对《药品管理法修正案(草案)》征求意见稿三大认证制度改革的探讨

衡敬之，梅达成

(西南医科大学法学院，四川 泸州 646000)

我国目前已经形成以《中华人民共和国药品管理法》为核心的药品管理制度体系，其宗旨在于对药品实行全过程、全周期的系统监管，保证药品质量、用药安全，维护公民生命健康权益。药品管理制度体系涉及多种行政许可、行政认证、行政检查，其中最为核心的是三大认证制度(即GMP、GSP、GCP)，直接关系到药品的最终质量保障。

2017年10月23日，原国家食品药品监督管理总局公布了《药品管理法修正案(草案)》，结合两办(中共中央办公厅、国务院办公厅)2017年10月1日印发的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》(以下简称《创新意见》)对现行药品管理法律制度进行了重大调整，包括对三大认证制度进行“一备案两取消”的改革。本文希冀通过分析相关政策背景，揭示施行这一改革措施的依据及可能带来的影响，并基于此为进一步改革完善药品管理制度提出一些建议。

1 三大认证制度改革相关概念与背景

药品，作为人体健康相关产品中最为重要的一员，从古至今就受到国家及社会的广泛关注，但是“齐二药案”“毒疫苗事件”等一系列的药品不良反应事件一直就没有停息，致使我国的药品管理制度不断被社会拷问。因此，国家有必要加强对药品的全生命周期管理，从药品研发、临床试验、药品生产、药品批发、药品销售到药品最终使用的整个流程，即所谓的“药品生态”，都应当被纳入药品质量监管的范围。

我国现行的《药品管理法》从临床试验到生产、经营，规定了4种保证药品质量的行政认证制度，包括第二章“药品生产质量管理规范认证(GMP)”、第三章“药品经营质量管理规范认证(GSP)”、第四章“医疗机构制剂许可证(GPP)”以及第五章“药物临床试验机构资格认证(GCP)”。这4种认证制度中，只有第三种针对的是医疗机构自身加工、管理、使用院内制剂相关行为的规范，其他3类认证针对的主要是院外制剂，也就是通常意义上的药品相关的临床试验、生产、经营行为。

2017年10月23日，原国家食品药品监督管理总局(以下简称“总局”，现调整为国家市场监督管理总局下设的“国家药品监督管理局”和“国务院食品安全委员会”)对《中华人民共和国药品管理法修正案(草案)》征求意见稿开展公开征求意见，这是自1984年9月20日颁布《中华人民共和国药品管理法》以来药品管理法迎来的第四次正式修改。从总局公布的情况说明中可知，此次修改主要是为了落实2017年10月1日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《创新意见》的相关要求。

征求意见的通知内附的说明文件中提到：修改内容涉及全面实施药品上市许可持有人(MAH)制度等4个方面的重大改革，包括改药物临床试验机构资格认证(GCP)为备案审查制，主要是针对药品上市前最后也是最重要的临床试验机构的认证；取消药品生产质量管理规范认证(GMP)，主要是针对药品生产企业的认证；取消药品经营质量管理规范认证(GSP)，主要是针对药品批发、零售等药品经营单位的认证。笔者将这一改革简称为“一备案两取消”。此次修正案草案对三大认证制度的重大改革既是国家“放管服”政策在药事管理领域的表现之一，也是弥补我国药事管理制度本身先天不足的重要路径之一[1]。

2 三大认证制度改革推行的主要依据

我国的药品管理法律制度起步较晚，涉及药品质量的监管长期缺乏长效管理机制[2]。随着改革开放引进国外药品生产经营管理制度后，我国开始逐步完善药品管理相关环节的质量认证制度建设，特别是1998年原国家药品监督管理局成立以后，总结国外制度经验分别制定GMP、GSP、GCP及配套的认证管理办法，一定程度上规范了药品市场相关活动。后来根据时代变化，GMP即《药品生产质量管理规范》在2010年进行了一次修正，GSP即《药品经营质量管理规范》在2016年完成一次修正，而GCP即《药品临床试验质量管理规范》目前还未修正。现阶段《药品管理法》正在进行第四次修正，其直接取消这几项带有强制性的行政认证制度，似乎很突然，但也有其背后深刻的原因，下文将对此进行简要分析。

