关于完善江西国土空间开发保护制度体系的思考

[提 要]优化国土空间是生态文明建设的重要抓手。当前，江西省国土空间开发保护工作正面临一些突出问题和障碍约束，亟待完善制度体系，推进国土空间治理体系与治理能力的现代化。在阐述江西省国土空间开发保护现状和问题的基础上，分析现行国土空间优化的障碍约束，从创新空间分区体系、推进国土开发城乡融合、优化“三生”空间、细化“三线”管控等六个方面提出进一步完善江西国土空间开发保护制度体系的具体路径。

[关键词]国土空间;开发保护;制度体系

[作者简介]谢花林（1979—），男，江西省委党校第55期中青班学员，江西财经大学生态文明研究院院长、教授，研究方向为土地利用、资源与环境政策。（江西南昌 330013）

生态文明制度体系是生态文明建设的组织保障和制度保障，是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的关键。作为生态文明建设及其体制机制改革的重要内容，国土空间开发保护制度是绿色发展、美好生活、生态幸福的重要保障。根据中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》和《国家生态文明试验区（江西）实施方案》要求，完善国土空间开发保护制度建设，构建一套以统一协调、层级管理的空间规划体系为基础，以严格用途管制为手段的国土空间开发保护制度体系，解决空间利用低效、空间治理紊乱、部门职能冲突等问题是当前国土空间开发保护工作的首要任务。

自2010年国务院推行实施主体功能区规划制度以来，江西省在全国主体功能定位基础上先后印发实施了《江西省主体功能区规划》（2013年）、《江西省城乡总体规划暨“多规合一”试点工作方案》（2014年）、《江西省生态空间保护红线区划》（2016年），细化了省域国土空间功能区的边界范围、发展目标、发展方向，试点了9个县市的“多规合一”，落实了生态保护红线制度，有力地推动了江西省国土空间开发保护及其体制机制改革建设。

由于早前国家行政执政的体制机制未能适应实际的社会经济发展运行，导致我国国土空间开发保护工作呈现无序、乱序、低效甚至无效的现象，区域之间的不平衡、不充分问题持续存在且愈演愈烈，这一点在江西省也体现得尤为明显。这些突出问题和障碍约束，严重制约了江西省生态文明建设的步伐，阻碍了区域经济发展，亟待解决。因此，江西乃至中国都处在亟需完善现代化国土空间开发保护制度体系的关键期。

国土空间是生态文明建设的空间载体[1]。党的十九大报告强调“构建国土空间开发保护制度”是生态文明体制改革的关键环节。党的十九届四中全会进一步强调“要加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，完善主体功能区制度”，这为国土空间开发保护制度体系的完善明确了前进的方向，也即如何实现国土空间科学、有效、合理、先进的开发保护有赖于具体制度体系构建和完善。

制度完善的具体思路是发掘国土空间开发保护的实践问题和障碍约束，以寻求问题解决路径为突破口，以探究国土空间开发保护的制度需求为目标导向，以解决问题为目标，构建适应社会发展运行的制度理论和制度体系。

一、江西省国土空间开发保护的现状与问题

（一）国土空间利用的低强度和低效率并存

2017年，江西省建设用地开发强度为7.79%，略高于全国5.71%的平均水平，在全国31个省市（不包括港、澳、台）中排名第十七位。从中部六省的情况看，江西建设用地开发强度最低，排在末尾。仅从土地利用强度看，江西国土空间利用呈现出低强度的现状。从国土空间利用效率看，2018年，江西省人均GDP为47434元，单位建设用地面积GDP产值为13168.7万元/平方公里，远低于全国平均水平20994.94万元/平方公里。

生产空间上所承载的产业质量将会决定国土空间利用效率水平，产业差异不仅仅体现在产出效率上的差别，贡献经济增长的生产要素也存在差别，且这种差别体现的更为基础，也较为隐蔽[2]。江西省在整个中部地区经济总量相对较小，产业基础薄弱，增长方式粗放。根据江西省2019年政府工作报告，江西省2018年三次产业结构为8.6：46.6：44.8，二产比重最高，三产比重紧随其后，尽管高新技术产业、战略性新兴产业增加值占规模以上工业增加值比重分别达到33.8%和17.1%，但已经形成的光电、新能源、生物、航空、冶炼、建材、农畜产品等支柱产业还处于发展的初级阶段，产业规模偏小，产业链条短，尚未摆脱资源高消耗、环境高污染、社会经济低收益、经营与管理粗放型的国土空间开发利用模式，新兴产业和服务业发展滞后，创新能力弱，技术升级缓慢，从而导致区域生态系统破坏、城乡环境质量下降、重点地区资源环境支撑能力减弱、国土空间利用总体效益不高。

