论生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之协调

袁红萍

《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）的全面施行，标志着生态环境损害赔偿诉讼的诞生。生态环境损害赔偿诉讼的概念未成统一界定，笔者姑且将其定义为：省级、市地级政府及其指定部门或机构（以下简称省、市级政府）代表国家向造成生态环境损害的单位或个人提起的生态环境损害求偿之诉。

至此，针对生态环境损害，我国目前有三大主体可提起诉讼，即省、市级政府及其指定部门和机构，符合条件的环保组织以及检察机关，亦即生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼。三大主体两类诉讼，体现了国家对生态环境损害赔偿追责的决心与生态环境保护的重视，然而，这三大主体两类诉讼之间是否存在“三个和尚没水喝”的困境？抑或争相起诉的司法资源严重浪费现状？两类诉讼应如何协调？三大主体孰先孰后？从实践来看，由于缺乏相应规定，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之间尚存在重叠与冲突之处。

一、生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的重叠与冲突

不可否认，生态环境诉讼与环境公益诉讼之间存在诸多共性或曰重叠之处：

第一，适用范围高度契合。《方案》明确将生态环境损害界定为因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。概括而言，生态环境损害赔偿诉讼的适用范围包括环境污染和生态破坏。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”之规定。环境民事公益诉讼的适用范围也包括环境污染和生态破坏两大类。

第二，诉讼目的一致。两类诉讼的目的都是为了保护环境公益。仔细审视《方案》内容很容易发现，生态环境损害赔偿诉讼的目的是保护环境公益。《方案》中的表述“生态环境损害的修复和赔偿”“环境资源生态功能价值”“生态系统功能的退化”等等，都体现了这一点。环境公益诉讼的公益性自不必赘述。

正是由于适用范围高度契合、诉讼目的的一致性，导致两类诉讼难以界分。这种高度重叠会使得两类诉讼在实践中产生诸多困境：

首先，启动主体冲突，司法资源浪费。针对某些生态环境损害，可能各类原告同时提起诉讼。例如，在山东省首例生态环境损害赔偿案中,既有山东省政府授权环保厅提起的生态环境损害赔偿诉讼,也有检察机关提起的公诉,还有环保组织提起的环境公益诉讼。该案正凸显了生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的冲突与重叠。实践中，一旦发生此类争相起诉的事件，无疑会造成司法资源的严重浪费。

其次，可能出现“三个和尚没水喝”的局面。针对部分生态环境损害，可能出现无人问津甚至互踢皮球的现象。这类生态环境损害或一时尚未引起广泛关注，或因其背后涉及不可触动的利益关系，甚至存在一些较为敏感的问题，导致政府、环保组织乃至检察机关都不提起诉讼。三大主体都有权起诉，但都没有起诉，因为缺乏明确分工，环境公益无从保护，两大诉讼机制之目的沦为空谈。

再次，法院面临抉择困难。由于目前没有相关法律法规或文件对两类诉讼的孰优孰先做出规定，因此法院在受理时如何选择也将面临困难。当然，实践中法院一般会选择受理由政府及其指定部门提起的生态环境损害赔偿诉讼，如上述案例。但是实际上法院做出此类选择并没有法律的依据，因此法官做出的选择是基于其自由裁量权。这种自由裁量权具有主观性，也容易受政治因素的影响。

二、生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的协调共存

生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的重叠冲突问题，其实是两者性质界定的问题，或者更准确地说是生态环境损害赔偿诉讼的性质确定问题。因此，协调两类诉讼的关键还在于界分两者性质。

关于生态环境损害赔偿诉讼的性质，学界大致有四种观点：第一，“国益诉讼说”。如吕忠梅教授认为，“生态环境损害赔偿诉讼既非公益诉讼，也非普通的民事私益诉讼，而是国益诉讼”。政府基于自然资源国家所有权，为履行相应职责而提起生态环境损害赔偿诉讼。第二，“私益诉讼说”。例如，汪劲教授认为生态环境损害赔偿诉讼属于民事私益诉讼，国家、集体及其经营者以享有自然资源和生态环境等财产权益为由可以提起求偿之诉。社会组织无权提起生态环境损害赔偿，只有在没有提起生态环境损害赔偿诉讼时，方可提起环境民事公益诉讼。第三，“公益诉讼说”。例如，李挚萍教授认为，甄别诉讼性质的关键因素在于诉讼目的，不能仅以提起诉讼的权源和主体来界分诉讼的性质。“若救济的利益主要体现为公共利益，这就决定了诉讼的公益性，因而以维护公共利益为目的而设计的诉讼制度就是公益诉讼”。第四，“混合诉讼说”。因“生态环境”与“自然资源”两个概念具有不同的内涵,故有学者建议生态环境损害赔偿诉讼与自然资源损害赔偿诉讼采用“二分法”, 即生态损害赔偿诉讼与自然资源损害赔偿诉讼为两种不同类型的诉讼，前者是救济社会公共利益的公益诉讼,后者是救济国家所有的自然资源损害的私益诉讼。