2.1 国务院机构及职能改革大背景影响

党的十八届三中全会召开后，全面深化改革一直在路上，其中就包括行政机构及其职能改革，目的是适应中国特色社会主义新时代主要矛盾以及主要任务对国家治理能力、治理体系提出的新要求。到目前为止，国务院已经开展了“简政放权放管结合优化服务改革”及“国务院组织机构及职能调整”等行政机构与职能改革行动。

基于此政策背景，国家从各个行政活动领域开始大刀阔斧的推行“放管服”改革，包括原国家工商行政总局开展的“三证合一”“五证合一”以及取消一大批无关紧要的职业资格准入考试制度并公布“国家法定职业资格目录”等，这些改革措施共同促进了市场与政府关系的理顺。

需要引起注意的是，在我国要从事药品生产的机构需要获得“两证”，即《药品生产许可证》与《药品生产质量管理规范认证》。同样，从事药品经营的机构，包括药品批发和药品零售，也需要获得“两证”，即《药品经营许可证》与《药品经营质量管理规范认证》。这种类似于医师、律师执业的两证分立管理制度，显然不符合国家“放管服”的大政策背景。因此，早在2013年3月26日公布的《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》中就曾提出要实现药品生产和经营的“两证合一”改革，为取消GMP、GCP做了铺垫[3]。

但是，这一改变过程一直进展缓慢，直到2015年国务院发布《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》[4]及2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》[5]加速推进了这一改革进程，在这2个文件基础之上也就诞生如今这一部《药品管理法修正案(草案)》征求意见稿，这一点在征求意见情况说明中也可以加以印证。

2.2 三大强制认证制度实施中遇到的问题

除了“简政放权”的国家政策大背景影响之外，GMP、GSP及GCP自身在施行过程中也存在一些固有的问题，导致设置这3种行政认证制度所预期的目标并没有得到很好的实现。

2.2.1 GMP认证制度实施中遇到的问题

GMP，即药品生产质量管理规范认证的英文简称。前文提到，我国的GMP制度直到1988年才形成，但当时还没有强制推行GMP认证，到2001年《药品管理法》才将此认证作为一项强制认证予以确认，至此从事药品生产的企业都竭尽全力获取《药品生产许可》与《药品生产质量管理规范认证》这两证。

在推行GMP认证的过程中，存在两大问题：其一，药品 GMP 认证无法反映出药品生产企业动态合规守法的情况。其二，药品 GMP 认证与《药品生产许可证》的核发在一定程度上构成了重复规制，加剧了行政相对人的守法负担。

结合以上两方面的问题，笔者认为，GMP认证制度被取消主要有以下几个方面的原因：其一，这种“一次过审，长期有效”的管理方式一定不是药品监督管理部门最初追求的监管目标，并且这种制度设计漏洞确实会让药品生产者产生“一劳永逸”的想法，这一方面降低了药品生产质量安全；另一方面也容易滋生腐败、惰性执法。因此，2010年原卫生部对《药品生产质量管理规范》进行了一次修改，引入美国和欧盟药品质量风险动态监测和药品生产全过程管理，强调动态化、全过程监管。其二，药品生产者已经经历过监管部门对其药品生产许可资质的一次全方位审查，而后为了保证所谓的药品生产质量，药品生产企业又再一次经历几乎一致的生产检查，极大的浪费了执法资源。其三，此类由部门行政规章确定的行政认证制度由于具有强制性，实际上在一定程度上取代了药品生产许可制度这一法定行政许可制度的法律地位，有架空法定行政许可的危险。同时，这也违背立法法关于法律与行政规章之间位阶关系的规定[6]。

2.2.2 GSP认证制度实施中遇到的问题

GSP认证制度与GMP认证制度一样，也是在1988年正式颁布施行的。我国的《药品经营质量管理规范》规制的药品经营主体包括两类，即药品批发企业和药品零售企业。而在国外，除了日本与我国一致，实行GSP认证制度以外，美国、欧盟及世界卫生组织的官方文件称其为GDP认证，及《药品分销质量管理规范》。

