“以钱养事”背景下农村体育公共服务改革研究

钟 翔，李 李

(巢湖学院 体育学院，安徽 巢湖 238024)

中国共产党第十九次全国代表大会提出了实施农村振兴战略的决策，发展农村体育是实施农村振兴战略不可或缺的部分。2017年，农业农村部(原农业部)和国家体育总局联合发布了《关于进一步加强农民体育工作的指导意见》，强调发展农村体育要从增强农村体育公共服务能力入手，为农村体育发展补短板、谋发展。但是，受原有市场结构和各种政策体系的影响，我国农村体育公共服务体系发展相对缓慢，甚至一些发展环节都不能满足当前社会市场的供给侧需求，也就是落后的公共体育服务无法满足人们不断增长的体育需求[1]，因此需要重构农村体育公共服务体系。

“以钱养事”是公共服务管理新理念的实施，可以优化创新原有的市场机制，最大限度地规避市场风险。因此，在建立农村体育公共服务体系时，要充分挖掘“以钱养事”的价值和效用，建立完善的公共服务体系，为农村群众提供更优质的体育公共服务。

一、“以钱养事”特性解读

(一)基本概念

“以钱养事”是以公共服务为核心，对原有的公共服务管理体制进行有效的改革和大胆的创新，通过服务性质的转变，为人们提供最大限度的保障。[2]

与传统的“以钱养人”相比，通过政府的宏观调控机制，根据区域市场服务的特点、发展模式等，制定相应的招投标方案，有效整合各种资源，然后在政策机制的引导下，如驱动机制、竞争机制等，使依托于市场经济结构而发展的服务体系发挥出最大的职能效用。从体育公共服务功能的角度看，“以钱养事”则是将整体服务职能进行整体迁移，使体育公共服务体系不再是以简单的服务职能为主，而是通过市场、社会来彰显出服务价值的本位效果。实施农村体育公共服务，就是要建立农民主观意愿和地方政府资金供给相结合的供给体系，其在农民基体与服务基体中起到过渡的作用，政府在此阶段中不仅是服务购买者，还要对实际服务效用起到监督的作用。[3]在同等资金体系的支持下，用“养事”替代“养人”，可发挥资源的最大利用价值。

(二)基本特征

第一，公开性。农村群众是农村体育公共服务的主体，只有广大村民积极参与，并通过体育公共服务来满足自身的发展需求，才可彰显出服务的使用价值，同时也表明“以钱养事”的工作基准可达到相应的使用需求。从实际服务角度来看，公共资源的有效利用不仅是以群体来建设的，其各项辅助载体，也应遵循基准的审核范畴，且每一项规章制度的建设都应具有公开性，确保制度施行群体的可查性，保证受益群体具有一定的知情权。[4]

第二，约束性。从实际发展视角看，“以钱养事”是一种政策执行手段。在具体实施过程中，需要按照一定的标准精准实施。对于政策执行者而言，其具体职能范畴应遵循相应的原则性、制度性等，且应做好相应的监督与管制，确保“以钱养事” 机制在体育公共服务中发挥最大作用。[5]

(三)“以钱养事”机制建设的意义

在体育公共服务体系中实施“以钱养事”机制，是供给体系全过程的实施手段，其服务主体是农村群众，其具体实施策略也是围绕农村群众的需求来实施的。在此过程中，地方政府机构起着一种宏观调控的作用，根据农村群众的满意度来建立服务体系，以彰显农村群众的主体性。同时，在“以钱养事”政策的实施下，可以提高体育公共服务部门的工作效率。在资金作用主体的改变下，机构职能人员将成为制度的组织者。每一个工作范畴都直接决定着体育公共服务体系的职能效用。[6]对于政府部门的人才储备，可以通过划分职能重新界定岗位人员，保证职能人员履行职责。对体育行政部门而言，正确规划财政体系，依靠资金分流，可以从本质上改变传统的“以钱养人”的观念，且资金直接作用于服务项目，可令财政供给摆脱事业编制，保证资金能够准确落实到具体项目中。

