于承担“主角”。五是继续保持各民族团结奋进的良好局面，在维护社会稳定和民族团结方面为全国尤其是西北做出表率，在构筑中华民族共同体意识上提供良好范例。六是将国家一些关键性产能放置到甘肃，管长远，算大账，突出政治效益，力求政治效益和经济效益的双丰收，实现国家战略安全、产业安全的“备胎”的作用。

“十四五”期间，甘肃改革发展面临的条件中，近期的挑战大于机遇，主要由于受到国际国内经济整体形势的较大影响，消费疲软，产能过剩；中期机遇大于挑战，主要因为甘肃生态环境保护补偿机制的建立和文化旅游、生态产业等主要产业发展的利好趋势；远期挑战与机遇并存，因为观念性的改变是根本的，具有历史惯性。只有着眼于长远，从提振甘肃干部群众的精气神入手，增加驾驭市场经济和新科技的愿望和能力，甘肃才能顺利完成“十四五”的任务。

就甘肃自身的政策自由度而言，总体有两个目标，一是调动改革发展的内在动力和智慧，二是降低改革发展的成本与损耗。

一是建议从改变甘肃干部的精神面貌、能力素质入手，关键是提供干部长才干、强本领的机会，锻造一支有信仰、有眼界、有本领、敢担当、守底线的干部队伍。干部问题是破解甘肃改革发展难题的首要问题，也是关系到“十四五”任务能否完成的关键性问题。剖析细化干部的优缺点，对得过且过不愿干事的及时撤换调整；对不会干事的加大培训、岗位轮换与挂职锻炼力度，采取双向交流等方式，特别是加大省际干部交流；对乱干事的加强理想信念教育，提高其底线思维和法制意识。加大加快反腐步伐，尽快肃清政治流毒，让关键岗位的领导干部更加专心安心于本职工作。

二是建议从国家发展的大局出发，把甘肃改革发展放置在中国改革发展的大坐标中。甘肃不仅仅是甘肃人民的甘肃，更是全体中国人民的甘肃，发展甘肃是党中央和全国人民的共同愿望。由此，把积极争取国家产业政策、财政扶持当作一个重大事项来抓，成立长效化的工作机制，配备强有力的领导班子，把习近平总书记和党中央的关心真正落到实处，下决心破解优惠政策难以落地的问题。适度改善甘肃干部待遇，有利于人才的吸引与促进消费。

三是利用国内大循环为主的千载难逢的机遇，加大改善甘肃的基础设施建设。应着眼于长远，对“铁公机”进行具有前瞻性投资，同时，也要对以高科技为核心的新基建有适度超前的建设。把精准扶贫和乡村振兴战略有机结合起来，补齐短板，加大对乡村基础设施建设的投资力度。应服从长远的战略态势，提前布局新的基础设施建设，充分利用好甘肃电力相对富足的优势，发展大数据中心，做到“东数西算”，为承担国家战略储备区而做好准备。

四是继续做大做强优势产业，对国际国内形势做出前瞻性研判，未雨绸缪，提前做好产业结构调整，对有色金属、清洁能源、电子芯片、生态产业、文化旅游、中医中药、康养保健、特色农业等方面做好调整与布局，并给予必要的政策扶持，打好基础，做好久久为功的准备，减少急功近利、竭泽而渔的短视行为。对新兴产业和新业态如5G商用技术、人工智能、量子计算等方面，利用甘肃与发达省份处在同一起跑线上的优势，建设智慧省份，构建大陆中心物流物联产业链，坚决防止在新科技革命中又一次被拉开距离。

五是大力改善甘肃的营商环境。目前这一问题有较大改善，但仍需继续努力，把影响营商环境的各种因素清单化，找出破解的思路与对策，尤其下决心解决影响营商环境的体制机制性障碍，着眼长远，放水养鱼，以“热情主动、快捷高效、细致周到”为基本理念，全力推广玉门市“一窗办”“马上办”的经验，创造干事创业的良好营商环境。

六是及时研判脱贫攻坚和全面建成小康社会的后续形势，注意“后扶贫时代”问题，把消灭绝对贫困问题转向消除相对贫困问题，继续加大精神扶贫力度，引导发展后进地区从脱贫向致富转化。下好扶贫与乡村振兴一起抓的先手棋，做好新旧基建项目，打好发展的长远基础，重点扶持有特色有历史文化积淀的乡镇搞好乡村旅游，避免一哄而上的浪费。

七是快速建构生态补偿机制，并力争成为国家政策。加大生态保护与宣传，在生态保护问题上既要积极作为，各级干部又不应怕亮相揭丑，避免出于地方利益的“捂盖子”行为。生态保护欠账巨大是有历史性原因的，避免追责过度，适度的媒体曝光长远看有利于强化甘肃在生态文明建设中的重要地位，把生态保护的红利与经济补偿的红利统一起来。尤其要做好“生态产品”这个大文章，以提供强大的生态产品卖方有理有据来获得巨大的物质回报。

八是加快对以敦煌为龙头的文旅产业的品牌打造，特别是在如何提升敦煌行政建制中找到突破，建议申报“大敦煌文化旅游特区”，副省级建制。大敦煌文化旅游经济圈建设思路目前有些狭隘，加大对以敦煌文化为代表的中国优秀传统文化的创造性转化、创新性发展，把激活深厚的历史文化当作建成中国文化自信的高地去定位。做好“丝绸之路”品牌，做好河西走廊与陇中陇东南的互动，实现全省全域旅游。将“敦煌+”泛化到各个地方各个产业要素中，利用好敦煌的文化辐射作用，建立敦煌文化旅游自由贸易区，主区设立在兰州新区。

九是审时度势，根据国际国内大势，将甘肃原有的政策平台效应继续放大。一是做大做强兰州新区建设。可见将来东南沿海以美国为首的敌对势力围堵态势继续加强，从维护和储备国家安全以及节省成本等角度，利用兰州地处祖国大陆核心位置，有利于航空港建设的有利地位，大力发展兰州空港，推进把兰州新区建设为工业集成中心区。避免全面撒网，适度集中资源和人力，做大做强兰州新区。二是继续发挥推进华夏文明传承创新区建设，大力营造和宣传甘肃事实上“文化特区”的功能，把提炼和总结甘肃精神融入到锻造中华民族精神的大系统中去，三是继续发挥敦煌文博会、关中—天水经济区、兰白融合、榆中生态示范区建设，整治消减一批不作为难作为的园区，把有效资源集中使用。

十是积极争取适度调整人口计划生育政策。按照近年人口变动曲线，预计“十四五”期间，甘肃人口增长将进一步放慢，甚至可能出现人口负增长的历史拐点。人口的减少可能抬高经济发展成本，更重要的是减少消费需求，降低改革发展动能。甘肃的老龄化速度在进一步加快，积极争取国家支持，制定符合甘肃本地改革发展需要的计划生育政策，以保持人口数量为前提，以提高人口质量为目标，从二孩政策过渡到多孩政策，为甘肃的长远发展做好人才的资源库、人力的蓄水池。

总之，“十四五”时期，甘肃改革发展挑战大，机遇更大，总体上是实现各项事业追赶的有利时机。要实现化危为机、推进甘肃各项事业进步的目标，必须借助国家宏观调控力量，利用好以国内大循环为主的国内国际双循环，深度嵌入国家宏观战略意志，调动自身的积极性创造性，顺利实现各项事业的长足发展。

注 释：

①本文数据部分来源于《甘肃发展年鉴2019年》，中国统计出版社出版，2019年版；《2018中国统计年鉴》，中国统计出版社出版，2020年版；其余数据为公开资料测算。