强化检察监督工作的实践思考

王正柱 李月

摘 要：法律监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能，国家监察体制改革及司法体制改革后，检察机关法律监督工作自身存在的不足凸显，促使检察机关转变理念，将力气集中转向法律监督工作。在新的司法环境下，检察机关需要找出监督工作弱化的现实原因，进一步理顺现有职能，强化法律监督职权，真正回归其法律监督的宪法定位。

关键词：法律监督 监督弱化 宪法定位

检察机关内设机构改革后，如何加强监督工作成为检察机关亟需解决的工作难题，在目前的司法实践中，司法理念落后、监督意识淡薄、监督措施单一、监督工作立法不完善等问题普遍存在，导致法律监督效果不强，严重影响检察机关监督职能的发挥。笔者立足所在基层检察院监督工作断崖式下滑的实际情况，对当前基层检察机关监督工作弱化的原因进行分析，在此基础上探索进一步加强检察机关监督工作的措施。

一、检察监督工作弱化的表现

（一）案件数据下滑

历年的检察业务数据表明，监督业务只占据了检察机关职能的很小比例。长期以来存在的“重诉讼轻监督”情况，致使检察机关成为形式上的监督机关、实质上的诉讼机关，在内设机构改革后，监督案件业务数据更是出现断崖式下滑，笔者所在基层院2016年监督案件业务数据为107件，2017年为121件，2018年为54件，2019年以来该项工作案件数据仅有6件（办结3件）。从以上业务数据看，检察机关监督工作弱化严重，这种情况不符合检察机关职能定位。

（二）案件质量不高

2019年以来，笔者所在基层院办理的6件监督案件，办结3件，案件质量均出现瑕疵，整套操作与高检院诉讼文书材料立卷归档细则的要求不符。一是文书遗漏的问题，办结的立案监督案件，案件流程已经结束，但平台上均缺少接收案件通知书、受理案件登记表、审查意见书、送达回证等文書，同时对公安机关不立案理由不成立应发通知立案书的也有遗漏，办理的侦查监督案件普遍遗漏检察官联席会议记录。二是文书不规范的问题，文书内容填写不规范是普遍的问题，例如送达回证的收件人、案由、送达地址、文件名称等内容均没有填写完整。三是办案效率低的问题，一般是检察官制作完成纠正违法通知书、说明不立案理由等文书后，没有及时的与分管领导进行沟通，导致领导审批不及时，案件文书拟制日期与领导审批日期间隔有10天左右，缺乏监督的时效性。

（三）办案效果不明显

一方面部分检察官办理监督案件只重数据不重效果。例如，检察官经审查认为公安机关不立案理由不成立，作为监督案件办理，但没有发出通知立案书，也没有对公安机关是否立案进行后续的监督，对公安机关是否立案情况不清楚，但平台上已经结束流程了，案件数量有变化，但立案监督效果不强。另一方面公安机关重视不够。办理侦查活动监督案件过程中，检察机关将纠正违法通知书发出后，公安机关形式上对有关情况进行了回复说明，但实际上并没有足够重视。例如办理危险驾驶类案件时， 检察官对公安机关超期羁押、取证人不同而笔录完全相同等违法情况进行监督，发出纠违通知书后，侦查机关迅速书面回复了整改情况，但之后办理案件过程中，该类问题继续发生，监督效果不明显。

二、检察监督工作弱化的原因分析

（一）监督职能弱化

内设机构改革前，侦查监督部门和公诉部门均有专职检察官从事监督工作，改革后检察官办案组运行，原有的侦查监督部的职权分化给每个办案检察官，从形式上看办理监督案件的人员变多了，但实际上缺乏牵头总管、督办落实的责任人，监督工作没有真正落实。捕诉监一体化模式运行后，检察机关更为重视对案件的提前介入和对公安机关的引导侦查，要求侦查机关按照起诉标准查明事实、固定证据，而对侦查机关办案过程中违反实体法、程序法的各类行为缺少监督意识和手段。同时捕、诉、监、防均由同一办案组负责，检察官责任重大，工作侧重点容易发生偏移，只重捕诉不重监督，进而导致监督工作案件数据大幅度下降。另外考核机制不明确，年底的考核到底是以检察官为单位，还是以办案组为单位，还是以业务部门为单位，到底是针对检察官的个人各项工作指标进行考核，还是针对每个部门业务情况综合进行考核，目前并没有明确，没有形成检察官考评机制，在监督案件办案数据普遍偏低的情况下，检察官均没有过多重视。

（二）检察官办案能力与意识不强

首先是检察官办理监督案件的意识不强，非原来侦查监督部门的检察官大多没有办理监督案件的意识。例如，所在院办理的伍某等4人聚众斗殴案，检察官在审查案件时，发现邓某涉嫌犯罪而公安机关未立案，根据刑事诉讼规则，检察官应监督公安机关立案，但承办检察官没有办理监督案件的经历，没有意识到可以将该案作为监督案件办理，而是直接决定逮捕。其次是检察官的业务能力不强，一方面体现在对办理监督案件不太适应，不知道可以办理监督案件，另一方面体现在部分检察官对人民检察院刑事诉讼规则规定的20种监督情形不熟，不知道对哪些情形可以进行监督，通过走访调查，笔者所在检察院该类检察官比例达到35%。再次，办案人员对业务应用平台操作不熟练，操作流程出现问题，导致平台上无法反应监督案件办理情况。例如，在办理的张某拒不执行判决、裁定案，检察官在办案过程中，发现法院将案件线索移交公安机关，公安机关追逃到嫌疑人后，没有按照规定直接进行刑事拘留，而是移交给了法院进行司法拘留，法院再移交公安机关进行刑事拘留，检察官将其作为监督案件办理，对侦查机关书面发出了纠违通知书，但由于平台操作错误，监督案件统计平台上最初并没有反映出来。