“以钱养事”制度的建设，可以进一步提高已建立农村发展体制的改革效率。在农村体育公共服务体系建设下，可以缩小城乡社会差距，资源的定向连接还可以提高整体服务质量。当财政支持体系与服务形成精准契合时，农村相关行政部门将被撤销，相应职能岗位也将面临被买断。综合改革后，将精简政府职能部门岗位，为“小政府、大社会”体系构建提供基本保障。

二、“以钱养事”背景下农村体育公共服务体系建设原则

(一)主体制原则

主体制原则是指在建立体育公共服务体系时，要明确建设主体，即“谁来做、做什么、怎么做”。 在体育公共服务建设项目中，政府应正确建立招投标制度，实际的招投标形式由当地体育局负责构建。通过规范、公平、透明的评价体系，实施相应的招投标办法，对参与招投标的企业进行检查，确保最终的投标人能够满足体育公共服务项目的建设需要。地方政府应为招标基准提供辅助信息，通过对当地群众需求的分析，建立相应的指导性需求体系，确保实际招标项目能够满足农村发展的需要，建立健全农村体育公共服务体系。在做什么、怎么做的过程中，主要是按照当地体育局与投标方签订的协议进行。实际合同应包括具体服务内容、各项款项明细、招标准则等，在衡量如何履行时，应根据体育公共服务中遇到的问题来确定。要通过制定相应的考核标准，建立项目实际运行的框架，确保实际服务体系、项目服务人员、工资报酬形成一个平等的体系，为后续工作的开展提供基本保障。[7]

(二)配套制原则

配套制度原则在体育公共服务体系中起着辅助作用。通过检查制度、买断制度的建设，可以为农村公共体育项目的实施提供理论和实践支持。检查制度是指对区域体育公共服务项目发展情况进行检查，确保项目实际工作状态能够符合预期目标，也是项目工作正常开展的重要保障。[8]在政府职能部门的领导下，检查配套制度可以直接用于改革的主体，但由于配套制度本身不属于一个实施载体，更需要相关职能部门赋予其具体施行的意义，落实“以钱养事”的理念，达到预期的改革效果。而原有的行政人员在被买断后将进入社会体系，补充市场人力资源，使行政人员自身效能最大化。

三、农村体育公共服务改革困境解析

(一)农村体育公共服务市场体系建设不完善，市场化改革趋于形式化

在实际执行过程中，“以钱养事”是对原有制度进行改革的手段，当它应用于农村体育公共服务体系的建设时，依托区域经济结构发展趋势，建立相应的引导机制，从而为体育服务项目提供相应的供给侧需求，使其实现市场化变革。在现有的市场经济结构下，农村体育公共服务仍以传统模式运行。[2]从整体发展的角度看，由于固有观念的局限，会减缓体育公共服务项目的发展进程。实施“以钱养事”的基础是当前的社会市场模式，依托激烈的市场竞争模式，提高体育公共服务机制的建设质量和实施效果。

从我国现行的公共服务体系来看，各项服务体系的建设均由政府来主导，政府在进行宏观调控时，需要调查市场整体变化趋势，然后结合各种数据逐步完善公共服务体系，而此过程需要较长时间。在这一机制的影响下，农村体育公共服务体系建设要发挥“以钱养事”的最大效用，必须解决与市场服务体系相对应的组织建设不完善、资源供给单一等问题。近年来，我国市场经济发展越来越快，“以钱养事”机制的出现也符合我国目前市场经济的发展需要，但现阶段，我国市场经济体制还不完善，垄断仍大量存在。“以钱养事”机制的核心应该是农村体育公共服务真正走向市场，进行市场化改革。此外，如果在提供公共服务方面没有建立相应的宏观调控机制，就无法形成相应的市场竞争体系，从而间接导致招投标环节和监管环节的上层对接无法发挥最大作用。其根本原因是农村市场体系建设不完善和市场化改革趋于形式化，加大了农村体育公共服务机制建设的难度。

