新时代职业教育改革创新若干问题的再思考

我国是世界人口大国，将劳动人口规模优势转化为人力资源优势是国家长期性、基础性发展战略。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国完成了世界最大规模扫盲、最大规模九年制义务教育、最大规模职业教育、最大规模和最快速度的高等教育大众化任务，释放了最大规模的“人口红利”，为我国经济社会高速发展做出了极其重要的贡献。

党的十九大以来，尤其是新时代全国教育大会召开以来，我国经济社会发展从“中高速”向“中高端”转型升级。作为规模最大、公益性最强、综合作用最持久的民生工程，职业教育进入转型发展、创新发展、高质量发展的新时期，新时代职业教育需要从“类型教育”再出发，根据国家发展方式转型要求，深化以提供有效高质量供给为目标的供给侧改革。

1 职业教育供给侧改革的三个方向

《国家职业教育改革实施方案》(后简称“职教20条”)提出了6项困扰职业教育高质量发展的问题，其中第一条就是“职业教育还存在体系建设不够完善”。同时提出“落实职业院校实施学历教育与培训并举的法定职责，按照育训结合、长短结合、内外结合”的职业教育与职业培训融合的发展路径。

1.1 办学功能从学历教育向职业教育与培训并举发展

作为职业教育与培训融合发展的主力军，职业院校要以“1+X”证书试点为载体，既要对全日制在校生实施学历教育与职业培训的融合，又要面向全体社会成员的就业、转岗、晋级提供先进适切的职业培训；既要面向企业在职在岗人员职业发展需求提供长短结合的职业教育属性的学历教育，又要为普通高校在校生与毕业生尽快进入职业状态提供针对性培训。

1.2 勇于承担职业启蒙教育的社会责任

职业启蒙教育是职业教育的基础，是义务教育阶段劳动教育的有效载体。职业院校尤其是省级及以上职业院校要以初中与普通高中为重点，以开设常态化专题讲座、参与中等教育学校技术技能创新实验室建设与管理、指导初高中在校生科技创新活动等为载体，参与中等教育阶段职业启蒙教育，为最大规模最具活力的技术技能人才培养与技术技能积累教育培训提供系统支持。

1.3 推动“普职比”端口上移

《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“力争在五年左右，使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数”以来，高中教育阶段“普职比大致相当”一直是高中教育阶段的主要目标之一。“普职比大致相当”为优化中等教育结构、扩大职业教育基础做出了重大贡献。

进入21世纪，随着义务教育巩固率逐步提高，“普职比大致相当”呈现下降趋势。一是中等职业学校的对口生源急剧萎缩，到2019年，职业初中只有11所、专任教师仅有357人；二是中等职业学校招生数与在校生数占普通高中的比例分别为41.70%和39.46%。在就业门槛不断高移、高等教育普及化进程加快、人民群众要求接受更高层次教育的共同驱动下，维持高中教育阶段“普职比大致相当”越发困难。

高等职业教育层面，2019年在高职扩招100万的背景下，高职院校数、当年招生数、在校生数占比分别为52.93%、52.86%、38.63%。高等教育的“普职比”与社会人才结构的要求相比，存在较大差异。

因此，中等及以上教育阶段的“普职比”应当向高等教育阶段上移。从社会需求的人才结构、人民群众要求接受高等教育的需求等要素来看，高中教育阶段“普职比”建议调整为6:4左右；高等教育阶段总体与本科阶段“普职比”建议调整为4:6。

2 省市两级统筹管理框架的职业教育投入与管理考核

无论是巩固义务教育成果、推进高等教育普及化，还是推进职业教育与高等教育高质量发展，职业教育无疑是最宽厚、最薄弱的基座。从职业院校的现实看，应该调整职业院校建设工作相关思路。

2.1 强化市州政府的对中职教育的统筹主体责任

近年来各省、市、自治区通过省级直属中职学校合并、划转，形成了市县主办、市州统筹管理的中等职业教育的管理格局。通过市州政府统筹资源整合、教育教学管理、专业设置、中职招生(四个统筹)，推动市县职业教育资源整合，强化了市州政府的主体责任。但在教育资金的投入上，由于县级财政差异较大，经济欠发达县级市主办的中职学校存在从硬件建设到人才投入均不足的难题。

建议在今后中职学校建设上，以市州政府为主，参照高职院校生均财政拨款制度建立中职学校生均财政拨款制度，将财政投入列为政府年度目标责任，加大市州政府履行主体责任的考核力度。

2.2 完善高职院校管理体制机制

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》颁布实施以来，高职教育形成了中央指导、省级统筹的管理体制，公办为主、社会办学补充的办学格局，以及省市县三级管理激发了高职教育发展活力。由于市州、县级市经济社会发展水平差异较大，尤其是县级市主办的高职院校在学校办学基本条件建设及可持续发展投入上存在较多困难。