笔者赞同“国益诉讼”之观点。首先，生态环境损害赔偿诉讼之所以由政府提起，是基于国家对自然资源的所有权，而这种所有权又衍生了保护之职责。政府代表国家行使职权，履行职责。其次，从诉讼目的而言，虽两者都是以环境公益为诉讼目的，但实践中价值偏向却稍有不同：生态环境损害赔偿诉讼机制的目的偏重于让生态环境损害的责任人承担相应法律责任，尤其是民事赔偿责任。而公益诉讼的目的侧重于维护公共环境权益，实践中很多环境公益诉讼启动的原因是不特定多数人的环境权益受侵害。最后，从实用性的角度出发，将生态环境损害赔偿诉讼定性为国益诉讼也有利于理清政府、环保组织和检察机关的起诉顺序排位，更能明确两类诉讼的具体分工和先后顺序。

在明确了生态环境损害赔偿为国益诉讼之后，协调其与环境公益诉讼的关系也就更为明朗。笔者认为，在此基础上，应确立生态环境损害赔偿诉讼优先适用，环境公益诉讼协助和监督的起诉顺序和地位。

首先，针对生态环境损害，省、市级政府及其授权部门或机构具有优先提起诉讼的资格。因为国家作为所有权人，政府代表国家行使索赔职权，提起赔偿请求之诉，比环保组织更具有直接的利益关系。此外，政府部门（尤其是环保部门）在执法过程中容易掌握第一手资料，例如排污数据等。其资源、资金、技术方面也更具有优势。

其次，环保组织有权提请政府准备起诉，政府在规定时间之内未予答复，或予以拒绝，环保组织可以提起环境公益诉讼。这样的规定有利于政府和环保组织的明确分工，避免各方聚集于某一案例。当政府接手了一案，那么环保组织就可以将其有关资料移交政府，或者适当监督，必要时参与诉讼，但多数环保组织可以将其大量精力用于关注其他环境损害案件。从而可以有效地分配利用有限资源，更大程度地救济生态环境权益。

再次，检察机关只有在政府、环保组织都没有起诉，且明示未做相关准备时才提起环境民事公益诉讼。但值得一提的是，在政府及其授权部门不存在违法、渎职和不作为等情形下，仅以证据不足或确无优势的理由拒绝提起生态环境损害赔偿诉讼的，检察机关不应就此对其提起环境公益行政诉讼。

最后，确立一方起诉后，其他方应在能力范围内积极配合起诉。在必要时应允许其他方以共同原告身份参与诉讼。如一方已提起诉讼，其他方再针对同一案件提起诉讼，法院应合并审理，以免造成司法资源的浪费。

三、协调生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的配套机制

生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼两者之间的有效协调还有赖于相关配套机制的构建。应从立法、磋商、关联诉讼等方面进行具体配套机制的构建。

1、适时将生态环境损害赔偿诉讼以法律形式予以确定，并尽早立法明确两类诉讼三大主体之间的先后顺序及相关协调。立法形式上，有学者建议“制定专项的《生态环境损害赔偿法》，对生态环境损害赔偿的内涵与诉讼等基本问题予以明确，进而实现填补生态环境损害、维护环境公共利益的目标。”笔者认为，立法可以循序渐进，从《方案》到司法解释，再到单行法，最后统一立法。

2、完善赔偿磋商制度。《方案》肯定了生态环境损害赔偿磋商这一制度，并结合实践经验做出了一些调整。在协调两类诉讼三大主体方面，赔偿磋商制度应该灵活扩大应用范围。如，允许在诉前、诉中、诉后进行磋商；应允许环保组织、检察机关参与磋商过程，建言献策；已提起环境公益诉讼的，政府与被告仍可磋商，若达成的和解协议令原告满意，原告可以撤诉。

3、建立关联诉讼的联动机制。自2015《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》在部分省份试行以来，从贵州、江苏和山东等省试点生态环境损害赔偿索赔机制及相关民、刑事诉讼实践看，启动的大多数生态环境损害索赔案件都同时具备既违反国家法规并构成环境污染犯罪、又因污染环境侵害他人合法权益以及侵害环境公益等行政和民事双重违法属性。司法实践中，此类诉讼案件既可能涉及行政诉讼和刑事诉讼，又可能涉及生态环境损害赔偿索赔诉讼、环境民事公益诉讼及其他民事诉讼。针对一些同时触犯刑法的生态环境损害索赔案件，笔者认为，可以优先检察机关提起诉讼，因为其在侦查与审查起诉阶段已掌握大量资料和证据。为防止证据的灭失，应建立刑诉与民事公益诉讼同时进行的机制。为了节省司法资源，可以探索移交同一审判庭一并审判的创新联动机制。

四、结语

生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼，势必要进行适当分工和协作，充分协调，才能避免司法资源的浪费，并实现原告资源的有效分配，扩大原告的环保作用面，实现资源优化配置。