另外，受到自然地理和经济社会发展条件的限制，赣南老革命地区公共财政支付能力较弱，土地开发投入不足，土地开发利用深度和广度处于较低水平，土地综合整理有待加强，与社会经济快速发展匹配的基础设施和公共服务产品投入缺口较大，基础设施建设相对滞后，生產和生活空间品质不高。

（二）国土空间的重点轴线及其等级体系还不健全

“一张蓝图干到底”的难点在于科学、定量地刻画国土空间发展架构[3][4]。基于开发视角，为促进经济增长刻画区域间相互作用下地域功能和空间结构，形成“点-线-面”的开发方案，服务于时空尺度的国民经济发展规划及政策实施，一定程度上促进城镇空间的有序扩张。基于保护视角，为实现生态保育评估区域景观生态的格局、过程和机制，突出生态安全格局作为缓解生态保护与经济发展矛盾的作用，保护生态空间。当前，江西省按照“一圈引领、两轴驱动、三区协同”的要求布局国土空间发展架构，重点在于优化全省主体功能分区，统筹优化全省三区三线，保障重要支撑体系空间布局，但忽视了国土空间系统内部的相互竞争和各类空间的相互协同，尤其是产业发展在国土空间上的协同带动，缺乏重点轴线及其等级体系的发展架构，从而难以形成长期稳定的开发和保护方案，具有一定的盲目性。

具体来说，江西省现有产业类型比较分散，各产业之间横向联系较少，各产业的主要产业组织形式多为单一的生产基地模式，研发机构、市场开拓部门大多较为分散，使得各产业几乎没有对其他产业的带动效应。各地市之间、区县之间在功能定位和发展方向上存在一定的同构化现象，使得各地产业类型相似、各类产业集聚的平均规模较小，各区县、园区产业发展均无法形成高水平集聚效应、集群效应，形成恶性竞争与低水平产业发展的循环。产业园区布局、交通运输系统和基础设施体系建设等规划方面尚未形成统筹协调的机制。

（三）生活空间的品质不高和低效运行

生活空间是指为人类提供居住、消费、休闲和娱乐等为主导功能的场所，其本质是承载和保障人居，在国土空间中涉及城市居住用地、公共管理与公共服务用地以及商业用地。生活空间的品质高低和运行效率可以通过安全性、基础设施配套完善程度、环境亲切友好性等来体现。

当前，江西省各地城镇化建设进展相对缓慢且参差不齐，村庄布局分散，生活空间面积相对偏小且效率不高，加之城镇化和工业化对传统乡村地域和功能带来极大挑战，一些地区呈现出农村生产功能紊乱、农村生态环境失衡、生活空间破碎化的乱象，生活空间的开发利用及优化还具有很大空间可供挖潜。部分地区居住城镇化与产业及就业规模城镇化进程不匹配。整体来看，江西省高质量的生活空间并不多，低效运行较为常见，便捷舒适、环境亲切友好有待进一步提升。

（四）城乡和区域发展不协调，公共服务和生活条件差距大

就城镇化水平而言，江西省各地差距明显，南昌市、九江市、赣州市等地市较高，其他各地市相对较低。江西省城乡二元经济结构没有根本改变，经济社会发展不平衡问题突出，工业反哺农业、带动服务业发展实力不够，人口分布与国土空间功能布局不相匹配，城乡之间以及不同区域之间的基础配套服务差距较大。同时，城乡总体规划工作的缺失导致在已有的城市规划过程中，缺乏城乡一体化的发展目标，忽视了周边农村的发展现状、未来的发展目标及前景，进而导致乡村发展滞后、恶性循环等负面效应。

