选营选非：疫情扶持政策的另一种解读

王海英

（南京师范大学教育科学学院，南京，210097）

面对突如其来的新冠肺炎疫情，从中央到地方出台了多种抗击疫情、维护稳定、恢复生产的扶持性政策。从中央层面来看，主要出台了阶段性减免企业社会保险费、疫情防控经费保障、各级学校疫情防控经费保障等措施。从地方层面来看，除了出台与中央相配套的政策外，还出台了更为多元、更为丰富的扶持性政策，如税费减免、租金减免、临时性补贴等。本文聚焦这些疫情期间的特殊性、阶段性政策，甄别这些政策的价值导向、内在动机及类型特征，从而为广大民办幼儿园举办者在选择成为营利性幼儿园还是选择成为非营利性幼儿园上提供更多参考，让举办者更多一点理性，更多一点信心。

一、中央与地方出台的四大类扶持性政策

截至目前，从中央到地方主要出台了四大类扶持性政策，分别是防疫物资扶持、社会保险费减免、房租减免及临时性补贴。

1.中央财政对防疫物资的扶持

2月7日，《财政部办公厅 教育部办公厅关于切实做好学校疫情防控经费保障工作的通知》（财办教〔2020〕11号）指出，要全力做好学校疫情防控经费保障工作，加快资金拨付使用，确保学校疫情防控资金及时到位，并会同教育部门强化资金使用监管。中央财政已提前下拨资金，由地方财政、教育部门及学校根据相关资金管理办法和学校疫情防控需要，统筹安排学校疫情防控物资、设备采购等支出。

各地在实施这一政策时多将普惠性民办幼儿园的防疫物资供应也囊括其中。譬如，上海市规定“区教育局等主管部门对民办托幼机构防疫工作加强指导，积极畅通民办托幼机构防疫物资配备渠道”。再譬如，浙江省规定“及时有效地将辖区内民办学校、幼儿园纳入当地疫情防控工作体系，加强通盘考虑，统筹做好防疫物资的调配、供应工作，尤其要提供平价的防疫物资采购申购渠道”。

2.中央、地方出台的社会保险费减免政策

2月20日，《人力资源社会保障部 财政部 税务总局关于阶段性减免企业社会保险费的通知》（人社部发〔2020〕11号）的三部门发文指出，自2020年2月起，各省可根据受疫情影响情况和基金承受能力，免征中小微企业三项社会保险（企业养老保险、失业保险、工伤保险）单位缴费部分，免征期限不超过5个月。在中央三部门发文后，全国各地政府也陆续出台了以“减、免、缓、延、保”为特征的地方性政策，如广东、浙江、北京、上海、江苏等地都出台了惠企政策。广东省更是明确将“民办非企业单位”作为减免对象，上海市也直接将“服务企业”作为扶持政策适用对象。

浙江省教育厅、浙江省财政厅发布的《关于切实做好疫情期间民办学校（幼儿园）帮扶工作的通知》（以下简称“浙江省帮扶工作通知”）中，明确提出包括“社会保险减免”在内的四大措施，即给予财政补助临时支持，有效落实各项社会保险费用减免等政策，积极落实房租减免补贴政策，统筹做好物资供应。《上海市教育委员会等8部门关于全力防控疫情支持民办托幼机构平稳健康发展的通知》（沪教委规〔2020〕3号）（以下简称“上海8部门政策”）也明确指出，“各类民办托幼机构可参照‘惠企28条’有关规定，申请延期申报纳税，享受失业保险稳岗返还政策、推迟调整社保缴费基数时间、延长社会保险缴费期、优化职工聘任机制、降低基本医疗保险（含生育保险）单位缴费比例、阶段性减免三项社会保险费单位缴费部分等政策”。各地在落实社会保险费减免这一政策时，可以在一定程度上吸纳广东、浙江、上海的经验，将那些如实申报社会保险费的普惠性民办幼儿园也纳入社会保险费减免对象。

3.地方政府出台的各种房租减免政策

房租既是疫情期间中小微企业面临的难题，也是普惠性民办幼儿园的困境来源。各地的惠企政策都强调了房租减免政策，一些地方还对房租减免作了更具体的规定。譬如，最早出台惠企政策的苏州“惠企10条”中明确规定“要减轻企业负担，减免房租、房产税和城镇土地使用税等；可依法办理延期缴纳税款，最长不超过3个月”。“宁波18条”规定“既要调整定额纳税人（个体工商户）纳税定额，也要对承租国有资产类经营用房的中小企业，免收2个月房租”。山东的“惠企20条”规定“在降低运营成本方面，减免中小企业房租，对承租国有企业经营性房产的中小企业，可以减免或减半征收1～3个月的房租”。福州的惠企政策规定“对租用其他经营用房的，鼓励业主（房东）为租户减免租金，减免部分计入业主个税抵扣”。