在推行GSP认证过程中存在的主要问题有4个方面：其一，该项认证针对对象过于广泛，执法检查成本巨大。其二，全国各个地区对GSP认证标准的理解存在较大差异。其三，同GMP认证一致的是不能实现对药品经营者的动态监管。其四，同样存在程序重复的问题。

结合以上4方面的问题，笔者认为GSP认证制度被取消主要有以下几个方面的原因：其一，除欧盟、日本外主要的药品产业大国包括美国多数的州，几乎都没有推行GSP强制认证，即使是欧盟也仅仅针对药品批发企业才要求强制认证，对药品零售企业则网开一面。我国GSP认证对零售企业也加以规制，然而药品零售企业或单体药店数量众多，要实现全面检查需要花费巨大的时间成本与人力成本，极大地增加了规制成本。其二，现阶段的药品GSP认证都是由各省级药品监督管理部门在具体负责，但是基于地域经济水平发展的差距，各地对GSP认证标准作了不同的理解，难以保证GSP认证的统一性，导致各地检查水平参差不齐，此种监管落差易形成监管漏洞。其三，与GMP审查一致，GSP审查也容易落入形式化陷阱。缺乏事后监督一直饱受诟病，同时也存在与药品经营许可审查重复的情形[7]。

2.2.3 GCP认证制度实施中遇到的问题

GCP认证是专门针对药品临床试验机构的一项认证制度，主要检查相关机构开展药品生物等效性实验的资格。药品上市销售过程漫长，短则十年长则数十年，其中药品临床试验占据了大半时间，这也是制约我国临床药品应用的一个重要因素。一些在国外早已投入临床使用的并且患者亟需的药品常常需要等待漫长的国内临床实验和审批流程，严重影响公民及时获得治疗的健康权益之保障。

在推行GCP认证的过程中也存在一些问题：其一，申请认证主体单一，通过认证的机构数量有限，供不应求，严重制约药品上市进程。其二，重视审批而轻视事后监督[8]。

结合以上2方面的问题，笔者认为GCP认证制度改为备案审查主要有以下几个方面的原因：其一，根据国家药品监督管理局颁布的《药品临床试验管理规范》之规定，只有医疗机构可以成为药品临床试验单位的申请者，并且从目前的实际情况来看，我国药品监督管理机关批准的境内药品临床试验研究机构几乎都是三级医院，其中又以三级甲等医院为主。第十二届全国人民代表大会第五次会议就曾有人大代表向原国家食品药品监督管理总局提出“我国应当放开GCP认证，允许非医疗机构开展生物等效性试验”的建议。原食药监总局在回复议案时提到：“近年，随着多中心临床试验的逐渐普及以及临床试验数量的日益增加，现有管理方式逐渐暴露出不适应的问题。适时调整药物临床试验机构的管理方式，由资格认定调整为备案管理，符合国务院简政放权、放管结合、优化服务的要求，是提高药物临床试验机构管理的质量和效率的有效方法，有助于创造良好的临床试验环境，更好地服务以临床价值为导向的药物创新，保障仿制药质量和疗效一致性评价等工作的顺利推进”[9]。其次，我国的GCP认证制度与国际认证标准ICH(GCP)相比，最具特色的一点就是“重审查，轻监督”，强调事前准入审查而忽视事后过程监管，审查程序冗杂，但是缺乏长久的管理机制，实际上是养虎为患，不利于药品研发、生产的长远发展。

综合本节上述分析，笔者总结现行的GMP、GSP、GCP认证制度存在2个共性的问题：其一，各个认证制度都存在重视事前准入审查而忽视事中事后的过程监督，企图一劳永逸的解决药品质量安全监管，行政执法头重脚轻。其二，GMP、GSP认证与药品生产许可、药品经营许可存在重复检查的情形，并且由于这两者规定过于详细，在一定程度上有取代药品生产许可、药品经营许可的可能。

