基本公共服务优先发展顺序的影响因素研究——基于CGSS数据的政府观念实证分析

(武汉大学经济与管理学院 湖北 武汉 430000)

作为公共权力的拥有者，政府是具有强制性和权威性的政治组织，在政治、经济和社会等方面履行管理职能、提供公共服务，从而为企业生产和居民生活创造一个良好的外部环境。改革开放以后，中国政府经历了以经济建设为中心，到全面推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”职能的转变。相较于过去简单追求经济增长，提供公共服务、保障社会民生已成为我国政府工作的重要方面。

一、研究背景与意义

基本公共服务，是指与国家经济社会发展相适应、与保障民生密切相关的最低层次的公共服务，具体包括医疗卫生、社会保障、公共文化教育及劳动就业等。党的十六届六中全会明确了“逐步实现基本公共服务均等化”的目标，各级政府也在积极探索实现其均等化的路径。这说明政府不仅是单向“自上而下”地发布政策，增进公民福利也是政府的基本责任和最终目标，政府同样需要把握公众的评价和需求，对于自身的绩效进行管理和评估。这不仅关系到政府的执政理念和改革政策具体实施的有效性，而且会影响到经济社会协调均衡发展。因此，公众如何看待政府并且希望政府，也成为政府管理的重要问题。

本文研究具有理论意义与现实意义，国内外从公众主观观念出发对于政府的研究较少，在对政府进行质量评价以及制定未来发展方向时，以客观单一的发展指标作为参考，已经不能满足发展转型的需要，整合社会资源、获得社会认同，政府就必须服务于公民和社会，这也是本文研究政府观念下基本公共服务优先发展的理论基础。

基本公共服务作为连接政府和公众的媒介起着重要的作用，在经济水平已经发展到一定阶段的情况下，政府需要兼顾文化教育、维护社会公平，调整与公民和企业的关系，从而实现良性互动。在迈向现代化治理的过程中，政府需要转变传统的统治和管制思维。这要求政府承认和维护公众的各项权利，满足公众的各项需求，为公众的生存和发展提供其所需的公共产品和服务。因此，研究公众对与政府提供基本公共服务的观念是当前政府转型的现实需要，也是建立长期提升公众福利水平机制的重要保障。

二、模型设定与分析框架

(一)实证模型

本文采用MNL模型(Multinominal Logit Model)来分析政府观念下基本公共服务优先发展顺序的影响因素，将研究对象公众关于公共服务优先发展的政府观念分为以下三种状态：优先发展经济职能、文化职能和社会职能。实证模型设定如下：

i=1,…,N；j=1,…,J

(1)

其中，i是样本，j是政府观念的分类，Pij是第i个样本为第j种政府观念时的概率，xi为一组影响受访者拥有何种观念的变量，β′为对应的系数向量。

本文实证分析使用的数据来自中国人民大学2015年中国综合社会调查项目(CGSS)，该调查覆盖全国28个省份的478个村居，样本数量为10968份。

(二)政府职能分析框架

政府职能是政府依法对公共事务进行管理时应承担的职责和应具有的功能。学者依据定性研究方法，一般认为中国政府具有“五位一体”职能，包括“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”。其中经济建设是政府对经济生活进行调控、管理的职能；政治建设是政府为了对内维护社会稳定和对外保卫国家安全以维护祖国完整统一的职能；文化建设主要包括教育、精神文明建设、文化体制改革等内容；社会建设包含劳动就业、社会保障和福利、住房保障以及中国特色计划生育等；生态文明建设体现在诸如节能减排、新能源开发利用、植树造林等方面。

CGSS(2015)中的B16问题以及B18问题是本文研究的基础，其基于政府提供公共服务的九个方面，分别向受访者询问其满意程度以及哪一方面最应加强发展的态度。由于问卷设置的局限性，九个方面只涉及政府的经济、文化与社会职能的划分，其中将“城乡基础设施”划为经济职能，将“公共教育”“公共文化与体育”划为文化职能，将“医疗卫生”“住房保障”“社会管理”“劳动就业”“社会保障”“低保，灾害、流浪乞讨、残疾、孤儿救助，基本养老，婚姻登记、殡葬等基本社会服务”划为社会职能。