此外，由于产业发展不能与城镇功能相协调，相应的基础服务设施配置跟不上，进而导致一些产业园区功能单一、利用低效;一些新城、新区的开发建设仍然在追求土地财政带来的利好，缺乏对区域整体发展的规划，轻视产业发展，导致“睡城”、“空城”等现象，这造成了国土空间的极大浪费。随着城市在空间上的外延和扩张，小产权房、棚户区与城中村等城市近郊区的乡村空间成为利益争夺和管理失控的灰色地带[5]。乡村人口、尤其是青壮年人口的流出导致了居民点建设用地空废化和农业土地荒芜化，进一步加大了公共资源配置的难度，加快了基础设施空心化[6][7]。

（五）生态空间的有效保护体系尚待完善

江西省生态空间面积较大，但生态环境脆弱，生态空间有效保护体系尚未完全建立。鄱阳湖地区人口集中，经济活动强烈、洪涝干旱灾害频发，水土流失严重，生态系统再生恢复能力弱;赣南山区，地形复杂、海拔较高，崩塌、泥石流灾害侵袭，但江西省生态保护红线尚未落地实施，生态补偿机制尚未建立，生产、生活空间挤占生态空间的现象时有发生。受工业污染排放、农药化肥过度使用、生产生活垃圾处理不当等影响，水资源和土壤资源污染仍广泛存在，需要建立有效的生态空间保护体系，以保证生态空间质量，保障生态安全。

二、国土空间优化的障碍约束

（一）价值理念模糊

由于空间规划起步较晚，虽已有相关实践探索，但相关理论研究较为薄弱。空间规划“理念”大致经历了四个阶段：封建理念的历史基点——城市计划经济与新自由主义的徘徊——新自由主义策略引导——可持续发展与社会公平理念楔入[8]。然而近年来，随着生态、宜居、循环、可持续、低碳等新兴词语的不断涌现，生态文明建设发展理念的发展革新，对规划提出了越来越高的要求，原本指引规划实践方向的核心理念受到冲击，原有的规划思维也变得日渐模糊。在尚缺乏“理论”的我国规划学界，空间发展理念泛化，从源头上模糊了规划目标，弱化了规划的理性思维。

（二）技术障碍约束

各种规划基础数据不统一、各类规划之间缺乏衔接，导致重叠、交叉、冲突和遗漏等现象常有发生，给规划的具体实施造成两难甚至多难困境，给区域政策的颁布和实施造成混乱;以主体功能区划为主的各类功能区划多存在尺度转换上的问题，造成了同一区域甚至同一地域的用地功能在不同空间尺度和时间尺度上都存在差异;地域空间划分单元过大，难以进行微观空间管控，影响了政策实施的针对性。

（三）制度难题困扰

主要体现在不同部门管理制度存在矛盾与冲突，“多规合一”尚未建立健全有效的协调机制和平台;相关法律规定在协调规划间的矛盾和冲突还不够充分;现有的法律体系中，与“多规合一”对应的法律法规的性质和定位不明确;现行的空间管制手段单一，行政、法律等强制性手段仍然占据主导，与市场经济接轨的激励与引导手段不足，资源配置中市场的决定性作用还未完全体现出来。

三、完善国土空间开发保护制度的路径

（一）创新空间分区体系，落实主体功能区制度

细化落实主体功能区制度，需要改革创新单一化的空间分区体系，实现“宏观—中观—微观”多尺度融合的生产、生活、生态空间区划。在宏觀尺度上，要强化顶层设计，划分政策引导区，部署重大区域发展战略，制定区域差异化政策，更好地引导市场力量，同时进一步规范空间开发秩序。在中观尺度上，以资源环境的异质性及社会经济发展的类似性为基础，划分政策落实区;在微观尺度上，要满足国土空间管制需要和行政管理需求，从类型划分的分区方法出发，划分重点管制区。根据国土分区功能和种类，标准化制定财政、投资政策，差异化设置开发强度和保护力度，层级化推进产业优选和项目落地，培育打造国土空间的重点轴线及其等级体系。