2.3 配合药品上市许可持有人(MAH)制度改革

2016年5月26日，根据全国人民代表大会的授权[10](2015年11月4日第十二届全国人大发布授权国务院试点的通知)，国务院在北京、天津、河北、四川等十省市开展药品上市许可持有人(MAH)制度试点[11]。随即《药品管理法修正案(草案)》征求意见稿中首次明确规定：我们国家将正式建立药品上市许可持有人(MAH)制度。药品上市许可持有人(MAH)是指取得药品批准文号，具备将药品推向市场并直接负责药品上市全过程质量监控与保障责任的主体。《药品管理法修正案(草案)》规定的药品上市许可持有人(MAH)既可以是药品生产企业也可以是药品研发机构乃至个人。

药品上市许可持有人(MAH)制度是一项最早源于发达国家的药事管理制度。德国是欧盟成员国中较早(2001年)实施此制度的国家，起因是震惊世界的“反应停事件”，它拉开了德国药品严格监管政策的序幕。亚洲最早(2005年)施行的是日本。两国的药品上市许可持有人(MAH)制度与其药品损害责任制度、临床试验损害补偿制度以及药品不良反应救济机制共同构成该国的药品损害事件风险管理机制，药品上市许可持有人(MAH)是连接药品研发与药品上市的中介，也是药品质量的第一责任人[12]。

《药品管理法修正案(草案)》第三十二条第一款规定：“药品上市许可持有人(MAH)应当建立药品质量保证体系，具备质量管理、风险防控、持续研究、责任赔偿等能力，对药品临床前研究、临床试验、生产经营、不良反应报告等承担全部法律责任。”亦即，药品上市许可持有人(MAH)成为临床试验、生产经营全周期的主要责任人，负有保证整个过程药品质量的重任。并且第三十四条还规定了药品上市许可持有人(MAH)主动开展药品再评价制度，进一步表明国家药品监管措施重心后移的趋势，其更加强调事中和事后监督，而非以事前监督取代动态过程监督。

此项制度对于三大强制认证制度的意义在于：其一，提高行政监管的效率，行政审批审查主要集中于药品上市许可持有人(MAH)，将更多执法力量转移到动态检查工作。其二，第三方监督介入药品质量监督体系，药品上市许可持有人(MAH)作为第一责任人被倒逼加强关联的药品生产、经营环节以确保用药安全。正是基于这两点的保障，针对三大认证制度的“一备案两取消”改革才有了实施的基础[13]。

3 三大认证制度改革的影响及后续监管的完善

3.1 三大认证制度改革的影响

这一系列的改革举措主要目的在于“简化药事管理，转移监管重心，确保用药安全。”此次《药品管理法修正案(草案)》征求意见稿提出取消GMP、GSP认证，将GCP认证改为备案审查管理，对于我国药事管理制度的进一步完善有着深远影响。综合上文对改革依据的分析，笔者从宏观和微观2个层面总结了《药品管理法修正案(草案)》三大认证制度改革对整个“药品生态(是指药品研发——生产——经营——使用及药品监管各个环节形成的一个相互影响的药品产业大环境)”的主要影响。

3.1.1 宏观层面的主要影响

三大认证制度改革在宏观层面的主要影响是其对药事管理制度及关联制度的影响。首先，明确药品监管不同于一般产品质量监管的全生命周期监管原则，将药事管理的单一准入重心分散到后续风险监测管理，符合药品不良反应和药害事件“周期性”发生的规律。其次，推进科技成果转化制度在药品创新开发领域的落实，通过运用制度的资源再分配作用增强药品自主创新的积极性，改变药品研发转化能力不足的局面[14]。最后，改变传统药品损害责任制度结构，第一次明确药品损害责任第一责任人，即药品上市持有许可人，加强行业自律的同时便于受害人及时寻求救济。