可以认为，政府向社会提供公共服务的过程中，通过履行其经济职能，诸如城乡基础设施建设可以保证居民的基本生活质量、拉动地方经济生产效率；通过履行其文化职能，诸如促进公共教育、文化与体育的发展，可以提高居民的综合素质，推动科技文化进步，增强国家的人力资本水平；履行其社会职能，包括在卫生、住房、就业等方面提供基本保障，通过完善收入的二次分配制度，可以减少贫富差异、强化社会稳定，这些都是政府为维护国家长期均衡发展所必需的。

三、边际影响分析

人口学变量对公众的政府观念有不同程度的边际影响。其中家庭收入水平作为衡量经济能力的指标之一，在本文变量处理中分成了五个区间。公众收入越高对于政府文化职能的需求越优先，这说明在自身具有一定经济基础时，对于优先发展经济并不敏感，也有条件自行购买政府所提供的社会职能，而当前中国文化教育资源主要还是由政府提供，因此公众认为文化职能的发展需求要优先于经济职能和社会职能。

教育程度，在本文研究中分为小学及以下、初中学历、高中及高中同等学历、大专学历、大学本科学历以及以上五个区间。个体的经济和社会成就与教育相关，公众的受教育程度越高，越能在劳动力市场上获得高报酬，越能体会到教育回报的重要性，也越希望政府能够加强文化职能建设。

受访者家庭中18岁以下未成年子女个数，与文化优先发展呈正相关关系，与经济、社会优先发展呈负相关关系。这可以理解为有更多尚未成年子女的家庭虽然可能面临经济与社会保障的压力，但是目前最亟须政府解决的是来自子女的接受教育问题。

互联网使用频率作为信息获取渠道的衡量标准之一，其中关于政府参差不齐的信息会对公众产生不同的影响，是重要的控制变量。可以发现互联网使用频率越高公众越倾向于优先发展社会职能。

年龄因素，受访者年龄在21岁到97岁之间。随着年龄的增长，公众不可避免地要面对收入下降、老年养老健康的问题，对于经济与文化职能的优先发展的需求降低，对于社会职能优先发展需求提高，并且具有统计显著性，这反映出其对于政府提供诸如医疗卫生、社会保障、基本养老等社会职能的需要。此外，性别和政治面貌因素对政府观念的影响不大。

四、结论

本文研究发现，对于基本公共服务优先发展顺序的影响，除去经济职能与文化职能之间的相互影响并不显著，公众各项职能满意度的上升，普遍会提高对于其他职能的优先程度，并降低对该职能的需求。不同的个人因素对于优先发展的选择有着不同的影响，随着年龄的增长，公众对于经济职能的优先程度降低；随着家庭收入水平的上升、受教育水平的提高、未成年子女数的增加，公众对于文化职能的优先程度显著提高，年龄却呈反向作用；同时，互联网使用频率的增加、年龄的增长使得公众对于社会职能的需求更加强烈。可以认为，在我国经济水平已经得到一定发展的前提下，公众将关注更多地放在文化和社会需求上，而具体优先程度则受到个体差异的影响。

据此，本文认为在整体提升基本公共服务供给水平之外，对于政府基本公共服务改进提出以下具体政策性建议。

一方面要推进文化教育事业的发展。实现文化教育资源配置的公平有效始终是政府制定政策的理想目标，但我国的文化教育资源分布不均、供给不足、不公平择校行为等问题始终存在。政府提供的有限的公立资源已经不能满足人民日益增长的文化需求，可以将民办文化教育引入市场，通过市场机制解决公共资源的供给不足问题，并通过加强立法建设,规范并引导文化机构、教育市场和民办学校的正规发展。

另一方面要推进社会保障体系的公平。面对我国日益严峻的老龄化、人口红利流失问题，在鼓励公众建立养老防灾意识的同时，也要建立起覆盖全社会的保障体系，重点关注还未纳入保障体系的人群。我国长期城乡二元体制下，外来务工人员在城镇化发展的进程中属于被忽视的群体，因此需要推行全民参保登记计划，在掌握其具体情况与需求之后，使其能够享受到与城市居民同等水平的社会保障，同时实行城乡劳动者的就业登记和资格准入制度，引导农村剩余劳动力在城乡间有效率地转移。