检察机关服务民营企业防范化解风险问题研究

刘雨鑫

编者按：随着市场经济改革的深入，企业刑事风险加剧，尤其是作为我国市场经济重要组成部分的民营企业，在发展过程中面临诸多法律风险，优化法治环境刻不容缓。习近平同志指出法治是最好的营商环境。张军检察长强调要用心用情服务党和国家工作大局。检察机关要立足检察职能，加强对企业的风险防范，加强对民营企业的法律保护。本刊特组稿关于企业权利保护的理论探讨、基层检察机关的实践探索与办案调研分析文章，飨悦读者，以期有助于推动以人民满意為标准的检察工作。

摘 要：立足检察机关职能，结合G市检察机关在服务保障民营企业权益方面的探索情况，从打击、预防、服务保障三个维度，提出运用法律监督手段维护民营企业合法权益的具体路径和方式：引导民企依法规范生产经营;为民企发展营造良好治安环境;完善保障民营经济发展的法律和政策;规范司法行为理性平和办理涉民企案件;坚决纠正涉民企及经营者的冤假错案;为民企发展提供优质司法服务。

关键词：检察机关 民营企业 防范化解风险

民营经济是我国市场经济的重要组成部分，已成为支撑国民经济增长的主要动力，是当前最具活力的经济增长点，但在发展过程中面临诸多法律风险，优化法治软环境刻不容缓。“我国民营经济只能壮大、不能弱化，不仅不能‘离场，而且要走向更加广阔的舞台。” 2018年11月，习近平总书记在主持召开的民营企业座谈会上的重要讲话，表明党中央毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展的坚定决心和鲜明态度，为民营经济健康发展注入强大信心和动力。笔者所在的G市检察机关牢固树立习总书记“两个毫不动摇”“三个没有变”理念，坚持平等保护原则，积极建立“亲”“清”新型政商关系，出台服务和保障民营经济发展的14条意见和优化营商环境4条措施，进一步降低企业生产经营法律风险，综合运用打击、预防、服务保障职能，不断健全促进民企健康发展的全方位法律服务保障机制。

一、推行“四化”工作法，全力促进民营企业健康发展

2013年以来，G市检察机关批捕民企涉案人员共计137人，起诉共计170人;受理控告申诉案件共计69件;为企业及涉企人员挽回经济损失170余万元。

（一）坚持精准化打击，全力护航企业创新发展

一是积极营造安全稳定的投资环境。从企业发展所需的外部稳定环境和企业家及其职员对投资生活安全的新期待出发，深入开展扫黑除恶专项斗争，严惩黑恶势力、危害社会公共安全、扰乱社会秩序、侵害企业家及职员人身财产权利的犯罪，批捕687人，起诉874人。二是重点打击利用合同等手段骗取企业财物的行为，并加大对企业内部工作人员受贿、职务侵占、挪用资金等犯罪的打击力度。批捕39人，起诉56人。三是积极营造公平开放的创新环境。紧盯企业创新项目审批、资金拨付等关键环节，严厉打击侵犯知识产权、侵犯企业商业秘密等犯罪。批捕8人，起诉22人。

（二）坚持精细化办案，全面提升涉企案件办理质量

一是坚持以办案组织的专业化促进办案精细化。针对随机分案办案、全员办案导致办案精度不高的问题。根据涉企案件涉及领域广、专业要求高等特点，一方面结合所办案件类型特点，成立非法集资、金融诈骗、侵犯知识产权等专业化办案组织。办理涉企案件130件233人。另一方面制定《指派、聘请有专门知识人员参与办案管理办法》，推行专家辅助办案制度，借助“外脑”办理重大疑难复杂案件2件2人。二是坚持一体化办案机制促进办案精细化。针对涉企案件往往刑事民事相互交织、法律关系复杂、处理难度大等问题，一方面推行涉企案件“捕诉一体化”办案新模式，整合现有侦监、公诉部门办案资源，提高办案质效;另一方面建立刑事检察部门与民事检察部门案件会商机制，利用跨部门检察官联席会议研究解决案件疑难复杂问题11个。三是坚持发挥诉前过滤作用促进办案精细化。严格贯彻罪行法定、疑罪从无和非法证据排除等原则，与侦查部门建立涉企重大疑难复杂案件会商机制。提前介入引导侦查取证15次，排除非法证据11份。

