加强机构合并中资产管理工作的若干建议

黄光

摘 要：政府机构合并中应重视国有资产管理工作，全面做好资产合并、清理和重置等工作，资产管理除了要遵照文件要求执行做到账实相符外，还应将资产管理落实到具体部门、使用人和存放位置等。本文以国地税机构合并为例，说明机构合并中国有资产管理面临的问题，以及如何优化升级资产管理系统。

关键词：机构合并;资产管理;信息化管理

一、问题的提出

2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于改革国税地税征管体制方案，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。2018年7月20日，全国省市县乡四级新税务机构全部完成挂牌，至此国地税征管体制改革全面完成部署。

按照国地税机构合并改革的要求，原来的国税、地税机构需从“人员配置”“财务管理”和“资产管理”等方面逐步实现形式上和内容上的合并，由此带来的相关问题需要我们重视解决。国地税机构合并前，国地税机构的资产规模庞大且种类繁多，资产管理工作尚有待提升和完善;许多地方税务机构在使用原国有资产管理软件中，已经面临许多资产管理系統使用问题，亟须对固定资产管理信息系统进行升级完善，并着手开展相关工作。以我国南方某省地税系统为例：合并前该省地方税务机构系统资产规模达128亿，其中专用设备规模约1亿，2015年底该省已全面上线了国内某知名软件公司的国有资产管理系统，经过不到两年的使用，鉴于资产管理的复杂性和资产规模快速扩大，在2017年便向社会发布升级需求，内容包括国有资产申购、登记、分类（新增无形资产）、审批流程透明化、数据统计等方面功能的升级优化。

因此，在国地税机构合并后，如何对分别隶属于原两个单位的资产进行整合、归类与管理，才能确保资产使用效率和国有资产不会出现错置、重置以及浪费的现象？在信息化的背景下，对原两个单位不同的资产管理信息系统如何整合和升级？如何在合并后的资产管理信息系统中统筹解决合并前已经存在的资产管理系统升级需求？针对上述问题，本文分析国地税合并中面临的资产管理现状，针对如何加强国地税合并后的资产管理以及促进资产全生命周期的管理升级等问题提出相关对策建议。

二、国地税机构合并中面临的资产管理现状

（1）合并后部分资产重复、闲置。由于原国税、地税的行政业务性质在很大程度上相似，原国税、地税的资产不可避免会存在许多交叉重叠，合并后会出现资产重复、闲置等情况。对于这些重复或闲置的资产，若处理不当，可能会导致资产在使用过程中的浪费，更严重的会滋生公共财产私人占有等贪污腐败的行为。

（2）合并后部分资产需重新调整分配。从职能上看，改革合并后的部门岗位职能分工情况需要予以确定，而相关的行政事业资产也需要根据新的职能情况予以调整、再分配。在实际情况中，合并后的资产是按照“资产随职能和人员走”的原则来配置还是全部统一清查后按照职能重新配置，或是针对不同的资产而采取不同的资产配置方法，鉴于各地情况有所不同，需要各级税务部门在实际过程中结合成本―收益法加以分析决定。

（3）过渡期资产处置不及时。在改革过渡阶段，由于存在部分资产处于寿命末期，若参与重新配置即面临报废，或有部分资产因多种原因需要做资产灭失处理而未来得及处置。这类资产处理问题和机构合并重叠在一起，增加了资产管理工作的复杂性。

三、国地税机构合并中资产管理措施建议

根据财政部2018年5月31日发布的《关于做好党和国家机构改革有关国有资产管理工作的通知》（下称《通知》，财资〔2018〕31号），在机构改革中，要结合分类施策、简化程序、把握重点、防止流失等四大原则，切实做好机构改革中所涉及的国有资产清查、划转和接受等工作。笔者认为，在国地税机构改革合并过程中，资产管理除了要遵照文件要求执行、做到账实相符外，还应将资产管理落实到具体部门、使用人和存放位置等，并借此契机对资产管理进行全生命周期管理升级。

1.国地税机构合并中资产管理的原则

（1）分类施策原则。分类施策原则要求在国地税机构合并过程中，资产管理部门要严格按照行政事业单位国有资产管理等规定，根据不同类别的国有资产进行细分化区别管理。具体来讲，对于一般的常规性行政事业资产，在机构改革中要严格遵守相关的资产管理规定，做好资产的清查、划转、接受和登记等相关工作;对于办公用房、土地以及公务用车等重点行政事业资产，除了要遵守相关规定做好工作外，还要在实际工作中通过再分配、调剂等手段来完善大型办公设备资产的针对性管理。

（2）简化程序原则。一方面，在国地税机构改革合并的国有资产清查工作中，需要进行资产清查的部门和单位，不再单独履行资产清查立项报批程序，即有文件依据的，直接按文件依据办理，不必再另行单独审批;另一方面，在整个机构改革过程中，资产管理工作都需要尽量减少报审批程序，提高工作效率，以最快的速度、最低的成本和最高的效益来完成资产清查、划转等相关工作。

