新时期中国公共文化建设路径思考——基于国家与社会关系的视域

张 强

（徐州市贾汪区文体广电和旅游局大洞山书画院，江苏徐州 221011）

文化是民族的血脉、人民的精神家园，是人民在历史实践中长期创造形成了的精神文明体系。多年来我国党和政府高度重视文化建设，当前以习近平同志为核心的党中央把文化建设作为“兴国之略软实力”加以推进。如党的十九大报告明确提出坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛。而构建促进社会发展的公共文化服务体系，既是推动社会主义文化大发展大繁荣的必然要求，也是建成全面小康社会的重要内容。因此，如何从国家治理现代化的角度，探索公共文化建设路径，满足人民对精神文化的多样需求，来提升国民素质，就成为一个亟待解决的理论与实践问题。本文将从治理的角度，来集中讨论新时期中国公共文化建设的路径。

1 公共文化建设是现代国家治理的重要职能

从理论上说，公共文化是以某种特定的社会共同体的核心价值观为精神内核，辅之以服务于社会大众的各种文化设施、文化活动的总称。虽然公共文化这一概念建构始于资本主义早期阶段的民主化进程，伴随公共领域的出现，在分化为政治公共领域和文化公共领域后，经由体制化而发展成为现代社会的公共文化。但是，“基于公共文化具有全民参与共享和非营利的性质，实际上，人类社会的文化从诞生之日起就是公共文化，因而公共文化本质上是一种非生产性文化生产形态”[1]。在文明史上公共文化有着显著的形态与内容差异，也具有如下共性特质：

其一，公益性。主要体现在广大人民群众在历史的实践中不断总结形成，反之指导人民的生活实践、行为规范与精神文明的构建的“共性正文化”。这种沉淀的“共性”具有全民共享的特质，是比较典型的公共产品。只有全民能够共享，公共文化才能发挥其促成社会成员的共同体意识，增进社会共同体凝聚力，协调社会共同体成员之间关系。

其二，仪式性。主要从公共文化的形成载体与方法以及继承与传承形式等方面概括，如有些公共文化需要通过某种仪式来塑造社会的价值观和社会成员的行为规范。

其三，多元性。受时间与空间的影响，公共文化在不同时代和同一社会共同体的不同空间中，总会存在或多或少的差异或转变，使得公共文化具有某种多样性的特点，以适应不同地区、不同阶层的人的需求。

其四，建构性。公共文化不可能是纯粹自发形成的，无论是核心价值观的凝练，还是公共文化设施的建设与维护，都离不开社会统治精英的主观建构。

正因为公共文化的公共产品属性，以及与生俱来的建构性，以及需要加以引导和协调的多元性，都使得公共文化建设必然成为现代国家治理的重要职能。事实上，古今中外，凡是文明程度较高的国家，都将公共文化的建设作为国家职能重要内容。古代中国，从《诗经》的收集，历代史书的修订，国家祭祀与宗教场所的修建维护等等，无不体现古代中国以文化正的政治历史传统。而近代西方民族国家的崛起，更是与这些国家统治者大规模地投入公共文化建设密不可分，正是基于上述历史经验，新中国成立以来，中国政府就将公共文化建设作为国家治理的重要内容之一。近年来党和政府对我国公共文化建设从制度层面不断加以完善，形成了具有中国特色的社会主义公共文化建设体系，为我国新时期公共文化建设起到纲领性的指导作用。如2015年元月中办、国办联合印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》和《国家基本公共文化服务指导标准》。2016年颁布的《中华人民共和国公共文化服务保障法》，以及党的十九大报告对推动文化事业和文化产业发展提出新的要求。从这些文件和报告中，我们可以深切地感受到，在我国的公共服务体系中，“文化”是属于保障基本民生需求的“公共服务”范围，公共文化建设已经成为国家治理的重要职能和迫切完成的任务。