(二)传统市场格局阻碍新机制的发展

从机制建设的角度看，就是要优化和创新原有机制中存在的问题，确保重新制定的规则体系能够满足社会制度的发展需要。经过长期运行，原有机制已形成内在的市场格局。如果某一环节发生重大变化，将不可避免地导致原结构脱轨或倒塌的风险。这种情况不利于原有结构的建立者和投资者。在利益因素和社会因素的多重综合下，原有结构中的单位会阻碍新制度的实施，确保自身利益不受损害。而原有结构体中单位阻挠的主要原因则是追求利益的整合与再分配。在实施过程中，“以钱养事”机制是整合公共资源，打破“大锅饭”的固有思维，通过“养人”与“养事”之间的转变，确保单位员工发挥最大作用。单位原有的职能人员可以通过社会体系的融入，建立新的市场竞争格局。取消编制的人员则需要通过相应的服务获得一定的报酬，此种身份地位的转变，令撤销编制人员失去相应的保障机制。在这种情况下，在编人员的工作职能发生了变化，无法适应于当前新体制的施行体系。

(三)事业性资金扶持力度不够

如果农村体育公共服务项目体系存在资金投入不足的问题，将严重阻碍各个项目的建设效率，进而使整体改革无法发挥实际效果。从资金扶持角度来看，其无法发挥出实际效用，主要体现为下列两个方面。第一，资金扶持渠道较少、数额较少。在政府财政支持方面，受到政府本身监管效用的制约，在实际资金导出过程中，由于农村体育公共服务项目建设与相应的体育项目缺乏准确的衔接，很难达到预期目标。从政府的资金分配形式来看，体育项目的资金分配比例相对较低，每年的拨款数额难以满足体育基础设施建设的需要。从国家体育基金方面来讲，如彩票公益金，其资金主要分配到体育赛事承办和竞技体育训练中，而真正用于农村体育项目建设的资金却很少。这些问题间接反映了分配制度的不均衡和相关职能人员的不作为，严重阻碍了农村体育公共服务的建设效率。第二，资源分布不均衡。区域经济结构的分化是农村体育公共服务建设的重要障碍，在不同区域的发展过程中，受区域资源和市场化需求因素的影响，当地政府投资也存在一定的偏差。[3]

(四)供给侧机制落实不到位

在现行的农村体育公共服务体系中，体育公共服务的建设和应用是由地方政府决定的。在规范合理的规划下，建立各环节的组织体系，确保体育公共服务在建设过程中得到充分保障。而目前，大多数地方政府在实施相应的供给服务时，不能满足体育公共组织的建设需求。造成这一问题的主要原因是基层政府工作理念和评价机制的差异。农村地方基层政府开展相应工作时，服务方面的事情可以由地方政府解决，但在一些公共和政策项目建设方面，地方政府没有相应的权限，需要通过上级部门下达指令。政府职能在执行相应的考核时，主要是建立在交通、教育、医疗、农耕等与民生相关的社会服务体系上，而未能将体育事业的发展当成主体衡量基准，其本身思想存在不明确性，何谈科学性地建设体育公共服务项目。上级政府应加大核查力度，改变多数农村基层政府过于形式化的工作方式，敦促其从体育实体抓起，确保体育项目的建设满足上级政府的考核基准。另外，上级政府应建立相应的农村体育公共服务考核体系，进一步推动基层政府加大对农村体育的供给，促进“以钱养事”机制的建设。

