基层社会治理创新的实践与思考

中共阳泉市委党校课题组

〔摘要〕 党的十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，为今后一个时期的基层社会治理工作指明了方向。阳泉市近年来在创新基层社会治理方面进行了不懈探索，整合各方面资源和力量，初步构建起了“党建引领、‘三治融合”的治理新体系，同时仍有一些突出问题制约着阳泉市基层社会治理创新的步伐，如部分基层党组织创新意识缺乏、基层治理人员缺乏、基层干部和群众的法治意识不强等。为此，必须在发挥基层党组织的政治引领作用、推动基层治理方式创新、推动基层治理法治化等方面下功夫，努力提升基层治理现代化水平。

〔关键词〕 基层社会治理;工作创新;治理现代化

〔中图分类号〕C916   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）06-0056-04

城乡社区是社会的基本单元，是实现社会治理新局面的基础平台，更是巩固党的执政基础的重要基石，大力加强基层社会治理工作，尤其是健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，体现了国家治理体系和治理能力现代化的价值取向。党的十九届四中全会公报指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新社会治理，构建基层社会治理新格局。这一重要论述为新时代构建基层治理新体系指明了方向。阳泉市作为中部地区一个典型的资源型城市，目前正处于“聚力六大突破、实现转型崛起”的关键时期，近年来在基层社会治理方面取得了显著的成绩，如阳泉市城区是山西省唯一的全国社区治理和服务创新实验区，郊区的固庄村也加入了全国幸福农村社区先进行列。但就阳泉市整体来讲，目前在基层治理方面还存在着诸多突出问题，如居民参与不足、基础设施薄弱、服务不到位、管理机制运行不畅等，尚需要采取有针对性的措施进行提高和完善。

一、阳泉市创新基层社会治理的实践探索

党的十九大以来，阳泉市以创建平安阳泉、守好山西“东大门”、当好首都“护城河”为目标，创新推出“5+X”村（社）级权力规范运行体系，以完善基层社会治理，推动市域社会治理现代化。2018年，阳泉市率先在13个村（社）进行了试点工作。试点工作开展以来，在有关部门的共同努力下，各试点地区工作扎实、进展顺利、运行良好，制度建设日益完善，权力运行公开透明，群众办事更加便利，村风社风持续向好，初步构建起了“党建引领、‘三治融合”的治理新体系，试点工作取得了明显成效。

（一）以党建引领为核心，强化基层党组织建设

进一步厘清了以村（社）党组织为引领的各类组织的职能，完善了基层党组织统筹重大事项的决策机制，强化了基层党组织在基层服务和治理中的核心作用，基层党组织的凝聚力和战斗力显著增强。

为了进一步强化党委引领功能，实现“‘三治融合”，试点工作开展以来，各试点单位普遍建立了辖区内各类组织向党组织汇报工作清单及流程图，严格做到社区主任向社区党委述职，社区监委会成员向社区党委述职，社会组织向社区党委述职。述职过程中，不仅要详细汇报上年度社区工作开展情况，还要认真谋划下一年度服务社区居民计划;村（社）党组织领导要对以上述职情况进行点评，以促进各类组织的工作既符合辖区实际又契合社区整体发展目标。

在发展党员方面，各试点单位一改往常内部召开支委会议、关起门来发展党员的方式，变为由村（社）制定入党发展对象流程，党小组汇总积极分子情况，再到片区征求群众意见，经过支委会、党员大会、群众代表评议后，再经过理论考试、组织考察、党组织议定等流程，充分征求辖区内居民、普通党员、驻地单位的意见，在得到广泛认可后才确定入党发展对象。这一改革使程序更加透明、过程更加公开，有力提升了基层党组织的权威性和号召力。

（二）坚持目标导向，推进“‘三治融合”

一是自治变“实”起来。在试点地区党组织的领导下，通过村社协商、人才培养、社会组织承接、三社联动等方式，村（社）内权力的运行更加规范，工作更加公开透明，居民对基层组织的信任度不断提高，参与基层治理的主动性也逐渐加强。