为推进高职教育普惠性发展，建议：(1)省级政府将高职院校办学基本条件保障落实工作成效纳入对市州及县级市政府考核；(2)通过省、市州两级政府转移支付方式，对经济欠发达市州、县级市主办的高职院校提供财政补贴。

2.3 适当调整高职教育主办方对职业院校的考核指标

近年来职业院校主办单位在对所属学校管理考核中，普遍将毕业生本地就业率作为重要考核指标。从教育投资产权的视角看，将毕业生本地就业率纳入考核没有问题，但毕业生就业方向终究是经济社会发展问题，如果本地经济形势发展不好，过度强调本地就业增加了本地就业压力、社会稳定与财政支出压力。考虑到学生稳定就业与外地就业若干年后返乡的创新创业，不将本地就业率作为主要考核指标将产生更多更长远的综合效益，同时将增加主办学校的招生吸引力。

3 职业教育“同质化”现象与职业院校特色办学

3.1 职业教育“同质化”现象

由于社会需求以及高职院校办学经费不足，高职院校在院校建设与专业设置与调整方面存在“同质化”现象。一是向综合性院校发展；二是专业设置重合度持续提高，以湖北省为例，2017—2018年，在校生数排名前十的专业分别是“会计、护理、电子商务、汽车检测与维修、机电一体化、工程造价、软件技术、建筑工程技术”，除“护理”专业外，“会计、电子商务、汽车检测与维修、软件技术”等四个专业高职院校开设率接近90%，其他专业开设率超过70%，专业同质化明显。

3.2 “同质化”突围与职业院校特色办学之道

实现职业教育“同质化”突围，需要省级政府部门加强引导与指导。一是，发挥省市两级职业教育联席会议统筹指导作用，发改委在区域产业发展规划研制阶段吸纳教育部门参与，相关项目实施为职业教育预留项目与专项资金“窗口”；二是，发挥工信、国资、人社、税务、银行等部门行业企业的资源与优势，常态化发布行业企业技术技能人才、企业技术难题等需求信息，并在政策设计阶段邀请教育部门与职业院校参与；四是，省市教育行政主管部门加强对高职院校专业设置的指导与管理，落实“职教20条”与国家“双高计划”关于专业群建设要求，以专业群为底座，引导高职院校构建面向1个行业产业链的整体需求，重构与发展特色专业体系；五是，在专业设置与调整的管控上，借鉴湖南省教育厅的做法，通过“约束+鼓励”的方式，引导本省高职教育特色发展。

4 对两个特定职业院校群体给予特定支持

4.1 面向全国战略性产业的高职院校

1998年之前，我国适应计划经济体制建立了行业举办高等学校、职业学校，国有企业举办技工学校的高等教育与职业教育管理体制，成为职业教育的“国家队”。1999年根据国务院机构改革要求，除部分重点高校分别调整为原国家教委、国防科工委管理外，其他学校全部下放地方管理。管理体制调整一方面激发了职业教育办学活力，促进了原行业主办职业院校发展；同时，原有的产教融合、校企合作渠道断裂，职业院校根据社会需求举办了大量社会专业，而原行业需要的专业不断压缩乃至停办。

2006年原国家国防科工委在推动军工产业发展中发现技术技能人才不足的问题，启动了“国防科技工业职业教育实训基地”建设项目，意图将原国家5大军工集团举办的职业院校纳入军工教育体系。2008年国务院机构改革，原国家国防科工委撤销、成立国家国防科工局，划转到新成立工业与信息化部代管，“国防科技工业职业教育实训基地”建设计划项目只执行了第一批就终止了。

党的十九大将“军民融合”提升为国家战略，中央成立了习近平总书记任主任委员的军民融合委员会，对“军民融合”战略做出了一系列战略性制度性安排。

“军民融合”战略实施需要高水平职业教育，需要高质量技术技能人才。为推动面向全国战略性产业的高职教育高质量发展，建议：(1)将高职教育纳入中央与地方军工产业重大规划项目，在项目建设中统筹安排；(2)在不改变省级统筹的前提下，将省级军民融合委员会办公室列为原军工系统高职院校指导部门；(3)对直接服务军工产业发展尤其是重点型号的军工专业，中央财政通过政府转移支付方式对军工高职院校予以特定支持。

4.2 高职院校的区域布局与县级市高职院校建设

党的十八大提出了“工业化、信息化、城镇化、农业现代化”的新四化，党的十九大提出实施“乡村振兴战略”。“新四化”与“乡村振兴战略”的核心指向是新型工业化与新型城镇化。新型工业化与新型城镇化的基础是县级市的科学发展。

为增强县域经济“基座”、做实职业教育网络体系的“节点”，加强县级市技术技能创新与技术技能人才培养是解决传统城市化过程中城乡二元疏离问题的有效途径。为此需要拓展高职院校的区域布局，将高职院校布局的重心放在县级市，将设在县级市的高职院校建设成为县级市高等教育中心、科技创新中心、继续教育中心、文化中心。

