“放管服”改革背景下我国公证事业的发展路径研究

杨海峰

江苏省南京市南京公证处，江苏 南京 210005

2018年6月26日，司法部召开全国公证工作电视电话会议，部署当前和今后一个时期公证行业“放管服”改革工作。司法部部长傅政华强调，要认真贯彻落实党中央和国务院关于“放管服”改革工作的部署，从依法行政和建设法治政府、服务型政府的角度，主动承担起公证行业“放管服”改革相关工作，进一步对公证体制机制进行优化，确保公证事业有正确方向和健康发展的前途。①因此，公证机构如何在工作实践中深刻理解并贯彻落实公证领域的“放管服”的改革部署工作，如何在“放管服”改革的政策背景下对于公证事业发展过程中所面临的核心挑战以及解决路径有一个正确的认知，是我们从业者亟需思考的关键问题。

一、“放管服”改革与公证事业的内在关联性

所谓“放管服”，即简政放权、放管结合、优化服务三者协同推进。在2015年5月12日召开的全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，李克强总理将“放管服”改革阐明为“深化行政体制改革、转变政府职能”的总要求②《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》则进一步将“放管服”的要点细化为“持续简政放权，进一步激发市场活力和社会创造力”，“加强监管创新，促进社会公平正义”和“优化政府服务，提高办事效率”。从宏观的角度着眼，政府的“放管服”改革是政府职能转变以及政府自身的完整性建设，是行政体制改革工作的具体化。从微观上来讲，“放”、“管”、“服”三者分别具有自己的侧重点。“放”的内涵是政府行政角色定位，是需要在新的层面上厘定政府、市场、社会之间的关系；“管”的内里是与政府管理职能转变相关，管理职能转变强调任何行业和经济体都能够适应经济社会新常态、科学技术新进展和全面深化改革的新形势；“服”强调的是在“放”与“管”的全面深化的基础上完善社会主义治理理念、治理机制和治理体系。作为一个新时代的改革攻坚战，“放管服”改革不仅仅作为新的形势下我国经济管理体制改革的基准内涵，同样也是“构建现代政府治理体系的重要抓手”。③

公证制度是一项具有预防性质的替代诉讼法律的制度，“它通过法律确认的方式获得并行使专属性的法定证明职责，对法律事实和文书的真实性、合法性予以确认，赋予其法律上的效力，从而达到预防纠纷、减少诉讼的目的。”④根据我国《公证法》第2条的规定，“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”显然，作为一种社会化的法律服务机构，公证处所行使的职能在本质上脱离不了“服”的核心特征。“管”是公证处作为证明机构所要行使职能的题中应有之意。另言之，假若在历史的维度来一探新中国公证制度的发展历程，不难看出，公证机构职能历经“司法权—行政权—社会化法律服务”⑤的转变道路。一言以蔽之，现存的公证机构其本身也正是简政“放”权的自然结果。

总结，核心理念、基本职能与历史渊源等角度分析，当前亟待发展的公证事业与党和政府尽全力推广的“放管服”改革，存在着不可磨灭的内在关联性。这种内在的关联关系，为站在全面且理性的角度去探究“放管服”改革背景下我国公证事业当前的困境及发展路径提供新的思路。

二、当前我国公证事业发展过程中面临的主要困境

(一)公证服务范围与日益增长的社会需求不匹配

我国《公证法》在理论上规定了广泛的公证服务事项与事务，⑥现实实践现状很明显的揭示一个现象，公证服务的深度和广度不能够满足高速发展的社会需求。即使当下，仍然大量的公证机构尚未能杜绝“以证换证”、出具单一证明的工作模式，绝大多数的公证业务仍是委托、继承、遗嘱、赠与等传统证明类公证事项，对于新的社会公证需求的业务有着畏难、畏证的心理。以提供法律咨询出具法律意见书为例，即便2005年通过的《公证法》对此已有明文规定，且司法部原律师公证工作指导司在2011年3月还专门发布了公证机构出具法律意见书的通用格式，到目前为止，笔者敢断言存在大量的公证机构尚未出具过任何的相关法律意见书。诚然，公证机构开展新业务有客观上的困难，但主观上的不思进取，对新业务怀有畏难情绪也是重要原因。我国的公证制度没有达到服务于社会主义新经济时代大浪潮的预期，只是仍停留在预防纠纷、减少诉讼基本社会机能层面上，固然这是公证机构保留职能，不应舍弃，但在社会进步的大潮中要有所思、有所进。

