“三农”的出路在“三乡”

吕少良

摘要：乡村振兴战略是解决长期困扰我国“三农”问题的总方案，那么振兴后的乡村应该没有了“三农”问题。文章以此为思路，结合国家的战略规划和当下乡村存在的问题，为农村向乡村、农业向乡业、农民向乡民的转化提供了一条乡村振兴战略推进的思考路径。乡村重在空间布局，乡业重在粮食安全和产业融合，乡民重在通过土地载体在城乡间互动。

关键词：“三农”;乡村振兴;乡村;乡业;乡民

所谓“三农”问题归结起来就是农业弱、农村破、农民穷。“中央一号文件”现已成为中央重视“三农”问题的代名词，但由于比较收益存在巨大差距，“三农”问题的解决终究没有取得突破。为了让农业要变成有奔头的产业，农民要成为有吸引力的职业，农村要成为安居乐业的美丽家园，结合《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》（以下简称《规划》）将“三农”转变成“三乡”，就是将农业、农村、农民的问题，转变成乡业、乡村和乡民的问题。试图通过一个字的改动，为解决“三农”问题打开一条思路。

一、关于乡村

《规划》指出，乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。

《辞源》一书中，乡村被解释为主要从事农业、人口分布较城镇分散的地方。以美国学者R·D·罗德菲尔德为代表的部分外国学者认为，乡村是人口稀少、以农业生产为主要经济基础、人们生活基本相似，而与社会其他部分，特别是城市有所不同的地方。我国有学者认为，所谓乡村，是指由乡（以及镇）与村两种社区构成的社会生活范围。尽管对乡村的定义用了很多诸如“比较”、“主要”、“有所”等模糊词语，但有两点是肯定的：其一，乡村是相对于城市而言的，是有别于城市的概念;其二，乡村与城市的区别在于聚居形态和从业形态的不同。城市的聚居程度高于乡村，乡村以农业为主而城市以非农业为主。以此作为城市与乡村的区别还是不够严谨，典型的区别是容易的，譬如上海属于城市而小岗村属于乡村，问题出在上海与小岗村之间的中间地带尤其是大多数小城镇，无论是聚居形态还是从业形态都没有准确的划分标准。

如果以聚居形态来划分，那么就存在着聚居人口达到多少才算是城市的问题。我国有学者通过建立计量经济模型，并应用中国600多个城市的数据进行实证分析，发现规模小于10万人的城市，则无法发现净规模收益。这个观点从经济学的角度解释了城市的概念，那么凡是聚居人口少于十万人的城镇以外的地区，我们都可以称之为“乡村”。我国的乡村振兴战略主要就是要解决这一块问题，是我国新型城镇化战略的补充。

如果以从业形态来划分，就存在以农业为主还是以非农业为主的问题。这是个难题，“为主”的概念究竟是指产出还是投入？现在我国很多乡村的农业，无论是投入还是产出都已经不占主导地位，尤其是东部地区。难道农业不占主导地位的乡村就不需要振兴了吗？当然不是。所谓以农业为主，唯一能够解释的恐怕只有占用土地的面积比较大，而以占用土地面积来定义则不仅仅是经济学能解释的课题。

综上所述，所谓乡村是指我国聚居人口在十万人以上规模城镇之外的生产空间、生活空间和生态空间。这种以聚居形态和从业形态作为乡村和城市的分水岭，有利于我国的新型城镇化和乡村振兴两大战略推进政策的制定和实施。

我们究竟需要什么样的乡村？《规划》指出，为了达到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，必须优化乡村发展布局，打造集约高效生产空间，营造宜居适度生活空间，保护山清水秀生态空间，延续人和自然有机融合的乡村空间关系。

（一）集约高效生产空间

生产空间的保证是我国粮食安全的底线，耕地红线的划定是生产空间的重点。所以《规划》强调要严守耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，完成永久基本农田控制线划定工作，确保到2020年永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩。大规模推进高标准农田建设，确保到2022年建成10亿亩高标准农田，所有高标准农田实现统一上图入库，形成完善的管护监督和考核机制。