客观分析，随着经济与社会不断发展，国民素质不断提升，对精神文化的需求呈现多样性趋势、多元化态势，倒逼政府要从供给侧结构性改革的视角去不断完善、创新“公共文化产品”的供给。而现阶段中国公共文化的产品供给无论从内容还是到形式，都与现实需求存在较大差距，其中一个重要因素就是公共文化建设理念相对滞后，导致公共文化建设的路径狭隘，无法调动多元力量来推动当代中国的公共文化建设。

2 公共文化建设的两种路径之比较

观察近代以来各国公共文化建设的路径，可以粗略划分为两种类型：国家主导与社会主导。前者以苏联等传统社会主义国家为典型，后者以英美等资本主义国家为代表。当然，也有一些国家介于这两种情形之间，比如法国、新加坡等。下面，就对两种公共文化建设路径做简要比较。

苏联式的公共文化建设与全能主义的国家治理逻辑相关，以高度集权的计划经济体制为基础，在国家与社会界限不清的格局下，政府按照执政党的政策，制定比较全面系统的公共文化建设方案，政府在公共文化建设中是全盘设计者和建设者。相对而言，社会和大众只是听命于政府的配合者和单纯的公共文化的消费者，而不是相对独立自主的参与者和建设者。随着时间推移，苏联公共文化体系自然暴露出天生性的政治化问题。但也应看到苏联模式下的公共文化建设的短期效果比较突出，可以借政府的财力投入建设公共文化的基础设施，通过举办大型文化活动来彰显国家的公共文化建设成果。但是公共文化建设的内生动力缺乏，行政官僚主导下的公共文化建设难免陷入同质化、形式化等情况，公共文化建设的可持续性不强。

英美式的公共文化建设与自由主义的国家治理逻辑相关，以其自由市场经济体制为基础，在国家与社会二元化的格局下，这种模式主要通过依靠市场和社会的力量来促进文化事业的发展，这是一种以社会为主导、政府间接引导的文化建设与管理模式。政府通过制定实施文化的政策和立法，并且同民间文化机构和中介组织合作，以此来实现对文化事业的间接管理。政府较少干预公共文化，非政府组织控制高雅文化的供应，营利性的企业支配文化产业。对于文化的传播和资金的提供上，起重要作用的是非政府组织和私人组织，政府仅仅是扮演支持者的角色。私人和公共资助呈现出分权化和分散化的网状形式，联邦政府只是从中起到激励的作用，仅仅是以经济优惠的政策，并非行政拨款的方式来扶持非政府组织的文化活动。比较而言，这种社会主导的自下而上的公共文化建设路径内生活力较强，能够满足社会大众多层次的公共文化需求，其缺陷则在于政府公共文化建设的导向不清，可能导致公共文化建设陷入文化多元主义甚至是价值虚无主义的泥潭，而无法体现公共文化在建构社会共同体方面应该承担的责任。

中国是一个发展中的社会主义国家，也是一个改革与转型中的社会。改革之前的公共文化建设模式基本与苏联类似。改革之后，随着市场化的不断深入，社会力量的不断增强，中国的公共文化建设也开始呈现出一些新的特点，也面临着公共文化建设转型所带来种种新的挑战。显然，回到过去的苏联式的公共文化建设模式将难以为继，缺乏活力，另一方面，如果我们照搬西方国家的公共文化建设，则可能迷失公共文化建设的价值方向。为此，我们应该在充分吸取各国公共文化建设的经验教训的基础上，找到一条适合中国国情的公共文化建设之路。

