我国PPP模式推广面临的问题与对策

方书丹

目前，PPP项目正在全球范围内掀起一阵热潮。在很长的一段时间里，我国受计划经济和传统行政体制的影响，政府几乎垄断着全部的社会资源并且承担着全部的公共服务。但是经济的快速发展、社会的进步使得民众对于公共事业的需求与日俱增，全由政府统一安排公用事业的做法使得公共部门力不从心，而且缺乏竞争，导致了整个公共服务的质量差、效率低，最终引起了公众的不满。有人依据公共选择理论提出，公共服务不一定要由政府来负担，政府垄断公共服务不一定是件益事，应引入市场化的运营模式，使政府和市场间走出一条合作与竞争共存的道路。不仅仅是我国，世界上其他国家推动行政任务民营化也是由于此种原因，公共部门垄断公共服务，不可避免地会出现应接不暇、因应无力的局面。

在中国，PPP经过探索、到试点、再到推广，最后到规制，已经取得了一些成效。PPP在中国主要表现为购买服务、特许经营以及股权合作三种方式。[1]PPP概念最早由英国政府提出，全称为Public-Private Partnership，也就是“公私合作伙伴关系”。我国将PPP翻译为“政府与社会资本合作”，PPP也被看作是公共基础设施中的一种项目运作模式。在这种模式下，国家十分鼓励私主体与政府之间进行合作，双方发挥各自的优势参与到公共基础设施的建设之中。其实行政任务民营化中存在着多种改革模式，但因为PPP的应用最为广泛从而被称之为行政任务民营化的标志。2013年11月召开了十八届三中全会，会上提出，我们应当允许社会资本通过适当的途径参与到城市的基础设施投资和运营之中来。我国官方适用PPP这一概念是在《关于2014年中央和地方预算草案的报告》中，明确要“推广运用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。此后，各地纷纷开展试点PPP项目的试点工作。

在新时代下，我们选择采用PPP模式进行行政任务民营化改革从而推广PPP项目是符合时代发展需求的。从PPP模式的作用上来看，PPP可以激发民间资本的活力，可以提升公共服务的质量满足需求，可以提供给私主体更多的投资机会，可以提升投资的质量与绩效，PPP模式能够缓解国家的财政压力，利于拓展民营企业的发展空间以及培育现代市场体系，利于经济结构转型以及调整。[2]总的来说，PPP项目能够推动经济发展，特别是我国目前正处于改革深水区，处于经济新常态下，制度改革、结构优化和要素升级等经济发展的新生动力显得尤为重要。具体来说就是要从靠政府向靠市场转变，要从靠资源向靠创新转变，要从靠速度向靠效率转变，使优胜劣汰成为常态。因此，我国要想经济迅速发展离不开PPP模式的助力。PPP模式首先考虑的是市场的选择，政府和社会资本在遵守平等合作、互利共赢、互相尊重、利益共享、风险共担的原则下进行合作，坚持市场在资源配置中的决定性作用，政府在经济发展中充分发挥引导作用，结合市场和政府的优势，优化公共基础设施建设，进而改变传统的由政府独自承担基础设施建设的模式。 PPP项目的推广、PPP模式的发展现已成为中国经济进入新常态后新形势下拉动经济增长的新引擎。[3]此外PPP模式的另一优势就是促进政府转变职能，刺激市场发挥资源配置作用。最后，私营经济的快速发展、民间资本的参与为解决地方资金缺口、 地方基础设施建设也提供了帮助。

选择采用PPP模式，大力推广PPP项目是有理有据的。政府的公共行政的职能必须进行调整，调整时以退为主，以进为辅，进退相辅。在“退”的时候也要具体问题具体分析，有些领域可以完全退出，但是有些领域却只能部分退出。例如，《行政许可法》中就规定了政府不可过多地干预社会以及私人领域，特别是那些自治、市场机制可以处理的领域。政府绝不能轻易地加以干涉。在处理一些与公益相关的事务时，我们应当由传统模式政府、社会、私人自治的次序逐渐改为采用私人自治、社会最后政府的治理次序。如果在最后发现公益仍有缺失的领域，政府才可以进入补充，否则政府就出现了失职的情况。[4]