国务院印发第三版《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，其核心是确保18亿亩耕地红线。那么现在就存在三条红线数字，18亿亩耕地红线、15.46亿亩永久基本农田和10亿亩高标准农田，如何理解？实际上这里面存在着中央与地方、城市与乡村的博弈关系。由于比较利益的差別与粮食、生态安全的考量，地方政府拼命扩张城市，中央政府则拼命保护耕地。过去为了缓和矛盾，采取了土地“增减挂”的方式，但耕地“划远不划近、划劣不划优、划零不划整、上山下滩”的问题非常严重，耕地数量虽然有了但质量得不到保证。所以《规划》不仅要划定耕地红线、生态红线，而且要划定城市边界线，要用基本农田围城包路、圈住城市。但无论中央还是地方，城市还是乡村，发展总是必须的，占地是不可避免的，所以“增减挂”的方式是解决耕地数量红线的唯一途径，问题在于耕地质量的保证。

三条红线，大致可分为：首先是双红线，不但有数量红线，而且有质量红线。这就是10亿亩高标准农田，大多分布于我国的长江中下游、黄淮海平原和东北松嫩平原这三大农区。这是我国粮食生产的保命线，绝不能碰。即使有类似大型枢纽需要在这一地区建设，也要向空中发展。不仅如此，本红线范围内的耕地只能种粮食，不允许种其它作物。一经确定，改变须由全国人大授权;其次是一实一虚线，数量红线不可触碰，但质量红线可因地制宜。这里面有两种情况。一是15.46亿亩永久基本农田，在高标准农田之外还可以种其他作物;二是18亿亩耕地，在永久基本农田之外，还可以发展第三产业。一经确定，改变须由国务院授权。

（二）宜居适度生活空间

既然乡村等于集镇加村庄的组合，那么在乡村振兴中乡村的发展目标就要分成集镇和村庄两个部分。集镇的规划当然要参照城市建设的成功经验，问题在于村庄部分。按照《规划》要求，村庄分成城乡融合类、集聚提升类、特色保护类和搬迁撤并类四个部分。融合类迟早会被城市融入，应该按城市标准规划建设;保护类应该就是一些历史形成的具有一定文化积淀的村庄，例如古村落;撤并类应该就是人与自然相冲突的村庄，如生态保护区内或自然环境恶劣的村庄;提升类应该就是规模和格局上都要上台阶的村庄。

首先是集聚提升类村庄。按照《规划》要求，既要照顾到生产生活的通勤问题，又要尽可能向乡镇政府所在地集中，似乎还要在集镇之外规划建设一批中心村，这是没有必要的。根据国家统计局公布的数据，2018年末我国乡镇级区划数39945个，其乡政府所在地基本都处于基础设施相对较好的集镇上，再加上常住人口规模还没有达到城市标准的县城，现在的乡村则至少有40000个需要集聚提升的生活空间。如果平均每个集镇按一万人常住人口规划，也能容纳四亿人口，占我国现有总人口的28%。也就是说，现有集镇足以容纳乡村人口，没有必要在现有集镇之外再去建设新的乡村生活空间;其次要说的是特色保护类村庄。这类村庄无论具有何种特色，收入的主要来源是第三产业，无论是第一产业还是手工业注定是第三产业的附庸，这也是今后农民生活富裕的重要路径所在。不仅如此，乡村是中国古老的农耕文明的发源地，以血缘关系维系的家族文化是这种古老文明的传承形式。然而在城镇化大潮中，随着居住形态和就业形态的改变，这种传承步履维艰。虽然近年来乡村开始修谱建祠，姓氏文化又有回归之势，但一方面终究没有官方的许可，另一方面以宗族为核心的村落逐渐消亡，宗亲文化也难以为继。故此，从延续乡村文化血脉计，理应将以宗亲文化符号为特征的村落，以特色保护类村庄予以保留。建议将同一姓氏超八成住户的村庄，不仅予以保留，而且鼓励、指导村民修谱建祠。以此为中心传承的文化遗产，必将成为乡风文明的一道亮丽风景。