除了各地的惠企政策外，上海、浙江、北京等地还有针对民办幼儿园的房租减免政策。譬如，“上海8部门政策”规定“民办托幼机构租赁国有资产类经营用房和行政事业单位自有房屋办学的，在疫情防控期间减免租金。租赁集体资产经营用房的可参照执行。鼓励其他各类出租主体减免租金。对间接承租的民办托幼机构，应确保租金减免落到实处，确保其最终受益”。上海市还特别规定“非营利性民办托幼机构减免房屋租金的申请由区教育行政部门牵头统一受理，协调有关部门推进落实”。在前述的“浙江省帮扶工作通知”中也明确规定要积极落实房租减免补贴政策。北京的“惠企19条”也强调“教育机构承租北京市及各区属国有企业房产从事办学活动，依照防疫规定延期开学或暂停培训且不裁员、少裁员的，免收2月份房租。承租用于办公用房的，给予2月份租金50%的减免”。

综观以上的房租减免政策，大多数强调三类房产必须减免，即国有资产类经营用房、行政事业单位自有房屋、集体性质房屋。如果民办幼儿园承租的不是这三类资产，北京、浙江等地也有另外的具体规定。譬如，北京的“惠企19条”规定“对承租其他经营用房的，鼓励业主（房东）减免租金，对在疫情期间为教育机构减免房租的企业，由市区政府给予一定资金补贴”。浙江省则规定“对租用其他经营用房的，鼓励业主（房东）减免租金，各地可根据本地实际给予补助”。各地可参照北京、浙江等地的政策，对当地的普惠性民办幼儿园给予租金减免。

4.地方政府给予普惠性民办幼儿园的临时性补贴

《财政部办公厅教育部办公厅关于切实做好学校疫情防控经费保障工作的通知》（财办教〔2020〕11号）指出，“各地财政部门要有序规范组织资金调度，按照‘急事急办、特事特办’的原则，加快资金拨付使用”。此后，北京、浙江、上海、厦门等地出台了一系列针对普惠性民办幼儿园的专项政策。

北京出台了民办普惠性幼儿园生均定额补助规定，要求各区县按时足额发放民办普惠性幼儿园生均定额补助，对那些经区级教育行政部门认定且符合市级财政补助条件的民办普惠性幼儿园，按照2020年1月的在园幼儿数，将2020年1至6月的生均定额补助给予一次性预拨，以保障园所和教职工队伍稳定。同时，北京还提出“帮扶民办非普惠性幼儿园”，即“对运转困难且在解决区域‘入园难’方面发挥重要作用的民办非普惠性幼儿园，按照班数给予帮扶”。更进一步的是，北京市倡议教育行政部门鼓励具备条件且有意愿的民办幼儿园转为普惠性幼儿园，转普的各项补助从2020年1月拨付，保教费从2020年1月按照普惠性幼儿园价格收取，转普后退还幼儿家长相关费用。

浙江省给予民办幼儿园临时性财政补助，即对那些无法正常开学的民办幼儿园，结合实际及时给予临时性支持，采取一次性预拨、年终清算等方式给予补助，以支持疫情下办学办园支出所需。

上海统筹支付购买学位费用，即对提供小区生学位的民办幼儿园，各区根据民办幼儿园提供学位的数量以及本区购买服务的标的，在疫情防控期间统筹支付费用，缓解民办幼儿园的资金困难。同时，上海还结合“惠企28条”主张，给予民办幼儿园职工培训费补贴，补贴标准按照经备案认可的培训成本的95%给予补贴，原则上每人每个培训项目实际补贴的培训费用最高不超过600元。

厦门市教育局发布《关于做好新冠肺炎疫情防控期间幼儿园有关工作的通知》，针对疫情防控期间一些普惠性民办幼儿园遇到资金困难等情况提出资助办法，即按照厦门市普惠性幼儿园2019年秋季学期符合补助条件的注册幼儿数，提前拨付70%的财政分级补助资金，各区教育局于3月10日前完成拨付，差额于学期末结算。此外，《通知》还包括其他措施，如稳岗补贴、招工补贴、房租减免等。

当然，幼儿园能否获得各类补贴，各地都有一些前置性规定，譬如疫情结束之前，民办托幼机构不得开展任何形式的线下学前教育和托育服务活动；民办托幼机构及其举办者应切实保障教职工的合法权益，稳定教职工队伍；获得的各类专项资金应专款专用，不得抽逃挪用，并接受有关部门的监督和审计，等等。

