我国科技人才政策效能评估的相关研究综述

(浙江财经大学工商管理学院 浙江 杭州 310018)

一、引言

科技是第一生产力，科技人才是引领科技发展的第一推动力，如何引进、培养、留住高质量的科技人才已经成为我国各级政府面临的重大问题之一。为了妥善解决这一问题，从中央到地方，我国相关部门出台了一系列关于科技人才引进、培养、使用、评价、激励和流动的政策措施，逐渐建立起我国特有的科技人才政策体系。政策的出台对于科技人才队伍的建设固然重要，对于这些政策的评估作用也同样不可小觑。政策实施效果的好坏直接决定了该项政策的“生命期限”，也为相关部门的下一步工作指明了方向。

二、科技人才政策的界定

改革开放40多年来，我国的科技人才政策不断得到调试，完善和发展。苗绿等(2017)放眼全球，对接全球化的国际形势，指出目前国际上的通用说法，科技人才政策是针对科技人才的引进、培养、使用、管理等一系列流程方面的政策。

刘忠艳等(2018)则通过研究1978年至2017年的科技人才政策的变迁，将科技人才政策界定为——政府在特定时空背景下为促进科技人才发展，提升科技人才驱动经济、科技、文化等发展的效能而采取的行为准则和制度措施，涉及科技人才的引进、培养、使用、评价、激励和流动等在内的法律法规、规划计划、办法等制度措施。

三、不同层面的科技人才政策分析

(一)科技人才政策演变分析

国家层面上，部分学者将我国的科技人才政策发展变迁史与改革开放的发展史联系在了一起，刘波等(2008)通过对近30年的科技人才政策回溯，分析了拨乱反正与恢复、体系初步确立、完善发展三个阶段科技人才政策的主要内容；萧鸣政等(2009)对1978年至2008年的改革开放30年间的政策进行梳理，阐述了改革开放初期、中国特色社会主义建设时期、全面建成小康社会时期三个时期政策的主要内容以及存在的问题，并给出了针对性的建议；省市层面上，也有学者做了系统化的梳理，盛亚等(2015)选取浙江省“九五”到“十二五”期间的科技人才政策为研究样本，指出科技人才政策连续性、稳定性有待完善；陈文等(2018)则聚焦江苏省实践，归纳出江苏省科技人才政策体系经历了探索期，快速增长期和加速发展期三个阶段，从江苏省出发，指出中国的科技人才政策体系急需更具有前瞻性的顶尖设计。

(二)各省市的科技人才政策对比分析

有学者将不同省市的政策进行对比分析，以此为各省市优势互补，互相学习，以及查漏补缺提供建议和参考。王磊等(2010)采用模糊聚类分析法，以环渤海地区内的沈阳、大连、太原、北京、天津、石家庄、保定、济南、青岛、威海10个国家级高新区为研究对象，最终将10个高新区人才政策评价由高到低分为优、良、中、差四类。在我国，北、上、广、深是齐名的四大一线城市，也是我国科学研究的实力代表，黄怡淳(2017)对这四大城市目前主要的人才政策展开调研，分析其异同之处，旨在为广州市的更长远发展建言献策；鞠炜等(2013)进一步扩大比较范围，将浙、苏两省涵盖进来，在人才引进、人才培养、人才激励三个方面对京沪粤浙苏等经济较发达地区的人才政策进行了比较，并且指出人才政策需要继续完善和创新，这需要立法的建立和健全，也需要加强人才服务平台建设和优化创新创业环境。

(三)政策评估视角

1.政策工具视角

学者认为公共政策工具是政策分析中在工具理性层面上的发展与深化，是公共政策制定者政治博弈的结果，反映了政策的延续性。宁甜甜等(2014)从这一视角出发，指出我国当前的人才政策在如何留住人才，如何保障女性科技人才的发展以及如何提升科技人才的创新性等方面处于劣势，人才规模的扩大与人才素质的提升应该处在同样重要的战略地位，而在人才素质提升方面，创新能力的培养显得更为迫切和重要。

2.知识二元性视角

Michael Polanyi(1958)指出从知识形态来看，知识是二元的，知识可以分为显性知识和隐性知识。显性知识是“看得见，摸得着”的，隐性知识是“只能意会不能言传”的。陈锦其和徐明华等(2014)从这一视角出发，阐明不同产业的知识形态是不同的，对于相应的科技人才的要求也是存在差异的，发文主体应该立足于这一事实，有针对性地对不同产业的科技人才制定不同的引进、培养以及激励政策，解决我国人才流失率居高不下的问题。