（三）山清水秀生态空间

生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代的一大创新。乡村是我国生态产品的供给侧，山清水秀的生态空间的打造既是中华民族的福祉，又是人类福祉的重要组成部分。构筑山湖林草生态屏障，不仅能净化人类活动产生的污染，而且也为乡村居民收入的提高提供独特的永不枯竭的资源。生态空间应划定红黄绿三条线：以国家公园的形式划定生态红线。除科学家外，国家公园内禁止人类进入，完全保持原生态的自然风光，给地球其它生物以不受人类干扰的空间，流入的水都要经过达标处理;适度放宽旅游业限制的生态黄线。各地应因地制宜制定黄线标准，以确保旅游区内的生态承受能力;绿色种植、养生和旅游业相结合的生态绿线。生态绿线的划定，对吸引城市资源下乡将产生不可估量的影响，是改变乡村面貌的关键一招。

二、关于乡业

乡业就是指乡村产业。就是乡村第一、第二和第三产业的总称。产业兴旺是乡村振兴的基础。过去说到乡村产业总是拿农业说事，要么是种植业，要么是养殖业。我国连续多年的中央一号文件都是为“三农”而发的，1982年至1986年的中央一号文件重点是完善家庭联产承包责任制，解放农村生产力;2004年至2017年连续十四年都是为解决“三农”问题的分类政策。但是，由于土地收益递减规律的影响，农业终究没有取得突破性进展。我国的改革开放是从农村开始的，家庭联产承包责任制虽释放了农民的生产积极性，但也只解决了温饱问题，奔小康还得靠城镇化第二产业的发展，以至于大量农民进城为工业化提供了所需的劳动力资源，也为乡村凋敝和土地撂荒种下了种子。虽然当初通过发展乡镇企业，离土不离乡，解决了部分问题，但终究不能适应现代化大生产的需要，也为乡村环境的破坏埋下了祸根。因此，乡村产业兴旺还要靠乡村一、二、三产业协同发展。

（一）做强乡村第一产业

首先是确保我国的粮食安全。粮食安全有两方面的含义，一是数量安全，二是质量安全，其中数量安全是第一位的。只有在保证粮食数量安全的前提下，才能谈粮食的质量安全问题。为此《规划》明确指出，按照“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的要求，藏粮于地，藏粮于技，持续巩固和提升粮食生产能力。因为14亿人口的饭碗必须牢牢掌握在自己手中，这是社会稳定的基本前提。当然，不仅要吃得饱还要吃得好，这就要依赖于农业科技的进步，但无论怎样，吃得好不能以吃不饱为代价。

其次是构筑生态屏障。一方面是外部的屏障，通过稳固农业来围堵城市生活和工业污染对环境所造成的破坏性影响，主要是通过限定城市边界线的方式实现的;另一方面是农业自身的内部屏障。《第一次全国污染源普查公报》 显示，由于过度使用农药和化肥等化工产品，中国农业自身发污染展已经超过工业和生活污染，成为我国水资源的最大污染源。日本早在二十世纪五六十年代就曾因此而导致了严重的环境破坏，不得不彻底放弃以往以 “数量安全”为主要导向的农业政策。美国也曾经因为过度使用农业化学品和外部工业污染，造成了土地板结等现象而向中国取经。实际上我国有古老的农耕文明史，循环利用是最成功的的经验，但随着人口的不断增长，对粮食产量的追求逐渐超过了对质量的损害，短期内很难有彻底改變，唯有寄托科技的力量来改变这一态势。