（三）坚持精确化监督，全方位保护企业企业家合法权益

一是加强涉企刑事诉讼监督。致力于纠防冤假错案，严格区分罪与非罪界限，坚决纠正以刑事手段插手经济纠纷、违法采取刑事强制措施、超范围查封扣押冻结涉企财物等行为，与市公安局会签《刑事立案刑事拘留监督工作的意见》，监督侦查机关立案侦查涉企11件，撤销不当立案8件。二是加强涉企民事诉讼监督。致力于维护民营企业合法权益，综合运用裁判结果、审判程序、执行活动监督，帮助化解民营企业股权转让、合同债务等纠纷。受理申请监督案件85件，依法提出抗诉、再审检察建议案件63件，全部获省检察院和法院支持。三是加强涉企行政检察监督。致力于优化营商环境，依法参与、妥善处理重点企业矛盾纠纷化解工作，发挥行政公益诉讼诉前检察建议作用，督促负有监管职责的行政执法机关履职尽责182次。

（四）坚持精心化服务，全时域对接企业法治需求

一是搭建涉企意见建议收集平台。坚持问题和目标导向，在涉企意见建议的收集上下功夫，建立起以来信来访、门户网站、两微一端为平台的意见收集渠道，推行控申部门统一受理分流，案管部门季度类案分析研判机制，共受理民营企业、企业经营者控告申诉23件，召开研判会议14次。二是积极推行涉企案件一站式服务。牢固树立 “只跑一次”工作理念，升级改造“12309检察服务中心”，为有关部门和民营企业提供“一对一”犯罪记录查询等法律服务1000余次，实现了网上网下全天候无缝接续服务。三是打造“家门口”检察院高效对接企业需求。着力打通服务企业“最后一公里”，针对广元城乡发展和企业分布面广的实际，推行“网格化民生检察”，利用检察室对企业开展上门服务。解决实际困难17个。

二、当前制约民营企业健康发展的困境

伴随国家根本大法宪法适时多次修订，1982年宪法首次承认个体经济和私营经济，1988年修宪把私营经济定位为社会主义市场经济体制的重要组成部分、1999年修宪提出坚持公有制为主体及多种所有制经济共同发展的基本经济制度、2004年修宪更是进一步明确了鼓励、支持和引导非公有制经济发展的方针，从体制外的“另类”到进入法律体制内被认可，从“补充”到“重要组成部分”， 民营经济的法律地位一步步得到确认，突出反映了国家对非公有制经济鼓励和支持的鲜明态度。经过20多年的努力，制约民营经济发展的法律障碍虽然逐步消除，但当前有必要高度重视长期制约民营经济健康稳定发展的瓶颈性问题。

（一）平等保护理念缺失

由于长期受计划经济影响，全民所有制经济是国家命脉，国有企业是经济支柱，市场监管部门一般把国有企业作为重点保护对象，对发展民营经济的认识不足、重视不够，存在认识上的误区，针对民营经济出台的保护政策少和指导力度弱，针对参与市场经济的各类主体，没有真正树立起平等保护理念。

（二）滥管制约民企发展

执法机关对企业必要的监管是不可或缺的，过度使用权力滥管就会削弱自主经营地位，当频繁使用查封、扣押、停业整顿等监管措施时，往往会对经营企业的声誉和形象将造成较大不良影响，甚至会严重影响企业的正常经营活动。

（三）保护法规政策不健全

民企在市场准入、贷款融资等诸多方面还存在实际困难，对其产权、公平竞争保护还不够，参与市场经营活动的范围比较窄，保护民营经济健康发展的法律政策红利释放不足。

（四）缺乏公平的营商环境

有些地方政府建立 “保护伞” “关系网”，个别企业垄断市场、欺行霸市获取非法利益，金融诈骗、商业贿赂、职务犯罪等经济犯罪大量存在，没有公平竞争的市场环境，特别是外地民企生产经营更加困难。