(五)民众诉求无法渗透到主体机制建设过程中

“以钱养事”机制中资金链是其执行的主体，在各类体育项目的整合与分类下，由市场、居民、政府三方面进行有机整合，在整个体系中，农村群众起到主体作用，如在执行市场订单与签收时，均需要农村群众的参与，其主要原因是农村群众是体育公共服务的主体。农村群众在执行实际订单时，可以把自己的实际需求作为签订订单的依据，以保证在服务体系的实际运行中，最大限度地满足农村群众的实际需求。然后政府职能部门依据签单中的各项明细，与财政资金支持金额进行核对，通过买单来维系体育公共服务项目在农村的施行。在实施过程中，政府职能部门要充分考虑服务主体，始终把农村群众的实际需求放在首位，确保“以钱养事”的工作机制落到实处。从目前的服务机制来看，部分农村群众的实际诉求表达缺乏规范化路径，在诉求信息采集时，受到条条框框的约束，导致服务载体无法正确作用到农村群众身上。当农村群众的主观需求与实际供给内容不一致时，就会导致群众的积极性急剧下降，从而导致体育公共服务体系无法发挥其实际作用。[2]

(六)缺乏农村体育公共服务供给效果评估体系和反馈机制

“以钱养事”改革后，政府向社会购买农村体育公共服务，所有参与招投标的企业都不属于政府机构，政府无法在管理层面对其进行有效约束。为了减少招投标评标过程中的烦琐环节，一些地区制定的是最低价中标的方案，导致最低价中标的企业服务质量低，无法有效达到预期的服务目标。为了评价企业对农村体育公共服务的实际效果，除了检验服务供给的项目内容和次数、时间以外，还需要农村群众对企业服务质量和效果的反馈。作为农村体育服务最直接的受益者，农村群众对服务是否满意、能否达到心理预期，是检验农村体育公共服务供给质量的重要标准。因此，要有设立专门的农村体育公共服务反馈机制和平台，让农村群众第一时间反馈信息和需求。然而，在我国大多数农村地区，农村群众缺乏这种有效的反馈渠道和机制，有关体育服务反馈信息和需求无法及时表达，更无法为提供体育公共服务的对象提出反馈意见和整改措施。

四、“以钱养事”背景下农村体育公共服务改革对策

(一)建立“上推下行”的共生式管理格局

农村体育公共服务的改革，就是要优化和创新原有体制的不合理环节，通过利益再分配重新建立一个规则和制度。当然，在新机制的构建下，各种因素的阻碍是必不可少的，但也间接印证了新机制的有效性。在实际建设过程中，如仅仅依靠某一政府职能部门、社会机构等，不可能完成系统性制度建设。在体育公共服务体系建设中需要与各级部门协调配合，在制度和决策的宏观调控下，确保服务体系建设能够适应农村发展的趋势。农村体育公共服务改革要立足基本规律，通过基准核心的制定，将体系下的所有人员、事物等设定在同一位置上，确保改革前对体制下的所有人和事一视同仁，杜绝对某一操作模块和人员单独设置窗口，打破旧体制，建立新的规章制度，以强硬的政策手腕，推倒改革前进道路上的阻碍。[3]在改革实施前，要对农村经济结构和周边现有配套设施进行检查，充分预估改革过程中可能发生的阻碍与各种影响因素，及时落实相关措施，确保问题发生时或发生前能起到预防或整改的作用。只有建立这种“上推下行”的共生式管理格局，才能助推新机制的改革。

(二)拓展资源供给市场

农村体育公共服务改革由地方政府主导。在实际的改革过程中，不仅要对改革的效果进行前瞻性的解读，还要对原有体制下的各个利益基体进行调查。这一过程的复杂性，间接造成政府无法依据既定的体系来执行与之关联的服务主体。这种情况也是“以钱养事”机制所面临的困境之一。但从国家宏观调控的角度来看，体育公共服务项目的发展是政绩考核的重要指标。地方政府应在确保以市场开放为基础的服务体系下，通过建立市场引导机制，令服务主体参与到项目竞争中，在良性竞争机制的引导下，促使服务的主体提供高质量的体育公共服务，进而起到拓展资源供给市场的作用。对于农村群众来说，服务的本质是以农村群众的实际需要为载体。另外，还应对供给的服务内容进行数量与质量层面的明确规定，促使其标准化与规范化。