(二)公证手续繁杂、周期稍长，效率不高

某些公证事项仍然要求当事人提供过于繁杂的证明材料，让人民群众需要多次来往于不同部门开具不同证明材料。例如，“涉及到房产继承公证当事人要提供当事人身份证明、被继承人死亡证明、亲属关系证明、房产证等四种证明材料，在发生多人转继承、代位继承等复杂情况下，可能要提供多达十几种证明材料，人民群众往往要跑派出所、民政局、基层人民政府、社区居委会以及被继承人单位等多个部门”，⑦苦不堪言。

相对于手续繁杂的问题，当下的公证机构还有办证周期长的痼疾。《公证法》第30条规定：一般公证的办理时限为受理公证申请之日起15个工作日。在公证法律实践中，许多公证机构在办理简单涉及房产的委托书、声明书需要5-7个工作日。这在笔者看来是出乎想象，笔者所在公证机构对于简单为委托书、声明书公证可以做到半个小时出证书，极大的缩短了当事人等证时间，节约了社会成本。虽然、一些公证机构在核实信息可能存在大量难以预料的困难，会消耗许多当事人的时间，但是一些公证机构在工作态度上有着消极懈怠、办事拖沓的现象，会导致一些公证甚至四五个月才能完结和办完，极大地浪费了社会的经济成本和时间成本。

(三)社会整体对公证机构和职能缺乏清晰认知

公证机构的宣传自始至终是公证机构对外拓展影响力的薄弱环节，由于各种现实和体制的原因，大量的公证机构还停留在过去的单纯服务行政的思维模式，零开展公证宣传。一些为数不多的宣传方式，仍然是迫于上级机关的行政命令，简单选择散发宣传册、开设专栏、举办现场咨询活动等传统常规操作模式。在新发展的数字化社会洪流中，上述宣传方式既没有力度也没有深度，另外由于主观上不重视，客观上手段的制约，比如：时间短、受众小、形式单调、缺乏趣味性等等原因，导致公证机构的宣传聊胜于无。进一步，公证机构的宣传活动只是估计到固有的办证类型，对新形势下的提存、保管、金融相关业务、法律咨询等公证事务则少有提及，也难怪社会整体对公证机构和公证活动缺乏基本认知。我国的《公证法》施行已十余载，普通群众甚至连相关国家机关工作人员对《公证法》、公证机构、公证活动也缺乏应有的认知。以上导致公证活动预防纠纷、维护公平正义的社会职能难以有效展开。

三、“放管服”改革背景下我国公证事业的发展路径探析

(一)开拓公证业务服务范围，公证创新参与司法辅助

“放管服”改革的时代要求下，公证机构提供的业务服务不能再仅仅局限于传统的等证上门模式，由内到外的转型、升级业务模式刻不容缓。为了匹配当下经济发展所激发的广泛社会需求，大力开展能直接体现公证机构活动值的公证业务，将公证单一的“证明”功能向广阔的综合性法律服务功能拓展。正如有实务者所分析的那样，“公证机构积极开展提存、保管、代书、提供法律咨询、抵押登记等公证事务法律服务，这本身既是获取法律经验的方式，又是将自身经验作用于法律实践的有益做法。”⑧

在完成拓展一般的公证业务活动，可以承担起司法辅助的职能，⑨达到满足多元化司法服务需求的目的。比如，公证处的公证员凭借其中立第三方的身份和对其的社会公信力认可，作为法院特邀调解员，承担民商事纠纷、家事纠纷等相关领域的调纠纷的调解；为了解决法院执行款沉淀的顽疾，大力促进执行款项提存公证业务开展；参与法院此现场执行保全工作，为法院执行过程提供记录现状、财物清点、记录造册等公证法律事务服务，有效率地提高执行率与增加透明度等。