PPP项目在我国并不是一个新生事物，早在1984年，我国就开始了PPP项目在电力、交通等基础设施建设领域的试点工作。而在基础设施市场化融资改革中的试点，是在党的十四大和分税制改革以后，开始在小范围内进行试点。1997年亚洲金融危机爆发，政府为了减轻金融危机对我国经济的冲击，减少与民间资本合作，直到2000年，PPP项目才逐步恢复。 2003年党的十六届三中全会召开，会上通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中明确提出了“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。这一规定为民间资本、私主体进入基础设施和公用事业领域提供了政策依据。而当时恰好中国经济为了保持持续增长的势头，而增加了基础设施建设的需求，所以各地政府便纷纷开始调动当地民间资本的积极性，纷纷让民间资本参与到基础设施建设的领域中来。但2008年世界金融危机的再次爆发使得我国的大量PPP项目不得不停止。面对1997年、2008年两次金融危机作出的下行调整，使我国积累了PPP项目发展的经验。在“三期叠加”的新形势下，仅仅依靠政府自身的力量已经远远不足以应对。所以针对这种情况，十八届三中全会提了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，党和国家认识到市场和政府的合作成为了破解当下发展困境的必然选择。而后政府依次出台了一系列的规制PPP项目开展、发展的法律、法规和政策。其中最具代表性的是《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，之所以认为它最具代表性，是因为其中明确了我国要在能源、水利、环保、农业、林业、科技、医疗、养老、教育、卫生、文化等领域广泛应用PPP模式，这一举动照亮了PPP模式在中国的发展前景。

因此，探索如何在我国广泛推行PPP项目并使其最大程度的发挥作用，对经济和社会发展具有重大意义。虽然PPP项目在我国已经发展了三十多年，但是还是存在着许多阻碍、问题、瓶颈需要寻求解决的途径。

一、法律体系不健全

有一个良好的社会法制环境才有利于一种制度或者模式的有效运行。虽然在我国PPP模式运行的起步较英美较晚，但是不可否认的是发展却极为迅速。1994年德国《远程公路建设私人融资法》以此作为德国在公私合作领域的立法开端，后来又于2005年制定了《公私合作促进法》丰富了德国的法律体系，但这部法律也并未对公私合作的一般规则从正面作出规范，也只是对现代法有关公私合作的有些规范予以修改，只是一定程度上的对法律框架的完善。同时被称为德国PPP立法希望的《公私合作简化法》虽然至今没有颁布，但德国政府在2009年公布了草案[5]。目前，PPP项目推广在我国遇到的最大的阻碍就是没有一套完善的法律法规体系，只能依据散落在《特许经营法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》中的规范来规制PPP项目。而这些法律并没有全面地涉及PPP项目发展中的各种问题，无法完美地解决PPP项目在发展中遇到的问题，在适用性上有很大的欠缺。公共基础设施建设是PPP项目集中的领域，正因为基础设施建设涉及到公共利益，所以需要国家制定相关的、规范全面的法律政策。我们借助这些法律法规明确政府和私人之间的权利和义务，在确保公共利益不受损失的同时保护公共机构与私主体的利益。还有一点需要注意，PPP项目是政府与民间资本进行合作，此时难免会出现政府放手不管躲清闲、民间资本只图利益不顾质量的情况，因此PPP模式的运作需要有清晰、完善的法律法规来加以保证，国家就需要通过立法明确政府部门和企业各自需要在PPP项目整个策划、实施阶段所要承担的责任、义务和风险，从而使PPP项目带来高质量高收益的公共服务。

对于PPP项目而言，提前明确政府与企业的责任、义务并不是最大的难点所在，而是发生纠纷时应采用民事救济手段还是行政救济手段。具体来说,国家在行政任务民营化过程中制定的决策，实质上是国家行使、运用公权力来完成行政任务的过程,在这个过程中所发生的就是行政争议。在提供社会产品和服务过程中所产生的争议也就是在后民营化阶段所产生的争议，判断属于行政争议还是民事争议就需要我们进行具体的区分。原则上,由于国家任务还是由行政机关履行，这一点未发生变化,所以在发生争议时仍然可以选择行政诉讼。但鉴于由私主体在组织民营化和任务民营化框架下承担提供公共产品和服务的考虑，应当选择民事诉讼的机制。所以，现在争议的焦点就变成了如何构建和选择合适的纠纷解决机制。而且，我国行政诉讼和民事诉讼的受案范围之间存在空白地带的问题也使得我们解决这一问题更为困难。“以一定方式解决此问题，以期在我国诉讼制度中能够形成适用于所有公法和私法争议的诉讼救济制度，使得各种性质和形式的争议都能够求诉有门并得到及时、公正的裁判，才是解决问题的关键。”[6]

二、PPP项目过程以及结束后，公共利益受到损害

PPP项目多集中在公共基础建设项目，这必然会与公共利益密切相关。鉴于公用事业自身的特殊性，任何一个环节出错就会对公共利益带来极大的损害。“PPP项目是否符合公共利益，是否兼具有效性与合法性并实现善治，成了影响PPP项目推广的重要因素。”[7]民众对公共基础设施的需求与日俱增，政府借此机会利用PPP项目将一项又一项的基础设施抛到企业的手里。政府在决定PPP项目中与其合作的民间资本时，地方政府为了减轻财政压力，一味地追求自身政绩，选择与自己合作的私主体时门槛低、要求少、条件低，通过简单的内部承包就算完成了行政民营化改革任务。同时，“在实践中，很多PPP项目的特许经营合同条款要么不全要么以口头协议代替，特许经营合同的不规范也是导致PPP项目受挫、公共利益受损的原因。”[8]