(四)政策评估工具

目前广泛采用的评价方法和模型主要有模糊综合评价法、神经网络模型(Back Propagation，BP)、结构方程模型、灰关联分析以及质量功能展开(Quality Function Development，QFD)等，如张再生等利用DEA模型构建人才政策效率评价理论模型对天津市的政策文件进行绩效评价。此外，陈文等利用文本内容分析方法，对江苏省2003年至2017年间出台的58条相关政策进行分析，从建立国际化人才工作体系维度、持续优化人才服务保障体系维度、产学研合作生态体系建设维度等八个维度全方位地梳理了江苏省科技人才引进与培育的发展脉络。

四、存在的问题

第一，研究注意力分布不均匀。研究科技人才以及其相关政策的大部分专家学者的注意力集中于东部沿海地区(如江浙地区)以及其他经济较为发达的内陆地区(如京津冀地区)，鲜有学者关注其他内陆地区，尤其是没有看到专家学者关于西南、西北地区的科技人才配备情况以及科技人才政策发布情况的论述。我国东西部地区经济发展不平衡、内陆沿海地区经济发展不平衡是客观存在的事实，东部与西部地区、内陆与沿海地区的发展情况也就不可同日而语，这种情况下，经济较不发达地区的政策评估就更需要引起关注。

第二，缺少科学统一的评价标准。由于政策发文部门在发布相关政策的时候，并没有明确这些政策的效能如何评价，这就使得学者在评价科技人才政策的实施情况的时候，往往都是基于自己的研究方向以及研究成果总结出评价的指标，哪怕是研究同一地区的学者也是“各行其是”。芮国强(2017)认为人才政策效能评价指标包括科技创新人才聚集，政府和企业科技创新投入，专利授权量以及高新技术产业产值。崔祥民(2017)将创新创业型科技人才政策效能评级指标体系区分为效益性指标、协调性指标和公正性指标三大类，芮国强的专利授权量以及高新技术产业产值则可以纳入崔祥民效益性指标类别下的科技效益指标。

第三，对政策效能影响因素的研究并不多见。虽然众多学者从不同的视角，采用不同的研究方法梳理了国家以及各省市在不同阶段制定政策的不同侧重点，评估了不同省市的科技人才政策的实施效果，但是很少有学者把为什么会出现这样的效果、哪些因素会影响到这些政策的实施效果以及它们影响政策实施效果的作用路径作为研究的主题。在政策梳理和评估的研究渐趋成熟的背景下，探索其前因变量的作用路径是完善科技人才政策研究体系必不可少的一环。

五、建议

第一，加大对中西部地区科技人才及其相关政策的关注度。当前研究对中西部地区的关注度明显少于对东部地区的关注度，这在某种程度上造成了研究注意力分布不均匀、不平衡的局面。为了完善研究体系，扩大研究宽度，丰富研究内容，为这些地区科技人才的引进、培养工作更好地建言献策，加大对中西部地区的科技人才政策发布情况以及实施效果的研究力度应该成为这一领域接下来的任务之一。

第二，设立科学统一的政策效能评价指标。首先，在国家层面，相关部门根据已出台政策的实施效果确立一系列科学客观的评价指标，将其下发到省市相关部门，各省市在国家确立的指标基础上，根据各自的实际情况因地制宜，构建适合的指标评价体系，确立评价频率，并且根据评价的反馈结果，科学地制定未来要发布的政策。这一过程在为政策发文主体指明下一步工作重点的同时，也可以适时地帮助他们查漏补缺。

第三，加大对政策效能的前因变量的研究。从因果关系来看，当前关于“果”的研究层出不穷，而关于“因”的研究却寥寥无几，解决“为什么”以及“如何”的问题则显得更加必需和迫切，同时，这也是一个成熟的研究领域应该囊括的要素。学者应该从自己的研究领域出发，在充分利用现有研究的基础上，从自己的领域视角探索是什么样的因素导致了好的或者差的政策实施效果，以及这些因素是通过什么样的路径起作用的。

六、结论与展望

创新的主体是人才，而科技人才在人才大军中占据着举足轻重的地位，在创新驱动发展战略实施的今天，引进、培养、激励、使用以及留住科技人才的能力越来越成为一个国家、一个企业核心竞争力的重要组成部分，这就使得制定科学的科技人才政策以及科学评估这些政策的实施效果越来越重要。学者应该执果索因，结合自己的领域特色，拓宽研究范围，多方位、多视角地继续探索这一命题，为我国科技事业的进步继续建言献策。