(二)精简公证办理流程，推进数据信息共享

深耕“放管服”改革，助力政府职能实现转变，为大环境的优化发展提供可能，最大限度让创造社会财富的资源充分涌流。目前略显繁杂的公证办证流程和冗长的办证周期，整个市场的活力释放不够完全，达不到“放管服”改革的既定目标。根据上述情形，精简公证办理流程是解决问题的妙药良方。一部分，从方便百姓办事的基本角度出发，简化证明材料和相关当事人必须到场办理公证的硬性要求。例如，当事人采用书面委托、传真、邮寄等方式提供证明材料；由于年纪、异地求学、工作等客观原因不能实现到现场办证的情况，对于公证处和公证员是否能为当事人设身处地考虑的一个考验，送证上门、采取录像录音等办证方式可以切实解决群众困难，也是建设服务型社会的要求。另一部分，完善公证办理工作机制是根本举措。公证机构可以探究适度分担当事人的举证责任的可行性，将“一站式”服务深刻贯彻落实，公证处变被动为主动，尽量多为当事人核实材料，让当事人“最多跑一次”不再停留在口号上。

当事人开具证明材料和公证机构核实信息存在制度性的困难。由是，公证处凭借互联网技术的东风，探索推进公证信息化进程。第一，公证行业内建设公证大数据实现互联互通，实施公证文书电子化，利用大数据对公证行业内固有存量证明材料和公证文书的实时调取和互联共享。第二，要实现信息共享，⑩实现相关部门之间信息的互通有无，婚姻、户籍、房产登记、银行征信等信息有条件、有范围的向公证机构开放，为公证处得到和核查信息建立通道。

(三)让新媒体、自媒体为公证宣传助力，孵化适宜公证事业舆论环境

前已述及，缺乏公证宣传是社会对公证活动的认知度低的原因，公证事业的发展囿于此是现状。由是，目前全社会推行“放管服”改革的政策背景与新媒体、自媒体技术日新月异的大环境下，公证处亟需改变传统、常规的公证宣传模式，将新媒体、自媒体利用起来加强公证宣传，扩大公证发展的受众面和知名度。

其次，深度拓展宣传公证业务广度，不局限传统的证明类业务，要加大力度对提存、保管、提供法律咨询、代写文书、意定监护、综合民事协议、综合性法律服务进行宣传。在宣传技术上，应该做到有所侧重依靠新媒体、自媒体进行宣传，重点和热点是宣传要解决的主要矛盾，特别是社会热点问题、国家重大工程建设、久拖未决的当事人合法权益中的公证机构的参与度都是宣传的内容。

最终，微博、微信、QQ、直播等新媒体、自媒体传播方式都可以用来对公证事业进行宣传，宣传短片、微视频、微电影、信息稿、新闻报道等都是宣传的样式。另外，公证机构与媒体建立互动与沟通常态化机制，将积累的各类证据、数据、图片、视频资料等素材主动和媒体对接，达到公证宣传的目的。

[ 注 释 ]

①《司法部召开会议要求在公证行业深入开展“放管服”改革》[EB/OL].中华人民共和国司法部中国政府法制信息网.http： // www. moj. gov. cn/ organization/ content/ 2018-06/26/573_21243.html，2019-02-22.

②《李克强在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话》[EB/OL].中央政府门户网站.http： // www. gov.c n/g uowuyuan/ 2015-05/15/ content_2862198.htm，2019-02-22.

③张定安.关于深化“放管服”改革工作的几点思考[J].行政管理改革，2016(7).

④马宏俊，文亚雄.试论我国公证制度改革[J].治理研究，2018(4).

⑤闫晶.公证办理是“放管服”还是“益专服”？ ——兼与<公证办理也要推进“放管服”改革精简事项和手续优化流程和服务>一文商榷[J].中国公证，2017(7).

⑥注意区分此处的“事项”与“事务”.我国《公证法》第11条规定了公证机构办理的公证事项；第12条则规定了公证机构可以办理的事务：(一)法律、行政法规规定由公证机构登记的事务；(二)提存；(三)保管遗嘱、遗产或者其他与公证事项有关的财产、物品、文书；(四)代写与公证事项有关的法律事务文书；(五)提供公证法律咨询.”

⑦姜秀谦，朱峰.公证办理也要推进“放管服”改革 精简事项和手续 优化流程和服务.中国政策研究网.http： // www. zgzcinfo. cn/ specialtopic/ show-308. html，2019-02-22.

⑧袁强.发展公证事务的必要性和紧迫性[J].中国公证，2018(12).

⑨关于公证与司法的互助合作基础之分析.王俭，俞金平.探索与司法所合体 实现公证向基层延伸[J].中国公证，2018(9).

⑩郭庆良.2018年中国公证事业发展情况[J].中国公证，2018(10).