（五）民企存在违法经营问题

少数民营企业经营者法制观念淡薄，依法生产、依法经营、依法纳税、诚实信用意识不强，存在敲诈勒索，偷漏国家税收、生产假冒伪劣产品、强迫交易的问题，甚至出现资助、雇佣黑恶势力参与有组织经济犯罪等严重违法经营活动。

（六）民企管理理念落后

民企普遍缺乏企业文化，凝聚员工能力弱，企业治理结构不健全，产、供、销等管理方式缺乏科學性，较少建立规范的财务制度和生产销售管理制度，生产效率和经济效益普遍不高。

（七）民企创新意识不强

民企多数是个人企业、合伙企业或家族企业，生产经营规模一般较小，人才相对匮乏，“小富即安”型企业较多，进取心不强，创新意识不强，融资困难，创新能力明显不足。

三、进一步保障和促进民营经济健康发展的对策

习近平总书记在民营企业座谈会上发表的重要讲话，充分肯定了民营经济的重要地位和作用，最高人民检察院也出台了一系列促进民营企业健康发展的法规政策，这为助推民营经济高质量发展指明了基本方向。笔者认为，检察机关应当肩负打击犯罪、维护稳定、服务地方经济发展的职责，认真贯彻习总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，充分发挥法律监督职能，积极出台完善防范化解民企经营风险的制度政策，依法、审慎、稳妥办理涉民企案件，为民营经济发展提供有力的法治保障和优质的法律服务，大力保护民营企业及经营者合法权益，实实在在支持民营企业稳定健康发展。

（一）引导民企依法规范生产经营

通过送法进企业来引导其朝合法、规范的方向发展。检察机关可以督促民营企业建章立制和堵塞漏洞，而且还应不定期进行回访，检查制度落实情况。若整章建制、堵塞漏洞有困难的，检察机关应当发挥办案经验和优势，结合企业自身实际情况，积极帮助其树立依法经营理念，建立现代企业制度，提升企业管理水平，完善相关规章制度，堵塞经营管理漏洞，切实为企业当好参谋。

（二）为民企发展营造良好治安环境

检察机关应当与其他司法、行政机关加强配合，深入推进扫黑除恶专项斗争，认真履行“打击”职能，坚决、及时打击破坏社会主义市场经济秩序和破坏社会治安的各类刑事犯罪;同时严肃查处司法机关工作人员、国家行政执法人员在与民企打交道中利用职权实施的贿赂犯罪和徇私舞弊、玩忽职守等职务犯罪及其建立的“保护伞” ，为民营经济发展提供公平公正的营商环境和良好的社会治安环境。

（三）完善保障民营经济发展的法律和政策

建议国家完善涉及民营企业的法规政策。重点围绕民企在市场准入、产权保护、投融资、公平竞争等方面遇到的困难问题，确立民营企业“法无禁止即可准入”原则，加快推动制定政策法规，全面保护民企物权、债权、股权、知识产权等各种类型财产权，充分保障民营企业平等获取政府投资资金的机会，促进民营企业与其他市场主体公平竞争。检察机关也将继续出台服务民营经济发展的具体措施，依法保障民企健康发展。

（四）规范司法行为理性平和办理涉民企案件

一是坚持严格把握涉民企案件法律政策界限适用原则。准确理解最高人民检察院发布的《充分发挥检察职能为民营企业发展提供司法保障——检察机关办理涉民营企业案件有关法律政策问题解答》，对民营企业经营者在正当生产、经营、融资活动中发生的失误，不违反刑事法律及司法解释规定的，不得以犯罪论处。准确区分民营企业经营者自然人犯罪与单位犯罪、合法财产与违法所得、民营企业正当融资与非法集资等界限，防止因适用法律不当影响民营企业创新创业积极性，要注意分析案件具体情况，注重看情节、看本质。