（3）把握重点原则。一是要尽快在省局层面出台细化相同的管理规定;二是不妨严格冻结新增资产的采购;三是对于国地税机构合并中涉及的办公用房、土地和公务用车等重点资产，要严格规范程序，强化管理;四是在机构合并改革的资产管理工作中，要做好资产清查的首要工作，确保行政事业资产不流失、不落入非法徇私之人手中。

（4）防止流失原则。在国地税机构合并所涉及的资产清查、划转和接受等工作中，要加强资产管理，防止资产流失。按照《通知》要求严格办理，加强资产清查盘点，编制资产划转清单，具体落实资产使用责任人，加快进度完成资产清理和移交工作，严防国有资产流失。

2.重新清理资产

（1）全面清查资产。在国地税机构改革合并的过程中，各级税务局的资产管理相关部门要严格按照行政事业资产管理的相关规定，对合并前和合并后的国有资产进行彻底清查，并做好资产信息登记工作，做到账实相符。

在资产清查过程中，对有关资产使用异常情况，如资产使用状况模糊、资产使用人不清晰、原资产账实不符等情况应如实登记在册，针对资产使用异常情况，应当单独登记，以便合并后追溯查究相关责任人。

（2）落实资产使用人责任。清理资产时，应严格按照相关规定，登记好每件资产的原资产使用人、资产状况、资产存放地点等信息，运用资产信息管理系统对资产信息进行整理和归口对接，做到机构合并后的每件资产都可以追溯至合并前的具体资产使用人。针对清理资产过程中无法确定资产使用人或资产使用人登记有误的情况，也应一并登记在册，如实反映，并注明异常情况。

（3）建立完整的资产存量体系。完善现有的国有资产产权登记、资产报表和统计资料等工作体系，真实反映现有资产的状况。根据行政事业资产管理相关规定和具体单位的实际情况，把现有的国有资产存量数据作为合并后重新确定资产需求的依据，并根据合并后税务机关新的内部机构职责划分和人员配备等重新配置资产。

3.过渡期资产管理措施

一是要充分保障部门和单位正常履职和事业发展需要，严禁借机构改革之机违规处置、更新资产，未达使用年限等不符合处置更新要求的，不得处置更新;已达使用年限但仍有使用价值的，应当继续使用。二是对于已经移交的资产，资产管理部门要及时做好产权变更登记入册，避免重复登记、资产登记情况混乱等情况发生。三是除了必要的办公设备外，在过渡期资产管理部门原则上应暂停购置大型办公设备。新组建资产管理部门在核定大型办公设备编制后，应优先通过整合现有的大型办公设备资源调剂解决，确实难以通过调剂解决资产缺乏问题的，由相关主管部门按照政府采购法律法规和国家有关政策规定，統一组织采购大型办公设备。

4.实现资产全生命周期管理升级

建立基于财务内控的资产全生命周期管理系统，借由国地税机构合并的契机，将原有的资产管理系统进行升级，实现国有资产全生命周期智能化管理，全程透明化监控资产的状况，既可随时根据资产状况进行重置、维修和处置，又可避免资产闲置和不当使用，追溯资产使用违规的责任人、责任部门。

此外，需要提出的是，升级后的资产管理信息系统还要与财政部年度国有资产报告编制新需求相结合。行政事业资产全生命周期管理升级要考虑新增资产管理类别，除了包括原有的固定资产、无形资产的等资产报告要求的种类以外，还要考虑行政事业单位经管资产和自然资源国有资产等。

结合国地税机构合并前已存在的国有资产管理软件升级问题以及合并后资产管理的需求，可从资金使用、项目管理、采购管理、资产日常使用等四方面来进行资产全生命周期管理升级。

（1）资金使用。资金使用表现为财政资金的使用，资金使用的全生命周期管理升级应从存量资产对预算的支持、预算编制、资金安排、资金使用、资产形成等程序进行展开。针对不同的资金使用程序，税务机构相关工作人员要认真核实并登记好资金的生成和使用情况，确保账账相符、账实相符;结合成本―收益分析法来合理安排资金流向。

（2）项目管理。项目的全生命周期管理升级应注重从由项目的论证、立项到资金下达与项目的执行，再到项目验收、项目考核以及资产形成等阶段形成的全生命周期出发，做好项目信息登记，保证信息系统实时查询;建立项目实施监督机制，由第三方来监督项目实施的每一流程是否符合国家相关法律法规。

（3）采购管理。在采购管理中，要重视采购全过程的信息登记全面，采购全过程透明化管理，采购各环节的申请人、审批人、验收人等可在各自权限范围内随时查看采购流程的进度，及时确保采购全过程信息完整，采购项目办理及时高效。

（4）资产日常使用。行政事业资产的日常使用是资产全生命周期管理的重要部分。首先，税务机关的资产管理部门要针对办公设备等资产建立本单位的卡片信息记录体系，真实反映资产状况，使资产使用责任落实到使用人和使用部门;其次，定期对本单位的资产存量情况进行盘点，确保账实相符;再次，对于部分闲置资产，要尽可能的进行内部调拨，充分利用资产，实现资产的闲置管理;最后，要及时对损坏的资产进行维修，对已报废的资产进行有偿或无偿处置。

参考文献

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4.柴新.三部门：做好机构改革有关国有资产管理工作.中国财经报，2010，6（9）.

（责任编辑：兰卡）