（三）监督线索来源缺乏

在实践中，检察机关办理侦查监督案件的线索，基本上来源于公安机关报送的案卷材料，对公安机关侦查活动的了解十分有限，法律上也并未明确要求公安机关办理案件时应向检察机关告知具体情况，检察机关获取侦查监督线索来源单一，渠道较窄，难以全面、及时、有效进行监督和制约。另外，信息公开平台目前处于无人管理状态，缺乏监督信息。一方面检察机关内设机构改革，撤销了原有的侦查监督部门和两法衔接平台专职责任人，目前没有人负责与行政执法机关进行对接，没有专人对平台进行管理。另一方面，行政机构改革后，部分行政机构合并，但没有重新搭建两法衔接平台，更没有明确该平台录入信息的负责人，平台录入工作受影响。自两法衔接平台搭建以来，笔者所在地区每年录入的信息均在300件以上，但2019年以来录入信息为零。

（四）监督保障机制不健全

新修订的《人民检察院组织法》并未明确规定检察机关能否对监察委的办理职务犯罪案件相关行为进行监督，监察委的行为是否属于《人民检察院组织法》第20条规定的监督职权范围内，监察委对相关人员实施的留置措施是否属于检察机关监督的“诉讼活动”，监察委实施的措施存在问题时，检察机关是否有权监督、如何监督，均也有待研究。同时，反贪反渎部门转隶后，检察机关原有的职务犯罪侦查权丧失，普遍存在不愿、不会与监察委打交道的情况，甚至对监察委不敢監督。例如，该院检察官在办理监察委移送的周某涉黑案时，发现监察委讯问与移送时间上存在问题，但并没有采取任何监督案件该有的措施。

（五）司法办案理念未得到有效转变

一方面是公安机关对待犯罪嫌疑人的态度，仍是以惩治打击为主，人权保障的观念没有扎根思想深处。办案人员为尽快办结案件，将重点放在打击犯罪的效率上，缺少自觉接受监督的理念，忽视对犯罪嫌疑人合法权利的保障。另一方面是检察机关部分办案人员主观上存在不愿监督、怕得罪人的思想。

（六）认罪认罚从宽制度改革的影响

监督类案件下滑也有改革的影响因素，主要就是认罪认罚从宽制度的运行。新修订的《刑事诉讼法》规定，针对认罪认罚从宽案件，检察机关提出的量刑建议，法院原则上应当采纳，加上检察机关和审判机关的沟通，基本上法院会采纳检察院提出的量刑建议。例如，笔者所在的检察院，今年以来法院对该院做出的量刑建议采纳率为97%，在这种情况下，审判监督的抗诉等相关数据必然下滑。

三、加强检察监督工作的对策思考

（一）转变司法理念

承办检察官要转变只注重捕诉不注重监督的观念，充分认识到法律监督是检察机关的主责主业，必须做好法律监督工作。要转变侦查监督观念，转变对侦查结论过度轻信的办案态度，将角色定位为法律的守护人，充分尊重和保障人权，着力强化重程序、重证据、重监督制约的法治观念，努力改变错误的价值倾向，不断提升法律适用和政策运用能力，提升发现和纠正违法的能力，依法履行监督职责。

（二）完善考评方案

要充分发挥考核的激励导向作用，把监督工作的数量与质量纳入考核体系之中，加强对检察官办理监督案件考核的奖惩力度，促使检察官重视办理监督案件，自觉提升监督案件办理能力。同时，也要加强对办案人员的业务培训，一是培养办案人员的线索发现能力与调查核实能力，了解侦查工作相关律规定，熟悉侦查活动的特点，善于通过介入侦查、审查案件、受理当事人申诉和控告等多种途径发现刑事立案和侦查活动中的违法行为线索，并用一定的证据予以证实。二是培养纠正处理能力，优化办案人员的工作方式方法，加强与被监督机关的良性互动，处理好监督制约和配合支持的关系，实现个案的公正规范，规范执法行为，维护司法公正。

（三）畅通监督渠道

一是以公安机关刑事案件系统为基础，与公安机关加强刑事案件信息的共享力度，实时掌握公安机关办理案件质量的动态信息，及时发现办案单位的侦查违法行为。二是明确负责管理“两法衔接”平台的责任部门、责任人，确保执法、司法信息共享，拓展监督来源，要加强与行政执法机关的沟通和联系，推动两法衔接平台正常运行。三是建立网上监督与反馈平台，方便当事人对进展情况进行查询、对案件进行投诉，拓展侦查监督信息来源，畅通群众举报、控告和申诉渠道，解决监督滞后和不全面的问题，有效实现从事后监督到事中监督、从单一监督到多元监督的转变。

（四）完善相关法律

检察机关法律监督过程中存在的问题需要统一的监督立法予以解决，但我国目前并没有针对法律监督进行专门化的立法，刑事诉讼法、人民检察院组织法等相关法律也没有对检察机关法律监督进行体系化地规定，尤其是与监察机关办案的关系没有明确规定，这在一定程度上制约了检察机关法律监督职能的发挥。强制措施监督是程序正义价值实现的必要手段，要完善法律监督的相关法律，应对检察机关法律监督职能存在的问题予以回应。例如，针对目前侦查监督立法的缺陷，在刑事立法上要确立检察机关在监督中的具体职权，要赋予检察机关《纠正违法通知书》《检察建议书》法律强制力，强化对监督对象不履行职责、不积极履行职责的进一步监督措施。