二是坚持审慎适用刑事强制措施原则。严格把握批准逮捕条件，对涉嫌犯罪的民营企业经营者，能够认罪认罚且采取取保候审不致发生社会危险性的，应当作出不批准逮捕的决定。对确有羁押必要的，要考虑维持企业生产经营需要，在对外联系生产经营决策等方面提供必要的便利和支持。对涉嫌犯罪但仍在正常生产经营的民营企业，生产经营活动不会造成犯罪危害结果扩大的，原则上不查封、不扣押、不冻结，最大限度减少对企业正常生产经营活动的影响。对民营企业经营者个人涉嫌犯罪，需要查封、扣押、冻结涉案财物的，应当及时甄别个人财产与单位财产，个人财产与家庭成员财产，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结涉案财产。

三是坚持涉民企案件严格监督原则。加大涉及民营企业犯罪案件侦查活动的监督，对侦查机关应立案而不立案的，及时监督立案。防止和纠正对民营企业违法立案、越权办案，坚决防止刑事执法介入经济纠纷，对违规插手经济纠纷、随意采取强制措施、违法查封、扣押、冻结民营企业财产的侦查行为，特别是将民事商事纠纷作为刑事案件处理的侦查活动，坚决依法监督纠正。加强对涉及民营企业债务纠纷、股权分配、劳动争议、工伤赔偿等案件审判和执行活动的监督，对涉及民营企业的刑事、民事、行政判决或裁定确有错误的，应当依法及时纠正，切实维护司法公正。

四是坚持司法平等保护原则。民营企业也是参与社会主义市场经济活动的合法市场主体，其合法地位被宪法和法律所认可，是我国国民经济的重要组成部分，坚持平等保护原则有助于实现民营经济健康发展。检察机关作为法律监督机关，有权力也有义务确保民营企业与其他经济主体享有平等的诉讼地位、诉讼权利，对民营经济与其他所有制经济实行无差别司法保护，防止和纠正选择性司法。依法惩治侵犯民营企业合法权益的财产类犯罪、破坏社会主义市场经济秩序犯罪，维护公平竞争、健康有序的市场环境，增强民营企业投资兴业的信心和决心。

五是坚持罪刑法定原则。进一步解放思想、更新观念，遵循市场经济规律，客觀看待经济发展过程中出现的新组织、新模式、新平台等新型经营管理模式，对法律规定不明、政策不清的不按犯罪处理。严格执行法不溯及既往、从旧兼从轻、疑罪从无的司法原则，客观对待历史发生的案件，对不该进行刑事追究的坚决不予追究。对无法律明确规定的坚决不作扩大性解释，不作任意性推定，从有利于民营企业发展出发严格适用法律，真正让民营企业放心投资、安心经营、专心创业。

（五）坚决纠正涉民企及经营者的冤假错案

正确对待民营企业经营不规范的历史问题，及时甄别纠正冤错案件。严格遵循罪刑法定、从旧兼从轻等法治原则，对已过追诉时效的，不再追究;对定罪证据不足的，坚持疑罪从无。持续开展涉产权刑事申诉案件清理工作，依法保障涉案民营企业及经营者的申诉权，规范受理涉民营企业及经营者的民事行政诉讼监督、控告申诉和国家赔偿案件。对检察机关错捕、错诉的及时启动纠错程序;对法院判决错误或明显不当案件及时依法提出抗诉、检察建议，依法维护民营企业及其经营者的合法权益。

（六）为民企发展提供优质司法服务

聚焦民营企业生产经营中的难点问题，主动融入共建共治共享的社会治理格局，立足检察工作建立预防和化解涉民营企业矛盾纠纷机制，重视对涉民企典型案（事）例研究。通过上门走访、座谈交流等方式，定期向民营企业通报涉企案件查办情况，对办案中发现民企在经营管理中暴露的典型性、普遍性问题及时提出预防检察建议。搭建“面对面”交流平台，邀请民营企业家参加“检察开放日”、新闻发布会、座谈会、旁听涉企案件庭审等活动，充分听取民营企业家的意见建议和司法需求，增强检察机关与民营企业之间的交流。充分利用传统媒体和“两微一端”等检察新媒体，加强对民营经济产权保护政策法律的解读，增强全社会平等保护各种所有制经济的法治意识。