3.1.2 微观层面的主要影响

三大认证制度改革在微观层面的主要影响就是其对“药品生态”各个主体的行为的影响。首先，第一效果就是导致从事药品生产、经营还有临床试验相关活动的主体增加。同时，减少一次行政审查程序也节省了相关机构的成本，使其能够将更多的精力和资金真正投入到药品质量监测与保障中去。其次，国家药品监督管理机构的事前监督责任减轻，但是相应的事中和事后的过程监督加强，需要投入更多的人力物力与时间成本。再次，药品上市许可持有人(MAH)也将面临巨大的责任压力，倒逼其加大在药品生产、经营与临床试验机构选任、监督上的投入，这势必也会影响进入药品产业的投资者。最后，药品使用者(医疗机构、患者)可及时获得优势的药品，也为其使用和购买国内药品提供了制度保证。

当然，也有学者并不赞同完全取消药品相关认证制度。宋华琳教授认为可以通过市场第三方认证取代行政机关认证来提高效率[6]。洪兰等认为应当对药品批发企业和零售企业实施分类管理，引入药品经营企业诚信体系[7]。

笔者认为，取消GMP、GSP还有GCP并不代表监管消失，实际上这才是真正意义上的“两证合一”或“多证合一”，我们的行政监管活动不应当拘泥于过分形式化，认为证照越多才越能够保证药品安全。扭转观念，放开入口，严把出口，加强药品全生命周期监管才是保证药品质量的根本。因此，目前的制度改进是值得肯定的，当然需要进一步完善。

3.2 后续监管制度的改革与完善

三大认证制度及药品上市持有许可人制度改革并不是也不能一条腿走路，需要后续监管制度的进一步改革与完善加以配套。参考国内试点经验与国外制度设计，笔者建议从以下几个方面完善配套制度。

其一，融合三大认证制度与药品相关环节的资格准入审查。取消GMP、GSP并不代表不再进行药品生产、经营质量规范，而应当将这两大认证体现在生产经营许可审查过程中，在审查批准生产企业和经营企业、个人时按照《药品生产质量管理规范》和《药品经营质量管理规范》一次性全面审查。而GCP认证改为备案，《药品临床试验质量管理规范》也可以融入药品临床试验机构资格认定过程中。

其二，药品上市许可持有人(MAH)制度与三大认证制度改革密切相关，其作为药品全生命周期质量的第一责任主体，一定程度上承担着药品质量自我监督的职责。特别是当许可持有人与生产主体分离时，有必要建立药品上市许可持有人(MAH)对委托生产、经营企业的监管制度，例如强制签署质量保证协议、对生产、经营企业是否满足GMP、GSP相关标准进行检查[15]。此外，为了预防可能出现的药品不良反应，为药品上市许可持有人(MAH)提供药品再评价的依据，可建立药品不良反应风险警戒机制，监测药品风险信号[14]。

其三，建立与药品上市许可持有人(MAH)相适应的药品损害救济机制。药品属于健康相关产品，其损害之于受害者及其家庭有时是难以承受的。但同时，药品上市许可持有人(MAH)的责任重大，药品民事损害责任赔偿不能完全分担药品上市后的风险。可资借鉴的有2种方式：一种是建立类似于日本的药品不良反应损害救济基金，江苏、福建、上海等试点地区已经在进行相关尝试[16]；另一种方式是建立类似于美国、德国的药品损害强制责任保险，这也是国务院建立药品上市许可持有人制度(MAH)试点通知时提到的一种风险分担方式，不过如何确定合适的责任限额将直接影响保险的承保率[17]。

4 结语

《药品管理法修正案(草案)》此次修改提出“一备案两取消”的三大认证制度改革并将药品上市许可持有人(MAH)制度以法律的形式正式确立是对我国药事管理制度的一次重大探索。虽然此法律案还未正式发布生效，是否实施对三大认证制度的改革还有待确认，但草案带来的药品监管思维的变化将是不变的趋势。

近期引发热议的长春长生生物科技有限公司违法违规生产狂犬病疫苗事件再一次造成全国药品监管震荡，多名官员因此被问责[18]。但笔者认为此事件背后隐藏的制度漏洞才是最值得深思的，即药品监管不能仅仅依靠甚至依赖“审批”，建立起药品全生命周期或全过程监管任重道远。药品管理法此次修正草案正是沿着这一思路展开的，现阶段看来可能投入成本巨大，但从长远来看符合健康中国战略的总体要求。