立足江西本省，就是要按照“一圈引领、两轴驱动、三区协同”的要求，优化全省主体功能分区。开展资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价，依据“双评价”结果，结合地域特征和经济社会发展水平等，对现有主体功能区划进行评估优化，合理划分城镇优化发展、城镇重点发展、农产品主产、重点生态功能以及其他主导功能区域，分区制定差异化的管控目标和实施政策。构建区域协调、城乡融合、绿色发展、高品质的国土空间开发保护总体格局。

（二）推进国土开发城乡融合，改革城乡二元体制

一是借力“三块地”改革（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革），总结改革经验、推广试点范围、扩大改革成果，统一城乡建设用地市场，实现城乡土地权能平等、增值共享;二是以国家“乡村振兴”战略为契机，加大农村地区教育、医疗、交通、通讯等基础服务设施建设力度，推进城乡公共资源的均衡配置，建立制度统一、标准一致、服务可及的农村公共服务体系;三是编制城乡建设用地存量规划，根据土地投入产出比决定供需情况，改进城市建设用地空间划分，从而改善城市工矿建设用地一直以来的粗放利用问题。编制农村土地存量规划，在厘清农村存量建设用地的基础上，评估土地集约利用潜力和再利用途径来解决当下农村宅基地闲置问题;四是推进农村土地整治，通过编制农村专项土地整治规划，改善农用地细碎化、产出率低和宅基地利用效率低下等问题，实现农业规模化经营和美丽乡村建设，搭建农业现代化发展新平台。

（三）优化“三生”空间，统筹协同发展机制

统筹协同发展机制生产空间效率的高低主要依赖于生产空间上所承载的产业质量，不同产业不仅在其产出效率上存在差别，而且经济增长所依赖的生产要素的贡献也存在差别。不断促进城市产业结构的高级化、高端化，扩大占地面积少、高附加值产业的比重，是提升城市生产空间利用效率的主要手段;研究各种高效产业发展的空间特征，吸引高附加值产业在城市中的聚集，是提升生产空间效率中需要重点关注的问题。不同空间区位由于周边聚集产业和公共服务设施的类型和规模不同，其区位条件对不同产业带来的经济利益也会产生差别。因此，地尽其利、地尽其用是空间资源优化配置的核心，优化生产空间的组合关系及其空间布局，也是提升城市生产空间利用效率的有效途径之一。而空间作为一种生产要素，按照经济学中成本最小的要素组合条件，在一定技术背景下，空间资源越稀缺，价格越高，非空间要素对空间要素的替代程度就越深，越促进对空间的集约利用。提供宜居生活空间，首先要做的是对生活空间监督力度的增强和安全防护能力的提升，营造出安全的生活空间氛围。其次，要结合不同类型居民在不同时代和不同的生活水平下对医院、学校、菜市场等公共服务设施质量、数量和类型的需求，配套相应生活空间的便捷生活服务圈。最后，要紧跟新时代居民生活水平变化的步伐，为人民提供更加优质的社区休闲设施，使城市居民获得品质更高、功能更强、环境更美的生活空间。

打造山清水秀的生态空间，首先要做到敬畏自然、尊重自然，巩固生态红线在生态保护制度中的基础地位，对生态红线的划定应该更具科学性，并不断完善生态红线相关配套制度和管控政策，使其更好地传导责任压力，激发保护的动力。对生态红线的强制严格保护是严守生态空间最核心最重要的部分。其次，要理解生态系统调节机能总是有限的，根据各地区生态敏感度和资源环境承载力等限制因素去约束土地开发强度和城市发展规模，使城市经济发展和资源承载能力和生态环境能量相匹配。最后，要强化山水林田湖草系统保护，增强生态用地的自然修复能力和可持续的生态环境保护功能。

（四）细化“三线”管控，完善空间用途管制制度

作为国土空间管制的有力抓手，一是细化生态保护红线落实方案和监管机制，保证以生态保护红线为先，加大执法和监督力度，完善考核机制，明晰各方责任，强化责任追究制度[9]。二是严守永久基本农田保护红线，建立省-市-县-乡四级年度耕地保护目标责任考核制度，扩大耕地休养试点范围，率先建立耕地保护信用奖惩机制。三是针对主要城市，立足生态、美丽、宜居城市建设，综合部署城市规划，科学制定等级化都市标准，确定城市发展规模和发展边界线，以保护城市自然资源。将永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界线等纳入地方立法，明确管理主体、管控规则、修改条件和修改程序，进一步完善政策法规，规范和强化“三线”的严肃性和权威性。