以平定县甘泉井村为例。近年来，甘泉井村大力实施美丽乡村建设，硬化路、打深井、建大棚、修鸡场，动辄上百万资金的投入，如果没有有效的制度约束，很容易产生干群矛盾。为此，村里制定了《党建引领+权力清单+行为规范“三治”融合治理新体系手册》，为村中重大事项的决策提供了依据。再如在2019年的“旱厕改水厕”工程中，村委依据“3万元以上（不含3万元）工程的组织实施属于村民代表会议决策事项，需要按照村民代表会议决策流程来进行”的规定，周密部署、精心准备，在纪检委员、监察联络员和村务监督委员会的监督下，经过党支部提议、“两委”联席会议商议、党员大会审议、村民代表会议决定的程序，最终通过了村“旱厕改水厕”实施方案，并将会议内容第一时间公开，得到了全体村民的认可和支持。《甘泉井村治理新體系权力运行流程图》的制定和实施，使得每一项村务都在阳光下运行，既约束了权力、满足了村民的知情权，干部们开展工作也有了底气，敢于放开手脚干事创业。

二是德治变“活”起来。长期以来，在阳泉市农村，婚丧嫁娶都讲究排场，大操大办、铺张浪费情况非常严重。试点工作开展以来，各村庄积极改进民俗民风，大力倡导新事新办、丧事简办、文明办事，并进行积分评议，将积分与村民福利挂钩。现如今，各试点单位经过改革，村风民风有了很大的转变。比如郊区南沟村制定了红白理事制度，对于婚丧嫁娶事宜的操办标准、用餐、礼金都作了明确规定，比如办婚事，村干部和党员不能超过15桌，其他村民不能超过20桌，婚车不能超过6辆，随礼金不能超过200元;孩子满月、生日、老人寿辰、乔迁、订婚等非婚丧事宜，一律不准收受礼金。再如郊区汉河沟村，推出了“红黄榜”制度，即在村小区门口设置“红黄榜”，红榜为荣誉榜，黄榜为贬责榜，公开内容按照评比结果确定，并经村“红黄榜”评议小组确定后进行公示。此举不仅为村民树立了学习榜样，还让犯错的人认识到了自己的错误，并给予其他村民以警示，是德治的一大有力举措。

三是法治变“严”起来。村级治理新体系试点工作开展以来，阳泉市郊区积极引导群众增强法治意识，依照法律法规办事，同时发挥法律顾问的作用，根据实际情况举办各类法律讲座，帮助群众解决相关问题。比如在各村庄实施“一村一法律顾问”制度，聘请专业人士担当法律顾问。为了更好地为群众提供法律服务，法律顾问与村“两委”班子及乡司法所不断创新法律服务方式，建立了“法律服务微信群”，宣传与群众生活相关的法律知识，深受群众欢迎。

（三）加大宣传力度，营造浓厚氛围

为配合基层治理试点工作的开展，阳泉市各试点单位充分利用媒体等工具进行宣传。有的试点区利用《阳泉日报》、政府网站等媒介进行宣传报道，有的试点区则是通过上门入户、版面条幅、文艺汇演等方式进行宣传。同时，各试点单位不断创新宣传方式，力求取得实效。如平定县甘泉井村将村民自治章程、村规民约、权力清单、运行流程等内容进行录音，每天定时播放，将权力运行流程制作成漫画、灯箱，让村民更加容易理解接受;城区新华东街社区编写了试点工作顺口溜，制作了动漫宣传片，在公共场所设置了宣传版面;义井社区创作了情景快板剧《阳光下，笼子里》，绘制了清单流程漫画小册子，并通过微信公众号推送漫画版流程图;盂县小横沟村针对本村人口大多白天外出打工晚上回家的实际，组建了由16名妇女组成的“巾帼宣传队”，每人包片，通过“滚雪球”的方式进行宣传，并自拍自演了一些群众喜闻乐见的宣传节目，取得了良好的效果。

（四）坚持从严从实，加强监督管理

试点工作开展以来，各试点地区制定了一系列制度措施，以推动基层治理工作有章可依。如平定县制定了《试点工作问责办法》《村级监察联络员管理办法》等规章制度。督察组、工作指导组也不定期深入试点区检查工作开展情况，详细了解基层干部权力运行状况，并对工作人员进行随机抽查，对于出现的问题和不足及时提出指导性意见，对于不作为、乱作为、形式主义、官僚主义等现象及时予以指正，以确保试点工作的顺利开展。与此同时，阳泉市还加大了对村（社）监督委员会主任、纪检委员、监督联络员的培训，进一步发挥基层监督力量，落实追责问责长效机制，并延伸监委会工作触角，接纳部分老党员、村民代表、信访人、各家族德高望重的长者以及本村（社）在外工作的知名人士为监委会辅助力量，协助监督清单流程制度的执行。