我国地方政府的工作人员素质参差不齐，有一些地方政府工作人员素质不高，导致在PPP项目运行之中滋生腐败，从而损害公共利益。政府在选好私主体合作伙伴后，就认为自己的职能行使完毕，将所有的责任都甩到企业身上，不仅导致政府在某些领域责任缺失，更导致政府角色发生错位，最终对公共利益产生不利影响。现实中，不仅仅是在公私合作中容易产生腐败现象，凡是涉及到政府行使公权力管理社会的方面都容易出现腐败。所以，提高国家、地方机关工作人员的素质，加大治理反腐的力度，是非常有必要的。

三、政府的契约精神薄弱

由于公用事业都是投资量大、投资回报收益期长的项目，企业特别是中小型企业，其投资回报来源于政府财政的先行支付。一旦政府违约，PPP项目就会陷入困境，整个项目的资金链断裂，这样难免会影响企业自身的正常运行。实际上，政府与企业进行合作，企业就会处于弱势地位，企业生产经营的目的是盈利，而政府会出现忽视企业盈利的需要，不遵守合同，一味发布行政命令，使得企业难以对政府抱有信任。当企业产生亏损，企业就会对PPP项目不再有积极性。长期以往会形成恶性循环，企业很少对PPP项目进行投标，政府很难找到合作的民间资本，无法减轻自身的负担，要花费额外的时间和精力去寻求解决人们对公共基础设施需求得不到满足的办法。

前文提到过，政府在作出行政任务民营化决定，决定某项目采用与民间资本合作的PPP模式时，确实是政府在行使公权力。而在组织民营化和任务民营化情形下，在后期企业开始提供民间资本和服务时，有私主体来承担公共产品和服务的提供任务，理应采用民事诉讼机制来解决纠纷。因此，诚实守信就成为了首要的原则。政府承担着管理社会、分配公共资源、稳定社会秩序的责任，如若做不到诚信二字，那实则不是合格的政府。政府应加强契约精神，做到平等协商、互惠互利，建立完善的契约制度，制定不同程度的违约惩罚，惩罚措施直接影响到相关政府部门及负责人。为了避免中小型企业因回报慢而出现经营困难的情况，还应完善财政补贴机制。

四、政府监管不到位

我国现在处于市场机制过渡时期的现状使我们面对着市场准入控制不足的问题，我国经济发展也面临着项目里民间资本竞争混乱、无序的状况，再加上政府监管不到位，腐败现象严重，甚至有的政府部门以乱收费、高收费来谋取私益，对PPP项目的运行产生不利影响的同时还损害了公共利益。“同时在一些公共服务领域，政府对投资的干涉过多，权力寻租现象产生，成本加大，政府内部的职责界定和分工模糊使得政府的监管活动较为混乱。”[9]推广PPP项目的最终没目标是为了减轻政府负担而非转移政府的职能，也就是说政府不可彻底撒手不管。企业的营利性决定了其在项目实施中会把自身的利益放在首位，政府不加以监管，也就难以保证PPP项目不会像政府垄断社会资源和社会服务一般效率低、质量差。

行政任务民营化改革必然会对传统监管制度、方式造成威胁。因为在传统体制里面，被监管者往往是监管机制的下属，即二者为上下级关系。二者基于同一纽带和信任关系，他们之间已经将监管看作是一种日常履行的内部工作。假设这种意识不加以改变，仍然认为是内部日常工作的话，在民营化进程启动之后一定会出现监管不到位，进而影响PPP项目的效果。“对此，一贯思路就是设立一些独立的监管机构来执行民营化过程中的政府监管职能。”[10]对此我们能采取的解决方法就是引入第三方监督机构，由第三方来对PPP项目进行评估，完善信息披露和社会监督机制，平衡各方利益的基础上，提升PPP项目的透明度。

传统的“全能政府”的治理模式在当下显然已经无法满足社会需求，政府垄断已经不符合时代的潮流，行政任务民营化就成了经济和社会发展、政府转型的必经之路。但是，选择行政任务民营化不是为了转移政府职能给私主体，是为了减轻政府压力，更好地为公众服务，这是我们必须要明确的一点。政府的责任在行政任务民营化改革中是不能被转移的，只有透过民间功能所表现出来的绩效部分才能够转移，而且真正的民营化也只是减少政府的角色，而不是让政府的职能彻底消失，因为政府仍然要承担着规划、设定、监督等职。因此有学者说有健全的政府功能，才有了民营化成功的基础。

虽然我国政府在广泛推进PPP项目、推动PPP项目取得更大的实效，做出许多努力，但是公共行政改革并非只需要政府一方的努力，还需要社会资本的积极参与，从社会资本与公共部门两个角度同时出发，才能取得最大最好的成效。