论城市生活垃圾分类的公众行为引导机制

王睿

摘要：文章分析现行国家和地方有关城市生活垃圾分类立法对公众行为的引导，在借鉴国外先进立法技术的基础上结合我国国情，从加强公众对生活垃圾分类标准的认识着手，通过垃圾分类信用体系和失信惩戒机制的建立对违反生活垃圾分类义务的个人施以一定的惩罚措施，建立生活垃圾定时定点投放制度等措施，引导公众实施生活垃圾分类，推进我国垃圾分类制度建立的进程。

关键词：城市生活垃圾分类;公众行为;引导机制

一、我国关于垃圾分类公众行为引导的规定

（一）国家立法

1. 国家关于城市生活垃圾分类公众行为引导的立法现状

我国早在1992年便倡导生活垃圾分類回收处理，如今已经颁布了若干法律法规不断完善生活垃圾分类的管理体系，表1为我国1992～2017年施行的有关生活垃圾分类的法律法规：

2. 国家立法不足

首先是国家立法对公众实施生活垃圾分类的义务规定不明确。国家立法仅规定了政府和企业应当履行垃圾分类回收的义务，并未对公众提出明确要求。垃圾分类收集是垃圾分类回收中的重要环节，应当充分发挥公众的作用，为垃圾分类回收奠定良好的基础，如果国家不通过法律强制规定公众对生活垃圾分类投放的义务，公众则难以自觉约束自身行为，意识到生活垃圾分类工作的重要性。

其次是我国法律对公众违反垃圾分类义务行为的惩罚不足。目前《中华人民共和国环境保护法》并未规定对违法处置城市生活垃圾和公民不分类收集垃圾的现象应如何承担法律责任;《城市市容和环境卫生管理条例》规定对不按规定处理垃圾的公众处以警告、罚款，但是对于罚款的数额不明;部分法律法规对个人随意倾倒、抛洒、堆放城市生活垃圾的行为，处以200元以下的罚款。罚款数额虽有规定，但从数额上来看缺乏威慑力，处罚细则也并不明确。国家对公众实施垃圾分类的行为规制不完善，法律责任不明确，处罚力度较轻，难以发挥法律的强制作用。

（二）地方性立法及政策

2017年12月20日，住房城乡建设部发布了关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知，现从46个重点城市公布的生活垃圾分类管理条例或者实施方案中，分析地方政府在引导公众进行垃圾分类方面的现状及不足。

1. 制定详细的垃圾分类标准引导公众

为完善生活垃圾分类体系，各地政府明确了垃圾的种类，对公众进行垃圾分类提出了基本要求。

在46个重点城市中，天津、重庆、长春等37个城市围绕“可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾或者厨余垃圾、其他垃圾”四种类型将生活垃圾进行分类，在此基础上，邯郸、大连、哈尔滨等9个城市根据单位区域有无集中供餐和公共区域有无餐饮服务决定是否设置餐厨垃圾的分类;深圳将生活垃圾分为13类，对可回收物的投放分为废弃玻璃、金属、塑料、纸类、废旧织物，单位办公经营等区域还应该将大件垃圾、年花年桔等进行分类投放;咸阳市则结合《城市生活垃圾分类及其评价标准》和城市的实际情况，将生活垃圾分为3大类、17小类，在有害垃圾、可回收垃圾和其他垃圾的每一类别下作出了更为详细的划分。

为引导居民自觉、科学地开展生活垃圾分类，政府要求相关部门结合实际制定居民生活垃圾分类指南，但如果生活分类指南仅通过政府官方网站等途径公布，鲜有公众会主动了解，则分类指南所能发挥的作用十分有限，如何确保每一位居民都能熟知生活垃圾的基本分类，政府尚需进一步作出明确规定。

