乡村振兴战略视角下农村人居环境整治的PPP模式浅析

刘晓瑞 赵钰

摘 要：分析了在农村人居环境整治中引入PPP模式的优势，基于现有实践经验探索了农村人居环境整治PPP项目的实现途径。

关键词：农村人居环境整治;PPP模式;乡村振兴;实现途径

文章编号：1004-7026（2019）19-0028-03         中国图书分类号：F283        文献标志码：A

1  研究背景

为加快推进农村人居环境整治，进一步提升农村人居环境水平，中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年2月印发了《农村人居环境整治三年行动方案》。2019年中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展，做好“三农”工作的若干意见》指出，要“扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板”，再次强调要改善农村人居环境，加快农村人居环境整治，进一步提升农村宜居水平。

农村人居环境整治以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向。这项提升工程关系到广大农村居民的生活水平，关系到农村产业发展的吸引力，关系到美丽乡村建设的工程质量，关系到乡村振兴战略的顺利实施。

近年来，农村人居环境发展水平不协调、部分地区脏乱差等问题仍然突出[1]。发生此现象的原因众多，整治力度有限是重要原因之一。一方面，政府精力有限。农村人居环境整治项目数量众多、整治条件各异、整治细节工作繁杂，全面整治工作涉及项目实地考察调研、设计、施工、验收及后期运行管护等一系列工作。政府部门既是整治项目的投资者，又是监管者与实施者，需要投入大量精力。受限于部门人力与物力等客观因素，这种项目全程环节集于一身的现状并不利于项目顺利开展。另一方面，财政支持力度有限。近年来，农村人居环境建设投入资金绝对数额有所增长，但相较于农村建设总体资金而言，投入比例不高。相较于实际投资需求而言，资金供给有限，无法保证项目正常建设或管护，造成人居环境整治效果不佳。

基于以上现实因素，为有效开展农村人居环境整治工作，推进整治项目顺利开展，加快人居环境水平提升，尝试在人居环境整治中引入PPP模式，探讨了整治项目中该模式的优势及实现途径。

2  农村人居环境整治引入PPP模式的优势

PPP模式是指为开展基础设施建设、提供公共产品或服务，政府公共部门与非政府主体针对特定的公共项目进行合作，利用各自所拥有的资源形成优势互补、利益共享、风险共担的长期契约关系。将PPP模式引入农村人居环境整治项目具有明显的优势[2]。

2.1  纳入利益相关主体，提高项目实施效率

在农村实施人居整治项目可以优化农村居住环境、美化村容村貌、提升乡村居住水平，整治项目具有公共产品的特性。整治后良好的乡村整体环境可以吸引观光采摘、休闲度假、科普教育等项目开发，存在一定的收益性，对非政府主体进行投资具有一定的吸引力。因此，在PPP模式下，可以将项目实施后的利益相关者（政府与非政府主体）纳入到项目的设计与实施阶段，双方有动力开展合作、科学设计、积极建设，促成人居环境整治项目的顺利实施。

2.2  吸收社会资本，拓宽项目建设融资渠道

人居整治项目类目众多，资金需求量巨大。在传统整治模式下，政府担任项目的设计者、投资者、实施者和监督者等多重职责，项目资金来源主要依靠于政府财政支出。资金支持规模不足，财政服务人员有限，支持力度与进度与项目所需存在一定差距，不利于项目及时开展与顺利实施。引入PPP模式后，政府通过特许经营或政策补贴等方式，调动社会资本参与整治项目，增加资金来源，拓宽融资渠道，有利于缓解项目资金短缺问题，推动了人居环境整治项目的顺利进行。

2.3  优势互补，提升项目质量水平

改善农村人居环境是乡村振兴战略的一项重要任务，包括农村生活垃圾治理、厕所粪污治理、生活污水治理、村容村貌提升、规划管理、建设与管护机制等内容。这些重点任务的子任务繁多、差异性较大，项目从设计、实施到后期维护阶段需要投入大量的时间精力，以及人力与物力。各种项目内容专业不一，若单靠政府提供的帮助，难以满足项目需要。