3 以治理思维拓宽当代中国的公共文化路径建构

在讨论当代中国公共文化建设的路径时，最为重要的是要厘清政府在公共文化建设中的角色与职能。放眼世界，凡是经济、文化发达的国家，都将公共文化建设作为治国之策。但是，如何有效地高质量提供公共文化产品，却必须走出传统公共文化建设国家包办一切的老路。20世纪80年代以来，西方的学者在市场经济和福利国家等政策相继失灵，社会权利的主体日趋多元化情况下提出的一种公共管理的新理念，治理逐渐取代统治，成为思考现代政府公共管理的重要视角。“治理”（Governance）是相对于“统治”（Government）1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》报告中定义治理为：治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突和不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。[2]这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度的安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制而是协调；治理既涉及公共部门也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度而是一种持续的互动。治理理论认为，在公共管理中，政府并不是管理公共事务的唯一主体，除此之外，还存在另外的管理方法和主体可以将公共事务管理得很好，政府应该引导和控制这些新的方法和技术，因为它们可以促进更好地管理公共事务。简言之，与统治相比，治理不是单纯地自上而下的统治与服从关系，而是自上而下的管理与自下而上的社会多元参与的协作关系，治理挑战的既是传统科层制的官僚主义，也不是简单回归到传统的自由放任的自由主义，而是试图在此之间寻找一条能够激发国家与社会双重活力，同时也能维持相对稳定社会政治秩序的新格局。

党的十八大、十九大以来，关于公共文化建设，中央的指导方针也在一定程度上回应了伴随国家治理现代化这一理念，形成了关于加强当代中国公共文化建设的指导方针。比如国家颁布《中华人民共和国公共文化服务保障法》、中共中央制定的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，其中提出的基本原则包括：坚持正确导向；坚持政府主导；坚持社会参与；坚持共建共享；坚持改革创新。上述关于公共文化建设的五个坚持原则，既体现了社会主义公共文化建设的客观规律，也反映了国家治理现代化的新理念。秉承上述基本原则，我们通过抓住两点来拓宽公共文化建设的路径：

其一，必须准确把握政府的主导作用。所谓主导，主要是把握文化建设的正确方向，在公共文化建设中贯彻社会主义的核心价值观，不可将政府主导原则简单理解为公共文化建设由政府包办。这就要求政府在公共文化建设中要坚持在宏观上管住，在政治上把握方向，在制度上提供公共文化建设的法律规范，并予以足够的财力支持。可见，主导就是发挥一种方向的引导作用，在公共文化建设的重大事项上，发挥决定作用，因此政府的主导作用，同样应该遵循治理观念下有限政府的逻辑，政府也当有所为，有所不为，为其他社会力量参与公共文化建设提供必要的法律制度前提与一定自由创造的空间。实践证明，政府在公共文化建设全盘负责，管得过多过细，势必遏制社会力量参与公共文化建设的积极性，难免导致公共文化建设的官僚化与内容的单调与形式的僵化。在公共文化建设方面，只有政府有所不为的前提下，才能真正发挥其主导作用这个有所为的功能。

其二：必须把积极支持社会组织参与公共文化建设与依法规范社会组织的文化活动结合在一起，形成既有活力，又有秩序的多方力量共建共享的公共文化建设格局。一个国家公共文化的繁荣，离不开广大人民群众的参与，人民群众是公共文化建设的参与者、创造者与消费者，因此不同的人民群众团体必须予以保护和激发的内生动力。改革以来，随着国家社会格局的调整，当代中国社会也呈现出前所未有的活力，在公共文化建设方面也发挥着越来越重要的作用。但是与此同时，社会组织的自发性、受市场刺激出来的逐利性以及全球化而来的受外来各种文化的渗透导致的种种问题，也是我们无法回避的问题。因此，如何在保护这些社会组织参与公共文化建设的积极性、创造性的同时，为这些社会力量制定合乎法律的基本规范，也必须予以着力解决。以治理观念中内涵的法治观念，来处理社会组织参与公共文化建设的行为规范，应当是我们未来努力的方向。

综上所述，构建中国特色的公共文化建设路径，应当是一条既有别于传统体制下的政府包办一切全能主义模式，也有别于西方的主要由社会市场的力量的自发性的自由放任主义模式。公共文化的公共性、仪式性、多元性、建构性等多特，要求我们必须遵循公共文化建设的客观规律，同时体现国家治理现代化的逻辑，在国家与社会之间，走出一条政府主导与社会参与紧密结合，相互促进的充满活力的，体现社会主义优越性的公共文化建设的新路子。