县级市高职院校建设可以依托县级职业教育中心，可以允许省级及以上示范性高等职业院校在当地建立分校；在县级市高职院校投入体制机制方面，加强省级统筹，对经济薄弱县级市的高职院校建设由省级与地级市两级财政给予专项财政资金支持；在人才培养与科技创新方面，省域应用型高等学校与高职院校给予对口帮扶；在人才培养方式上，可以将在线学习、在校学习、在场学习相结合。

5 当前职业教育改革若干“热点”与“难点”问题

5.1 现代学徒制

现代学徒制是教育部推进职业教育人才培养模式改革的重要举措，第一、二批试点项目已经通过教育部验收，试点成效基本实现预设目标。从试点工作情况看，有3个问题需要深入研究。一是，试点工作的常态化与实施路径；二是，现代学徒制主要适应哪一类生源；三是，教育教学方式。

(1) 试点工作常态化。教育部和省教育厅是否要组织回头看，一看已有试点项目是否继续实施，二看现代学徒制的理念与教学组织模式是否融入其他专业。

(2) 现代学徒制主要适应哪一类生源。从武汉船舶职业技术学院与中国船舶集团公司武昌重工公司合作开展现代学徒制试点看，企业方面更欢迎企业在职青年职工参加现代学徒制。一方面在学习与生产管理角度不存在体制障碍，二是稳定职工队伍和培育“大国工匠”，三是企业提供一定学费补贴，四是学员可以做到学习工作两不误。学校方面既强化了校企合作深度，又有利于了解企业生产技术状况、积累教学资源、培养双师型教师。政府层面则破解了“单独招生”瓶颈问题。

(3) 教育教学方式。从武汉船舶职业技术学院的试点项目看，以企业在职职工为生源的现代学徒制，需要采取在线学习(专业课充分利用船舶工程技术专业教学资源库)、在校学习(以节假日、周末集中教学与常态化在线辅导)、在场学习(企业布置高一个职级的专业学习、或参加企业产品型号研制等，重点是要创新学习成果认定方式创新)。

5.2 高职扩招

高职扩招是国家适应产业升级和经济结构调整对技术技能人才越来越紧迫的需求，把发展高等职业教育作为缓解当前就业压力、解决高技能人才短缺的战略之举。在今年突如其来的新冠肺炎疫情对社会生产生活产生持续影响的背景下，高职扩招对实施“六稳”、“六保”更具特殊意义。

从适应产业升级和经济结构调整、盘活现有有学习意愿和学习能力的人力资源存量，将劳动人口红利转化为“技术技能人才红利”，解决高技能人才短缺难题视野看，高职扩招将进入常态化。

要实现中央提出的“质量型扩招”总要求，达到“招得进”、“育得好”、“就得业”的工作目标，需要在如下几个方面下功夫。

(1) 招得进。完成200万扩招任务，一要，教育、人力资源与社会保障、农业农村、退役军人等政府主管部门率先摸清生源家底，做到有的放矢；二要，政府经济主管部门了解行业企业“复工复产复市”情况；三要，教育部门做好招生规划；四要，教育部等六部委打好政策组合拳。

(2) 育得好。将今年200万和去年100万扩招生培养好，一要，教育部门指导高职院校做好招生方案，根据生源学业基础及基于意向做好人才培养方案研制工作，提高人才培养的针对性；二要，政府经济主管部门以行业企业“复工复产复市”情况为基础，将“复工复产复市”不充分的企业生产经营设施设备纳入职业教育教学体系，将企业人力资源纳入职业院校兼职教师体系，并在经济政策方面予以支持；三要，扩招院校加强企业兼职教师教学能力基本培训，提高兼职教师教学水平；四要，高职院校扩招专业要以高水平并开始实施“1+X”证书试点专业为主；五要，高职院校改革教学组织模式，广泛实施“在线学习、在校学习、在场学习”一体化，细化扩招学生尤其是非普通高中和中职学校应届毕业生学员学习成果认定。

(3) 就好业。一要，教育部门加强扩招学生人才培养质量监管；二要，扩招高职院校提高政治站位，深化人才培养模式改革，切实提高人才培养质量；三要，政府相关部门联动做好扩招学生就业指导与服务工作。

5.3 完善职业高等教育体系

一是，建立专科高职教育、职业本科教育、专业研究生教育一体化的职业高等教育体系，纳入职业教育主管部门；二是，继续做实做强专科阶段高职教育；三是，以公办专科高职学校为主体，加快发展本科阶段高职教育，将职业教育本科学校建设成为职业高等教育体系的主力军；四是稳步扩大高职与高校联合培养规模，大力发展“4+0”(四年在专科高职学校连续培养)职业教育本科，对面向国家战略性产业、省属普通高校开设专业极少的专业，允许实行专科高职与原“211”“985”高校联合培养(以“4+0”为主体)。