二、疫情扶持政策进一步放大选营选非的利与弊

从以上各地的专门性扶持政策来看，政府的防疫物资扶持、社会保险费减免、房租减免、临时性补贴等，几乎无一例外主要面向普惠性幼儿园，〔1〕且普遍有一些前置性条件。这些中央与地方政府的疫情扶持政策从某种层面为民办幼儿园举办者选营选非提供了新的视角，即原先基于幼儿园稳定及可持续发展的各种选择与欲求，要在全球疫情这种大背景下重新进行审视与反思。

1.选择成为营利性民办幼儿园的利与弊〔2〕

在无重大突发疫情的背景下，民办幼儿园举办者可以根据《中华人民共和国民办教育促进法》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等来权衡利弊。选择成为营利性民办幼儿园，举办者拥有的优势有三方面。第一，举办者可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配。民办幼儿园依法享有法人财产权。第二，营利性民办幼儿园收费实行市场调节价，具体收费标准由民办幼儿园自主确定。第三，各级人民政府根据经济社会发展需要和公共服务需求，通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办幼儿园给予支持。

与此同时，依据以上法律法规，选择成为营利性民办幼儿园，举办者也面临两个阶段六个方面的劣势。第一阶段是身份转换阶段，主要有三方面劣势。第一，从当下的非营利性民办幼儿园转为营利性民办幼儿园，举办者可能要经历三次清算，即土地清算、房产清算、办学积累清算，有的地区可能还要面临个人所得税清算。第二，从非营利转向营利可能影响教师队伍的稳定性与家长群体的信赖度。第三，营利性民办幼儿园需要从教育局取得办学许可，并且在工商局取得营业执照，管理机构、管理程序与原来作为民办非企业单位身份时差别较大。第二阶段是日常运营阶段，即营利性民办幼儿园身份转变成功，开始成为正式的“市场主体”。在这一阶段，营利性民办幼儿园将会面临三方面劣势。第一，选择成为营利性民办幼儿园，举办者必须纳税。根据不同地区的不同要求，举办者要缴纳的可能包括增值税6%，所得税15%～25%。这样的规定大概会导致民办幼儿园增加30%以上的成本，减少50%以上的利润。第二，营利性民办幼儿园涉及税种有12种（其中2种为进口税），可能会进一步增加办学成本。第三，民办幼儿园若通过提高收费来减少损耗，可能导致竞争力下降。

以上优势与劣势都是在社会比较稳定、经济相对可期的大背景下所作的预测。然而，在面对如这次的全球疫情时，营利性民办幼儿园面临的劣势可能会更加突出，譬如糟糕的市场环境、家长的不安全感、资金链条的可能断裂、教师的离职流动等。何况，在以上从中央到地方的各类疫情扶持政策中，很少有政策是专门指向营利性民办幼儿园的。这意味着，选择成为营利性民办幼儿园，举办者的实力必须足够强大，才能够在风险中依然生存，在市场中纵横博弈，在竞争中持续发展。毕竟，在当今的全球化背景下，我们很难预估所有的风险，也很难预知所有的艰难。强大是面对重大疫情与灾难时唯一的致胜法宝。

2.选择成为非营利性民办幼儿园的利与弊

如同营利性民办幼儿园一样，依据2016年以来出台的各种法律法规，非营利性民办幼儿园在发展过程中也会面临一些优势与劣势。优势主要有四个方面。第一，选择成为非营利性民办幼儿园的手续比较简单，只须修订章程、重新登记即可。第二，国家积极鼓励和大力支持非营利性民办幼儿园，明确提出“学前教育阶段鼓励举办普惠性民办幼儿园”，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面给予差别化、多样化扶持。第三，非营利性民办幼儿园的上级主管部门仍为教育、民政、人社、编办等，办事规则与操作程序都比较熟悉。第四，如果非营利性民办幼儿园是2016年11月7日前注册登记的，在未来终止办学时，可以根据相关政策获得三类补偿、一类奖励。

劣势则主要有三个方面。第一，非营利性民办幼儿园收费的具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定。第二，非营利性民办幼儿园举办者不取得办学收益，办学结余全部用于办学。第三，2016年后的非营利性民办幼儿园在未来终止办园时，资产不归办园者所有，要么捐赠给后续办学者，要么进入当地学前教育发展基金。

同营利性民办幼儿园一样，非营利性民办幼儿园的优势和劣势也都是在社会稳定、经济可期的大背景下的权衡。在今年如此罕见的全球疫情背景下，又倘若疫情会如部分专家所说那样可能与人类长期共存，那么，非营利性民办幼儿园举办者的选择性优势将从原来的四个方面增加为五个方面，即选择成为非营利性民办幼儿园，举办者将获得来自政府、民众的及时支持，包括上述的物资支持、社会保险费减免、房租减免及各种临时性补助等，以帮助举办者度过难关。

突如其来的新冠肺炎疫情，不仅让我们学会尊重自然、爱护生命，而且让我们重新思考我们的生活、我们的选择。