在PPP模式下，政府与非政府主体可以优势互补，提高项目的科学性与整体效率[3]。政府可以发挥自身在政策制定、财政补贴和项目监管等方面的优势，非政府主体可以在专业人才、管理水平和先进技术等方面发挥所长。两者在项目合作中各取所需，实现资源整合，从而提高项目质量。

3  农村人居环境整治项目PPP模式实现途径

将PPP模式引入农村人居环境整治中具有明显优势，因此，近年来政府文件中多次提及要吸引社会资本力量积极参与。在实践中，PPP模式参与乡村振兴项目数量稳中有升[4]。根据财政部PPP中心统计数据显示，截至2019年8月，PPP项目中农业类项目累计有74项，占全部项目比重0.8%（如图1所示），累计项目投资额为834亿元，占比0.6%（如图2所示），发展态势良好。

但由于起步时间较晚、模式成熟度不高，PPP项目应用还存在法律法规完善度不高、行业规范性不强、专业复合型人才缺乏等实际问题。为了将PPP模式更好地应用于农村人居环境整治中，需要探索有效的途径（如图3所示）。整合各方资源，补齐农村人居环境短板，为如期实现全面建成小康社会目标打下坚实基础。

3.1  加强政策支持力度

PPP模式可以有效调动社会力量参与人居环境整治项目的积极性，吸引社会资本投入整治项目，但这需要政府部门在政策方面提供大力支持。在政策引导方面，政府应当继续明确吸收社会资本参与整治项目的导向性不变，允许社会力量参与提供公共产品和服务的建设项目，确保政府与社会力量的合作意愿长久持续。在政策制定方面，政府需要在税收优惠、财政补贴等方面给予PPP模式有力支持，在项目开发过程中发挥财政资金的杠杆作用，制定项目开发过程中非政府主体可以享受的项目补贴，明确项目建成后的营运过程收益分配方式，吸引社会力量参与。

3.2  完善法律保证制度

PPP项目具有建设周期长、投入资金额度大、投入回收慢、項目收益不确定性较大等特点。非政府主体参与此类项目的风险程度较高，社会资本的逐利性有可能损害政府公共产品及服务的社会效益。为了减少社会力量参与的后顾之忧，规范社会力量参与方式，需要尽快完善PPP项目的法律保障。通过立法明确项目参与主体的职责范围，列出在项目合作过程中的政府权力清单与社会资本职责范围，规范双方合作方式及内容，保证整治项目的社会效益，满足社会力量收益需求，避免在长期项目建设及营运过程中因双方职责不明确而损伤合作利益和影响合作的积极性[5]。

3.3  加快专业人才培养

在农村人居环境整治项目中引入PPP模式，需要在前期设计、实施建成至后期维护阶段由专业人才通力合作，提供专业服务。人居环境整治的PPP项目人员不仅需要熟悉PPP模式运作流程与关键问题节点，还需要熟悉农业政策、具备农业知识和了解农村实际情况。因此，为保证PPP整治项目的顺利开展，需要加快项目专业人才培养。一方面，可以通过“政府+企业+高校”的人才培养方式，将PPP项目内容导入课题研究、课程实践调研和课程内容设计等，培养一批PPP项目的专业复合人才。另一方面，可以通过高校开展社会服务的方式，在农业职能部门开展PPP模式运作内容讲座，对企业PPP项目工作人员进行农业知识培训，完善现有工作人员的知识体系，减少沟通成本，提高合作效率。

4  结束语

在农村人居环境整治项目中运用PPP模式，可以有效提高项目的实施效率与质量，推进整治工作顺利进行，有利于实现农村人居环境的整体改善。在实践过程中，应当基于PPP项目的实施难点，借鉴成功项目的实施经验，在政策支持、法律保障和人才培养方面的实施细节下功夫，充分发挥模式优势，进行多方资源整合，缓解传统模式下整治项目面临的现实困境，推动农村人居环境整治项目顺利开展。