（五）健全便民服务机制，提高基层服务水平

本着“让基层百姓办事少跑腿”的服务宗旨，阳泉市在村（社）试点工作过程中积极主动作为，在试点区域构建了“一站式”便民服务中心及市乡村三级便民服务体系，提高了基层服务水平。以平定县城里街村为例，2016年建起了阳泉市首个村级综合服务大厅，将原先分散的户籍管理、社会保障、三资管理、便民服务等工作全部集中到综合大厅办理，为村民提供“一站式”服务，提高了村民办事效率。在基层治理试点工作中，该村还将民生服务事项合并成3类，按一般流程和简易流程办理，并将所有的清单流程制作成版面悬挂在综合服务大厅，村民们看图办事、一目了然。据统计，试点工作开展前，该村平均每月办理民生服务事项15件，村级治理新体系试点开始后，2018年12月15日至2019年3月15日，短短4个月的时间就办理事项132件，平均每月33件。数字的变化体现了流程简便后办事效率的大幅度提高，综合服务大厅的服务功能和便民利民效果得到了充分显现，群众无不拍手称赞。

二、当前制约阳泉基层社会治理创新的因素分析

（一）部分基层党组织创新意识缺乏影响了基层治理的水平和成效

党的十九大报告指出：党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。基层党组织在基层治理中起着重要的政治引领作用，要想切实赢得群众的拥护，基层党组织必须加强自身建设，增强服务群众能力，提升群众工作水平，把服务群众作为自觉追求，把群众满意作为工作目标，只有这样，才能增强凝聚力和战斗力，推动基层治理工作不断迈上新台阶。近些年来，通过各类学习教育活动及素质培训，基层党组织成员的能力素质有了一定提高，基层党组织服务群众的意识及影响力、号召力都有了明显提升，但要看到，仍有一些党组织不同程度地存在着问题，有些问题在一定意义上带有普遍性，主要表现为：有的党组织创新意识不够，面对新形势新问题无所适从、束手无策，影响了村（社）发展的步伐;有的党组织活动形式单一，只满足于发展党员、收缴党费，缺乏吸引力，凝聚力和战斗力弱化;有的党组织组织生活会、民主生活会流于形式，学习方式单一，学习内容无针对性，缺乏应有的生机和活力;等等。这些问题如不得到及时整治，不仅影响基层治理的水平和成效，也会影响到党中央提出的实现治理体系和治理能力现代化发展目标的如期实现。

（二）大量青壮年劳力外出务工导致乡村治理人员缺乏

随着城镇化的快速发展，阳泉市农村人口大量外出就业，外出打工的大都是农村的青壮年劳力，也是农村最主要的人力资本，导致农村“空心化”现象日益突出，现在留守在农村的大部分都是妇女、儿童和老人。从实踐经验来看，基层治理相对良好的村庄都具有一个共同的特点，就是基层干部能力强、群众威望高，这些人大部分都是乡村的精英人士。近年来，由于农村青壮年人员大量外出，导致阳泉市乡村治理缺乏充足的人才支撑，不少农村选出来的干部都呈现出高龄化、文化程度低等特征，难以适应市场化条件下农村社会治理的需要。

（三）基层干部和群众的法治意识有待提升

如果把以前的乡村看作是礼治社会，现在的乡村我们就可以看做是法礼结合的社会。礼治社会的特点是生活相对稳定，有着共同遵循的“礼”。现代乡村社会既有依法治理的事务，也有外部力量对社会的影响，村庄社会不再封闭，而是呈现出开放性特征，必须要依靠法律去规范内外行为。这就要求基层干部和群众必须具备一定的法律素养，依法施政或依法维护自己的合法权益。就目前来看，仍有相当一部分基层干部缺乏法治思维和依法施政能力，错误地认为“摆平就是水平、搞定就是稳定、不出事就是本事”，不管方式是否合法，只要能解决问题就行。同时，有不少群众由于缺乏法律素养，在自身权益受到损害时首先想到的不是司法程序而是上访。以上问题的存在，使得乡村社会治理的效果存在很大的不确定性。

三、推进基层社会治理创新的对策探讨

习近平总书记在党的十九届四中全会上为我国描绘了推进国家治理体系和治理能力现代化的宏伟蓝图，即到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二○三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。要实现这一伟大目标，必须扎实做好基层社会治理工作，多措并举、稳步推进，不断创新基层社会治理的方式路径，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