最后就是构建农业现代化经营体系。我国目前仍然延续家庭联产承包责任制主体地位，但面对新型城镇化和工业化的大潮中乡村凋敝的现实，理论上和实践上都在寻求突破，以适应形势下农业现代化的需要，焦点都集中在土地的集约化经营上。温铁军将传统农业划为农业1.0，农业工业化为农业2.0，农业三产划为农业3.0，现在主张跨入农业4.0时代，即农业“互联网+”与农业“社会化+生态化”，强调农业对社会放开，允许社会资本、现代科技成果和人员参与农业。既然是农业社会化必然会带来农业生产的社会化，土地的集约化经营也是必然的结果，但熊兴平认为一旦企业种地，必然会带来对经济效益最大化的追求，根本不会考虑农业自然化和生命化的种植特征，认为“企业种地是中国的乌托邦”。政府层面在这一问题上是比较谨慎的，一方面强调家庭联产承包责任制的稳定，另一方面也鼓励土地的适度规模经营，并在政策上给予了一定的鼓励措施，但在实践层面效果不佳，根源还在于农业比较收益太低，无法激励农民的种地积极性。

构建我国农业的现代化经营体系，应该分成三个层级：第一个层级是10亿亩高标准农田。这个层级的农田大多分布于我国的长江中下游、黄淮海平原和东北松嫩平原这三大农区，连片地平适合现代大农业的生产方式，应该允许大企业介入建立大型农场，也可以采取“企业+中小型农场”的经营方式，对稳固我国粮食安全是一个基本保障。由于土地的所有权始终是集体或国家的，对资本的有利可图要保护，对唯利是图行为是能够抑制的;第二个层级是10亿亩高标准农田之外的5.46亿亩的永久基本农田部分。这部分以家庭农场为主，引导鼓励农民建立合作社，依靠地方农技站发展多种经营，种植特色、绿色农产品以进一步提高其附加值;第三个层面就是15.46亿亩之外的2.54亿亩耕地。这部分耕地大多零散，不适合规模种植，多靠近生态红线，适宜对城市居民和社会小资本开放，真正将农业三产化。

（二）做实乡村第二产业

二十世纪大力发展乡镇企业的历史经验和教训似乎为我们制定乡村第二产业的发展目标提供了一些实践依据。在现代化大工业的前提下，需要高技术积累和成熟的供应链的中高端制造业当然不适合在乡村进行布局，那些会对资源环境造成不可逆转影响的制造业更不能在当今环保压力下转嫁到乡村。因此鄉村的第二产业发展就有了一个基本方向和可持续路径。首先，乡村二产应选择适合在乡村布局的特色和绿色制造业。做特色文章，即利用本地区的比较优势发展诸如低端制造业中的代工企业、手工业等;做绿色文章，发展本地区绿色农产品加工业。其次，乡村二产与三产相融合。由于乡村二产具有特色和绿色的特征，本身就是一道靓丽的风景，若能融合消费者参与其中则更能提高乡村二产产品的附加值。

（三）做大乡村第三产业

首先是发掘乡村新功能新价值，培育新产业新业态。相比较而言，乡村服务业有生态性、唯一性和整体性三个特点。生态性包括自然生态、人文生态以及人与自然和谐共处的“和生态”;唯一性体现在服务产品独特个性，这是由自然景观和风土人情的独特个性决定的;整体性是由乡村服务体验性决定的。作为乡村服务消费者而言，更多的是一定时间内的综合性体验式消费，这种体验不仅包括对乡村自然环境的体验，也包括对农耕文明的体验，更包括对乡土文化的体验。这种体验中能够给消费者带来身心的愉悦和情感的升华，是城市文明所没有的。为此《规划》强调要顺应城乡居民消费拓展升级趋势，结合各地资源禀赋，深入发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值。遵循市场规律，推动乡村资源全域化整合、多元化增值，增强地方特色产品时代感和竞争力，形成新的消费热点，增加乡村生态产品和服务供给。