(三)政府应加大经费的扶持力度，有效利用体育公共服务资金

“财”与“政”属于一种相互促进的关系，同时也是“以钱养事”机制施行中的重要基准。政府是“以钱养事”机制建设的基础。政府根据群众的需要在市场上购买相应的体育服务项目，无论是满足群众的需要还是购买体育设施，都需要资金来维持，因此需要政府加大体育公共服务经费扶持力度。要进一步提高农村体育公共服务体系的建设效率，就要结合实施“以钱养事”机制的基准，转变服务主体。对于农村体育公共服务体系来说，要实现均衡发展，政府必须改变原有的观念，依托农村经济发展的形势，对现有的资金配置进行详细分析和使用。需要加快建立相应的市场化机制，通过相应的招投标形式，将体育公共服务企业引入农村地区进行体育公共服务建设和服务，这样能使政府的体育公共服务经费得到有效利用。

(四)宣传体育文化知识，提升农村群众参与热情

农村体育公共服务的改革前后，服务主体并没有发生改变，在“以钱养事”机制的融合下，提供服务的执行人的职能和地位发生了变化。通过裁减原有的编制，将系统内的人员转变为社会人员，并将其纳入社会系统，通过基层服务来体现其价值。但从我国农村发展的现状来看，大量青壮年人口外出务工，农村老龄化和留守儿童现象日趋严重，在农村体育健身理念宣传不到位的情况下，绝大多数农村群众将无法形成对体育的正确认识，而农村群众的日常话题也仅仅局限于农耕行情、畜牧行情等，其本身对体育的需求度不高，反映出当前市场发展效率较慢。为此，应建立宏观教育体系，将“三农”政策作为施行载体，通过网络平台、广播平台等建立多维度信息传播体系，为农村群众传导体育文化。对于部分进城务工的农民来讲，当地政府应发挥教育职能作用，为进城打工的农民树立一种体育理念，然后将其作为传播载体，对农村群众进行体育文化传播，以此来提升农村群众对体育的认知度，进而推动体育公共服务的改革。

(五)强化体育专业人才建设，为农村体育公共服务机制提供人力资源保障

强化体育专业人才团队建设，可在三个层面进行。一是提升农村地区体育指导员工作的积极性与综合素养。加强农村地区社会体育指导员和大学生村官群体的体育专业知识培训，基于体育指导员专业知识、运动技能、体育法规、赛事组织、运动损伤急救手段以及体育运动当中易于在农村群众中开展的健身运动项目等，从根本上提高社会体育指导员和大学生村官体育指导能力与专业技能，最大限度发挥指导员和大学生村官在农村公共服务中的指导作用。二是拟定相关政策法规，引进高校优秀体育人才进入城镇地区，进行健身运动指导工作，从而为农村地区供给新鲜血液。三是设计农村体育指导员奖励机制，呼吁指导员主动自觉投身于农村体育运动指导工作中，努力为农村群众供给必要支持。

(六)完善农村群众的诉求体制，建立效果评估体系

要提高农村体育公共服务效率，就要让农村群众积极参与项目建设，通过表达对体育项目建设的需求，建立以需求为导向的市场格局。一是农村职能部门应打破传统的体制工作局面，主动约谈农民，通过挨家挨户的形式收集信息，这样才能最直接地听取农民的意见，体现组织的协调性。二是要优化监督机制，对体育公共服务项目改革主体进行监督，确保改革初衷和后续工作围绕农村群众的主观诉求展开。三是政府应在实际监督中对农村体育公共服务体系的全过程进行监督和控制。在保证农村群众参与的前提下，检查改革后的服务效果，确保服务项目的针对性，发挥农村体育公共服务的本质价值。四是要根据农村体育公共服务企业的服务项目内容、次数、时间，以及群众的反馈信息等各方面内容建立科学的农村体育公共服务评估体系和标准。五是要加快引进专业体育人才从事农村体育公共服务工作，培养合格的专业评估人员。 六是要设立真实有效的农村体育公共服务反馈机制，让广大农村群众把对农村体育公共服务的需求及时全面地反馈给相关部门，让农村体育公共服务企业能更有针对性地解决农村群众体育方面的实际需求。