2. 完善奖惩制度引导公众进行生活垃圾分类

关于奖惩制度方面，各地政府在实施过程中具体要求不同，通过整理46个重点城市为引导公众所采取的部分奖惩措施，统计得出表2信息。

为鼓励公众养成生活垃圾分类的习惯，各地政府在生活垃圾分类管理条例中规定了积分兑换、建立“绿色账户”、“环保档案”等奖励方式，但具体实施方案仍待完善，为此可以借鉴其他城市的先进经验。例如《广元市城市生活垃圾分类工作实施方案》中规定，广元市设置智慧居家馆垃圾分拣点，居民以本人名义在智慧居家馆注册垃圾分类积分账户，将可回收垃圾和有害垃圾投放至垃圾分拣点后进行垃圾投放记录，即可获得奖励积分，居民可通过积分兑换相应的商品作为奖励。在引导公众实施生活垃圾分类的初级阶段，为达到较为理想的效果，政府可以适当加大奖励的力度，明确每一个操作步骤，方便公众实施垃圾分类。

在惩罚措施上，各政府规定对未按照规定分类投放生活垃圾的个人，由城市主管部门责令限期改正而逾期未改的，处以50元以上200元以下的处罚。与此不同的是，郑州市对随意投放生活垃圾的个人处以300元以上500元以下罚款，深圳市则规定处500元以上2000元以下罚款，可见郑州市与深圳市对公众违反生活垃圾分类行为的处罚金额明显高于其他城市。为了引起公众对生活垃圾分类的高度重视，促进城市生活垃圾分类的进程，政府在制定积极的奖励制度之余，还应采取一定程度的惩罚措施，倒逼公众进行生活垃圾分类，真正实现全民参与的目标。

二、国外垃圾分类中公众行为引导机制的先进经验

德国的垃圾分类始于1972年6月，目前有关垃圾管理的法律法规全方位地覆盖了生活垃圾分类管理的各个方面。日本于1980年正式开始了垃圾分类管理工作，民众为维护自身利益而自觉分类投放垃圾，为政府开展生活垃圾分类工作提供了极大的便利。20世纪60年代，韩国采取了加强生活垃圾管理，积极开展垃圾分类的重要举措。德国生活垃圾分类制度起步早并且发展成熟，日韩两国在经济发展和环境恶化的背景下开展了生活垃圾分类，对我国现阶段推行生活垃圾分类，完善公众的行为引导机制具有极大的借鉴作用。

（一）严格的垃圾分类标准

德国以不同颜色的垃圾箱引导公众分类投放垃圾，例如废纸投入蓝色垃圾箱、有机垃圾投入棕色垃圾箱等等，为了让公众更加了解垃圾分类的标准，政府还向公众发放注明垃圾分类标准的手册。日本对垃圾制订了严格而细致的分类标准，就不可燃性资源垃圾而言，便包含了饮料瓶、茶色瓶、无色透明瓶、可以直接再利用的瓶类。仅仅是瓶类垃圾也作出了如此精细的划分，日本政府对生活垃圾分类标准的严格程度可见一斑。

（二）征收垃圾处理费

德国通过利益机制引导居民减少垃圾的产生量，若居民将用作包装的废弃物单独投放，则能减少一部分垃圾处理费。公众若想要降低垃圾投放的成本，就需控制垃圾的产生，并对垃圾分类后再投放。

韩国采用从量收费制，一是收费标准分类化、地区化，对不同种类和不同区域的垃圾实行不同的收费标准;二是收费时间固定化，收费形式现金化，且限时定点进行垃圾回收，韩国政府要求公众在指定的地点用现金购买特制的垃圾袋，公众通过购买垃圾袋的方式缴纳垃圾处理费。

（三）惩戒机制

韩国政府对不按照规定处理生活垃圾的公众处以高额的惩罚，对不积极履行生活垃圾分类义务的公众采取累计惩罚制。同时也鼓励居民举报他人不实行生活垃圾分类的行为，对如实举报的居民发放奖金，公众在约束自我的基础上也能互相监督，调动了公众实行生活垃圾分类的积极性。

日本在处理公众违反生活垃圾收集处理规定的问题时也采用严格的惩戒制度，违反国家规定的公民最高可处五年有期徒刑，甚至并处高额罚款，即使无需受到人身处罚，也难以避免高额的财产罚。