其次是推进乡村一二三产业深度融合。我们以为这种深度融合应以第三产业为主线条，推动一二产业发展，使乡村一产三产化、二产三产化。乡村产业的前途和希望在三产，无论是乡村一产还是二产终将成为乡村三产的附庸。但壮大乡村三产不仅需要大量的投资，更需要人才。这两大要素都是目前乡村短缺的，而且短期内无法得到根本改变，唯一的措施就是改革，释放政策红利，将生产要素在城乡间流动起来。

三、关于乡民

眼下的乡民主体可以用“老弱病残”来总结，是乡村凋敝的真实写照。乡村振兴必须改变乡民主体，使农民职业化。所谓乡民当然就是指居住在乡村的居民。根据调查和了解的情况，现在真正居住在乡村的居民已经很少，大多随着中国城镇化的步伐，根据经济状况分层移居至小城镇、县城和城市，责任田要么已经流转，要么在农忙时回村照应，即便居住于乡村，也只是兼职当农民，主业都是城镇中的二、三产业。这种情况的出现符合经济发展规律，任何国家都不能跳过乡村衰败的阶段。即便是经济已经非常发达的国家，也没有这个财力将社会化的公共服务系统延伸到乡村的各个角落，最多只能延伸到人口相对集中的小城镇，因此由就业、就学、就医所造成的乡村生活成本的上升，和农业比较收益的下降，至使乡村人口大量流失，古老的乡村文化也随之消残。

没有现代乡民的乡村振兴无从谈起，那么这些村落究竟适合什么人去居住呢？研究假设是城里人尤其是城里的那些退休人员。这些人大多出生于六零年前后，少时离家去城市发展，本身就有落叶归根的田园情节，有一定的经济基础和传统文化底蕴，康养和乐活成了唯一的人生追求，通过荣归故里，回馈父老来升华自己的人生价值，何乐不为？这些人无论是政治素养、经济能力、文化底蕴都要远高于乡村的现居民。这些乡贤的回归不仅腾出了城市的居住空间，减轻了城市的就业压力，而且为乡村振兴注入了活力，使产业兴旺成为可能，乡风文明成为现实。如果再由他们担任村支部书记，就更能及时将党的路线、方针、政策落到实处。这是一个多方共赢的“中国第二次上山下乡”的构想，唯一的障碍就是户口和宅基地。

中央为什么规定不允许城市资本下乡购买农民宅基地？主要是从社会安全的角度来考量的，原因有三：一是避免农民居无定所;二是避免资本侵蚀农民利益;三是为农民工返乡留有余地。对于第一种情况，一户一宅的政策已经有制度保障，没有他处住宅的不允许其宅基地入市;对于第二种情况，如何保障农民利益要有制度设置，私自交易恰恰不能避免农民利益受损;第三种情况，由于土地所有权没有发生变化，如果出现大规模农民返乡，可以在所在乡镇建公租房的形式来解决。要建立农民利益保障机制打通中央限制与商业资本下乡的政策措施通道。现在唯一要解决的就是避免资本对农民利益的侵害问题。农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”是农村土地制度改革的重大举措，具有现实的实践基础和迫切的改革诉求，亟待理论支撑、法律保障和实践检验。宅基地市场化，在所有权不变的前提下，如果只有使用权转移，资格权不变的办法，要么由资格权享有人投资建房租给使用人，要么拿资格权入股。这两种情况有但肯定不是主流，也不是本文所讨论的主题。宅基地市场化，是参考已被实践证明行之有效的国有土地使用权转让的办法，通过土地信托盘活闲置宅基地资格权和使用权，然后挂牌出让使用权，资格权信托于当地政府成立的土地信托公司，在农民工返乡时再赎回资格权。如此，农民的切身利益就能够得到充分保障，中央担心的问题也可迎刃而解。

参考文献：

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[3]温铁军.中国农业如何从困境中突围[N].中国经济时报，2016-02-19.

[4]熊兴平.企业种地是中国的乌托邦[J].营销界：农资与市场，2012（12）.

（作者单位：安徽省淮南市委党校）