（五）“多规合一”空间留白，创建动态调适机制

创新“多规合一”理论与技术方法，构建统一规范的省域、市县域多级空间规划编制模式，突出强调空间预留与动态调试。空间留白，即空间规划编制过程中需着眼于长远发展，对“多规合一”确定的具体功能区内控制开发时序（时序留白），对开发边界内不确定具体用地性质的调整建设用途（用途留白），对非建设用地区域预留一定建设用地指标以保障基础设施用地、重大项目建设用地（规模留白）。在空间留白基础上，调解“多规”冲突，统筹各项规划，进行用地类型-功能-空间调适，实现“多规”在空间上的同一性、在功能上的融合性、在发展过程中的协同性。

同时，随着社会经济的发展，未来国土空间发展势必存在较大的变数[10]，因此，当前阶段划定的边界仍是动态的、阶段性的;另一方面，通过当前已有的技术方法、现状基础资料和主要需求划定出的空间边界，主要是通过对过去较长时间序列数据的总结归纳预测而来，而预测时间跨度越长，精度越低，随着新技术、新发现的不断产生，社会发展阶段的变革，甚至可能完全颠覆当前划定边界的认识乃至应用。因此，有必要根据社会经济发展阶段，不断调整发展方向，在考虑现阶段发展的需求基础上，预留可能的发展空间，适时提出调适规则与方案[11]。

（六）整合部门职能，创新规划实施保障机制

以此次行政部门调整和机构改革为契机，建立自然资源部门、生态环境部门、农业农村部門、发改委等多部门协同的建设项目生成机制，利用信息平台加强部门间的沟通，科学统筹项目的空间布局，准确把握项目需求和建设条件。构建自然资源调查监测数据库和预警信息技术平台，加强国土空间动态监测与评估，强化实时监管和执法监察，定期开展分级、分类评价并通报预警结果。国土空间开发许可制度和国土空间用途管制绩效考核制度有待建立严格规范。

法制化是制度体系健全的必备条件和实施环境。国土空间规划和国土空间用途管制都应遵循法定的、规范化的程序进行，有必要增强和扩大公众参与的科学性和透明度，使得国土空间开发保护工作表现出更强的执行力和实施力。作为国土空间管控制度的典型，生态红线制度须充分考虑区域内独特的经济地理属性，基于空间范畴，关注区域空间差异，研究和明确动态演化特征，服务于生态红线空间管理。准确定位国土空间修复制度理念，完善国土空间修复激励制度，国土空间修复以空间要素“适应未来的利用”为制度目标。

[参考文献]

[1]吴贤静.国土空间开发保护的制度应对[J].学习与实践，2019，（2）.

[2]江曼琪.城市“三生空间”优化于统筹发展[N].中国社会科学报，2019-05-07.

[3]樊杰，王亚飞，陈东，周成虎.长江经济带国土空间开发结构解析[J].地理科学进展，2015，（11）.

[4]邓伟，刘德绍，郑莉，李剑.基于生态功能保护的重庆市生态保护红线管控浅析[J].未来与发展，2017，（8）.

[5]刘彦随，严镔，王艳飞.新时期中国城乡发展的主要问题与转型对策[J].经济地理，2016，（7）.

[6]孙洋，王慧.乡村振兴背景下新型农村社区生活空间满意度评价[J].山东师范大学学报（自然科学版），2019，（3）.

[7]潘晓龙.乡村生活空间建设是乡村振兴的基础[J].知识经济，2019，（27）.

[8]魏广君.空间规划协调的理论框架与实践探索[D].大连：大连理工大学，2012.

[9]李晓青，刘旺彤，谢亚文，徐修桥，代杰.多规合一背景下村域三生空间划定与实证研究[J].经济地理，2019，（10）.

[10]樊杰.地域功能-结构的空间组织途径——对国土空间规划实施主体功能区战略的讨论[J].地理研究，2019，（10）.

[11]李为，黄之杰.新时代对国土空间优化的新需求[J].西昌学院学报（社会科学版），2019，（2）.

[责任编辑：黄贝如]