三、我国垃圾分类中公众行为引导机制的完善

虽然我国法律对垃圾分类中公众行为的引导机制已经有了初步的规定，但在实际践行的过程中仍有不足，通过上文对国外先进经验的探讨以及我国部分城市已经实施的有效方法，我国可以从中获得一些启示。

（一）加强公众对生活垃圾分类标准的认识

首先在社区宣传方面，大连市充分发挥基层管理的力量，由楼长、分拣员、监督员等人入户开展垃圾分类宣传，向居民普及生活垃圾分类的标准并指导其实践，及时指出分类过程中的不当之处，引导居民逐步养成主动分类的习惯。

其次在学校教育方面，各市教育部门负责生活垃圾分类知识引进课堂，形成学生带动家长、带动家庭、推动社会的良好局面，逐步实现全社會公众共同推进城市生活垃圾分类进程。此外学校还可以定期组织学生参与生活垃圾分类的志愿活动，课堂内外的学习相衔接，并将活动成果作为学生考核的标准之一，实现教育形式的多元化。

最后在垃圾分类标识方面，地方政府应当根据垃圾分类管理条例对垃圾作出划分，在每类垃圾收集容器上标注明显的文字和图例说明，公众在投放垃圾时的准确率或能得到提高，或者将可回收物的收集容器细分为多个简单的类型，例如在深圳市计划在公共场所设置玻璃、金属、塑料、纸类和其他垃圾分类收集容器。

（二）推行垃圾分类信用体系和失信惩戒机制

我国政府对随意投放垃圾的个人处以两百元以下的处罚，相比于日本和韩国采取高额罚款甚至是判处有期徒刑的严厉措施，我国的处罚力度明显不足。在46个生活垃圾分类的重点城市中，只有十余个城市逐步建立生活垃圾信用体系和失信惩戒机制、黑名单制度，而信用体系的建立更多地针对生活垃圾处理运营单位和企业，对公众并没有赋予明确的责任主体地位，也没有具体的惩罚措施。

各地政府可以参照已有的经验建立垃圾分类信用体系，将生活垃圾分类的个人纳入主体范围。对不履行生活垃圾分类义务的个人，先由生活垃圾分类责任人提出警告，拒不改正的，可利用信用平台建立黑名单制度，公布违反规定随意投放、倾倒生活垃圾的个人名单，也可以扣除个人的奖励积分。最后还可以强制要求失信的个人协助生活垃圾分类管理责任人参与对公众的生活垃圾分类引导工作，以一定志愿活动的时长抵消对公布失信名单或扣除奖励积分的处罚。

（三）推行垃圾定时定点投放制度

各地政府已经开始积极探索生活垃圾定时定点投放制度，基本形成了有害垃圾和可回收物定期收集，餐厨垃圾和其他垃圾每日定时收集的制度。例如郑州市和深圳市政府则设立了“资源回收日”，住宅区在“资源回收日”当天集中收集可回收物和有害垃圾。为鼓励居民自觉投放有害垃圾，收集可回收物，可根据居民投放的有害垃圾和可回收物的数量予以一定积分或者数额的奖励。

在垃圾定时定点投放制度推行初期，必须投入大量的管理人员协助居民养成定时定点投放生活垃圾的习惯，家庭有害垃圾可由社区物业每周委托专业单位定时在固定回收点集中收运。废弃纸类、塑料、金属、玻璃等可回收物，则可在固定时间由生活垃圾分类管理责任人上门回收，对不符合分类要求的垃圾退回处理，由负责人指导居民准确分类并投放垃圾。

四、结语

虽然我国政府已经制定了相关法律法规以规范公众投放生活垃圾的行为，但现有规定过于原则化、可操作性较弱和不完备等缺陷一定程度造成了城市生活垃圾分类进程不理想的情况。我国可借鉴德国、日本和韩国在推进生活垃圾分类时的先进经验，提高公众对城市生活垃圾分类的参与程度，结合我国国情，探索出具有中国特色的城市生活垃圾分类中公众行为引导机制。

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*基金项目：生态文明视阈下赣州市城市生活垃圾分类机制的实效研究，项目编号：DC2019-089，项目类型：创新训练项目。

（作者单位：江西理工大学）