区与街镇财政体制存在问题及调整建议

张翠萍

中图分类号：F812.2 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2019）10-146-02

摘 要 “财政体制”是“财政管理体制”的简称，是经济管理体制的重要组成部分。在实际工作中，讲财政体制时，一般是指预算管理体制，核心问题是各级政府之间的收支划分。

关键词 区与街镇 财政体制 调整

财政体制是“财政管理体制”的简称。是促进各级政府有效行使职能和实施宏观调控的重要手段。在实际工作中，讲财政体制时，一般是指预算管理体制，核心问题是各级政府之间的收支划分。

自2007年以来，合肥市包河区创新预算管理理念，将街道、开发区视同乡镇管理，实施了“准预算管理体制”。在当时的经济发展情况下，对区域经济发展、财政增收节支、改善民生、提升基层工作积极性等产生了推动作用。但随着经济结构调整和区域经济格局变化，现行的财政管理体制已不再适应新形势需要。

一、现有财政体制现状

（一）“核定基数”，包括收入基数和支出基数

1.收入基数。以2006年为基期年，结合区划调整和政策性因素以及划定的收入范围核定各街、镇、经开区收入基数。主要有：原地税包河分局、原包河区国税局征收的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、房产税、印花税、土地增值税等。

2.支出基数。以2006年为基期年，支出基数主要包括人员经费、公用经费、民政优抚定补经费、事业发展经费、居村定补经费等。

（二）定额上缴（补助），超收分成

1.定额上缴（补助）。收入基数大于支出基数的为上缴，收入基数小于支出基数的为补助。

2.超收分成。对于各街镇实现的地方级收入超基数部分，区与街镇实行分成。

（三）特殊情况

在包河经开区辖区范围内，原地税包河分局、原包河区国税局征收所形成收入由经开区全得，无超收上缴，支出基数未单独核定，所有支出均从结算的财力中开支。

2013年之后成立的街道级大社区（滨湖世纪社区、方兴社区）、万年埠街道视同区直部门管理，没有实行上述财政体制。

二、现有财政体制存在问题

1.街镇税源户型不完整缺乏协护税积极性。现有体制中，各街、镇、经开区税收收入来源于原地税包河分局、原包河区国税局征收的税源户型，另外三个分局（原地税省直属局、市征管分局、市涉外分局）的包河区纳税户型均未实施属地管理，导致街、镇、经开区在协税护税过程中户型缺失，积极性不高。同时，在日常管理过程中也因信息不对称，导致重复和无效、低效工作。

2.街镇的事权与支出责任不够匹配。原收支基数已核定多年未调整，已无法适应当前区域经济快速发展和产业转型的要求，包河区近年来经济呈现跨越式增长，现有体制中收入基数及分成比例均偏低，街镇实际所得已不能充分保障基层与日俱增的事权责任。例如：社区党建综合治理、區域内直接管理的公共安全（含治安联防）、教育、公共卫生、科学技术、宣传文化、社会优抚救济、环境保护、城乡社区（环境整治、文明创建）等支出；属地管理的安全生产、村级组织运转、农林水事业发展、街道综合执法和司法等支出。当前的财政体制与街镇履行的社会管理和承担公共服务的主要职能定位不相适应。

3.对经济高质量发展缺乏产业引导。当年制定的财政体制主要依托于辖区内存量税源的自然增长，省属大型国有企业（电力、石化、通信、汽车制造）等行业均在包河区，税源充足，财力充裕。随着包河区经济发展和产业结构转型，特别是滨湖新区的设立，给包河区经济跨越式发展提供了契机。在发展过程中，房地产行业税收逐步占据了财政收入的半壁江山，由于该行业税收的即期效应，街镇对于房地产行业税收的依赖程度加深，缺乏对产业发展和结构调整的积极性。

4.发展方向不同财力已出现不平衡现象。各街镇因受地理位置所限，区域经济发展方向不同，已出现不平衡现象。如：大圩镇，辖区面积37.92平方公里，人口约2.4万，15个行政村（社区）。一直以来以发展农业旅游促村民致富为主，区域内其他行业企业寥寥。体制初定的三年间（2007-2009年）平均财力约1100万元，支出总量平均1000万元。而近三年间（2016-2018年）平均财力约1780万元，支出总量平均4500万元，需要区本级增加转移支付，否则难以保障三保支出。财力增长5.5%、支出总量增长18.2%。又如烟墩街道，辖区面积52.51平方公里，人口约10.08万，23个村居。自2006年由肥西县划入包河区，辖区内以农业为主，滨湖新区初创建设阶段，体制初定的三年间（2007-2009年）平均财力约2100万元，支出总量2000万元；近年来，烟墩街道辖区名商巨贾云集，商、旅、文、学、居等高端业态集聚，滨湖国际金融后台服务基地已初具规模、高端房地产开发项目陆续开盘，近三年间（2016-2018年）平均财力约6200万元、支出总量6000万元。财力增长12.8%、支出总量增长13%。从上述数据来看，经过近十年的发展，两街镇财力悬殊较大。城区街道与新区街道的财力差也在2000万元上下，但支出总量增长确相差不大，因此调整完善区与街镇财政体制的需求呼之欲出。

三、调整完善现行财政体制的几点建议

（一）准确定位街镇的主责主业

建议统筹考虑区与街镇两级财力，保障街镇即得利益，体现财力向基层倾斜，核定街镇基础保障及社会事业发展经费。简化结算程序，强化收支管理。在保持区级适当宏观调控能力的基础上，更加科学合理的配置财力资源。逐步淡化街道直接抓经济发展的职能，突出基层抓党建、抓服务、抓治理的主责主业。把工作重心转移到加强党的建设和公共服务、公共管理、公共安全等社会治理工作上来。合理界定区与街镇事权范围，取消基础保障经费与经济指标挂钩的做法，加快构建事权与支出责任相适应的预算管理体制。

（二）发挥引导作用推动产业结构升级

建议将税收波动大的国有大型企业及房地产开发企业列入区本级单列，避免街镇无法消化因房地产行业税收波动而引发的财力波动。按照包河区推动区域经济高质量发展要求，发挥财政体制对产业结构调整的引导作用，街镇社会事业发展支出与其产业结构升级成效相挂钩，提高街镇推动 “科技、金融、文化”金三角产业结构升级和高质量发展的积极性。加大以生态农业示范、农业旅游、特色农业为发展方向的街镇转移支付力度。

（三）建立财力跨年度平衡机制

对于各街镇以前年度结余（赤字）给予确认，实行中期滚动管理，使街镇财力在超收年度和欠收年度间稳定调节。

（四）建立激励约束机制

为调动各街、镇、经开区创优营商环境，增强服务经济实体的意识，根据包河区四大空间战略，按发展方向不同、发展定位不同、发展阶段不同，给予重点产业重点扶持，进一步强化发展责任，凝聚发展合力。考虑将社会事业发展支出与创优营商环境、服务经济实体等工作挂钩，突出想干事、干实事者得利。

四、结语

城区与街镇财政体制的调整完善，是一项系统工程，很难做到各方都认可、满意。因此，建议区财政大胆探索、缜密谋划，取得区委、区政府支持，同时要认真听取人大政协及审计部门的意见建议，做准基础数据测算，充分倾听基层街镇财政所的心声，集思广益。给街镇做好体制调整口径解释，争取各街镇最大程度理解。