（一）加强基层党组织的政治引领作用

首先，突出政治功能，提升基层党组织核心力。村（社）党组织作为基层工作的核心，要注重统筹规划、强化组织领导，在组织建设和党员管理上发挥战斗堡垒作用;对標一流、学习先进，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、推动改革发展的坚强战斗堡垒。

其次，强化服务意识，提高治理实效。村（社）党组织要深入群众，认真倾听群众诉求，关心群众疾苦，真真切切地解决群众面临的困难和问题。同时，要通过协商议事平台，在解决村（社）治理瓶颈问题过程中，建立完善一套符合新时代要求的治理制度体系，形成可落地、可复制、可推广的治理模式。

再次，创新工作模式，提升服务效能。群众的幸福是基层工作的出发点和落脚点，随着生活水平的提高，群众的多元化诉求随之增多，基层党组织要顺应时代要求，转变工作思路，提升服务能力，更好地为群众服务。基层党组织要积极引入和支持社会组织进村（社），实现政府治理和社会调节、村（居）民自治的良性互动，打造共建共治共享的社会治理格局。

（二）推动基层治理方式不断创新

结合经济社会发展变化和村（社）实际，创新基层治理方式，是加强基层社会治理的一项重要工作。在实践中，一要坚持系统治理。以前的基层治理主要依托于政府，方式比较单一，忽视协商沟通与合作，容易激化政府与民众的矛盾。现代治理要求我们要把单一的依靠政府治理方式转变为政府主导、社会多元主体共同治理，政府治理与村（居）民自治相结合，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的基层治理新格局。二要坚持依法治理。法律意识淡薄是当前基层治理中存在的一个重要问题，这就要求基层组织必须加强法律知识宣传和培训，定期举办类似法律讲堂、法治进社区、以案说法等活动，以真实的案例引导群众学会尊法学法守法用法，同时给予不法分子以震慑，让广大群众更有安全感。三要坚持源头治理。这里的源头治理有两重含义：一是对于村（社）的一些重大事项，基层组织在作决策之前要广泛征求群众意见，充分尊重群众的民主权利，经过充分的论证和必要的听证，确保所作决策符合村（社）和群众利益;二是要将各种利益诉求和矛盾争议在基层工作范围内解决，以此实现社会的和谐稳定。四要坚持综合治理。现有的基层治理方式主要是靠行政手段，不仅单一，还容易引发各类矛盾、产生寻租现象，因此应利用多种方式来进行治理，例如道德教育、行为自律、社会矛盾调解等，不断提高基层治理实效。

（三）努力实现基层治理法治化

一方面，要增强基层干部的法治素养。基层干部每天与群众打交道，能否依法行政、依法办事关系到党和政府在群众中的形象。目前绝大多数基层干部能够依法开展工作，但仍有部分基层干部对依法行政认识不足、重视不够，采用强迫命令方式处理群众工作，甚至以权谋私、徇私枉法，严重危害群众的利益。因此，在推进基层治理法治化进程中，必须经常性地加强对基层干部的教育和培训，增强其法治观念和依法行政的积极性。组织部门还应将基层干部依法行政、遵守法律情况作为考察识别干部的重要条件，以教育引导基层干部不断提高法治素养。

另一方面，要加强基层干部依法行政能力建设。面对全面推进依法治国的新形势新任务，广大基层干部要切实把提高依法办事能力作为一项重点工作，坚持依法决策、科学决策，在制定相关政策、组织实施项目、决策部署工作时不仅要对其合法性进行判断论证，还要引领群众积极参与，利用听证会、问卷调查、代表大会等方式公开征求群众意见，增强工作的可行性和科学性。在工作实践中，相关部门还要强化对基层干部的执法监督，使其成为推进基层治理法治化的积极组织者、有力促进者和自觉实践者。

〔参 考 文 献〕

〔1〕李柏红，王文强.基层社会治理的时代意蕴、现实困境与创新路径〔J〕.河北青年管理干部学院学报，2018（06）：49-52.

〔2〕郁建兴，任 杰.中国基层社会治理中的自治、法治与德治〔J〕.学术月刊，2018（12）：64-74.

〔3〕陈 丽.深入理解习近平关于基层社会治理的重要论述〔J〕.中共山西省委党校学报，2018（06）：76-79.

〔4〕陈 飞.以党建引领基层社会治理创新〔J〕.人民论坛，2019（24）：212-213.

（课题组人员：马 戎 李燕凌 翟志青 侯欣雨）

责任编辑 日 月