《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》解读

李立

摘 要：2017年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》。从主要原则、完善空间布局、科学保护资源、推进产地环保治理、修复生态体系、完善创新体系等方面，解读了该意见。

关键词：创新体制机制;农业;绿色发展

文章编号：1004-7026（2019）19-0014-02         中国图书分类号：F323         文献标志码：A

1  主要原则

一是以充分利用空间、保护资源和维护生态环境为主要途径。坚决树牢节约化、循环化的资源利用理念，将保护环境摆在最优地位加以考虑，保护生态功能的基础能力，提升环境安全的警戒线，增加自然资源的利用率，避免把农业领域生产和打造生态环境相互隔离开来，将绿色可持续发展延伸至农业生产的整个流程。

二是以粮食领域安全、绿色开发与农民群众收入增加为主要任务。强调保障供给、增加收入与维护生态的相互协调，提高我国粮食管理的安全系数，强化绿色生态化农产品的供给，形成农业绿色产业链的生态链，提高质量成效以及竞争能力，提升农民收入，推动脱贫攻坚历程。

三是将制度、政策以及技術创新作为基础驱动力。进一步深化改革，形成以加强资源管理、落实环境管理与列出负面清单为重要内容的开发机制，形成更加合理的农业产业发展格局，以绿色农业生态管理为主要导向的政策机制，更好地提高农业绿色产业的开发率。

四是将农民群众主体化、市场化主导作为重要指标来抓。不仅要确定企业生产经营人员的主体责任，还应当通过市场化引导与政府的大力支持，切实提高农民群众融入农业绿色开发体系的主动性，做到资源利用趋于有偿化、改进生态功能的效能和提升农业类产品的品质。提高政府部门支持与执法工作强度，树立起奖优罚劣的鲜明倾向。

2  完善空间布局

一是建立农业功能管理体系。认真落实国家功能区发展战略，依靠全国性农业开发规划及高质量农产品发展计划，依靠资源所具有的匹配性，把农业开发区域细化成积极开发区、合理开发区、稳妥开发区等，确定区域化开发重点。推动农业生产功能开发能力的提升，划分特点鲜明的农产品发展区域，实实在在地提升农业生产能力。

二是形成农业生产力开发体系。要致力于解决空间分配中资源安排不恰当与供给不到位的突出问题，积极创建能体现市场供求和资源稀缺性的农业产业发展格局，通过推动农民群众做到就地生产与销售，创建重要农产品生产的全面管理与动态化调节体系。在积极开发区更加好地体现出农业资源的各类优势，增强相关农产品的整体生产水平;在合理开发区应当改进农业生产的结构，控制农业资源消耗量大的总体产业发展规模;在稳妥开发区应当做到以保护为先，限制某些农业产业的开发，同时提升农业生态创建的强度，做到维持供给和保护生态之间的和谐统一。进一步健全粮食主生产区的利益维护体系，完善粮食生产与销售合作体系，进一步完善粮食生产与销售的经济效益补偿体系。

三是健全农业领域资源环境控制机制。要提高对耕地、草原以及湿地的控制能力，严格控制围湖垦土、乱占土地等各类不合理的建设项目对资源环境所造成的破坏。要始终坚持最为严苛的土地保护机制，执行好永久性农田的特殊保护方略。以县级为基本单位，妥善处理好农产品资源和生态环境的各类问题，创建农产品负面清单体系，科学确定必须禁止与限制开发的农业产业开发目录。确定农业种植产业、养殖产业开发方向，落实准入管理与底线控制，做到分类推进相关重点区域的资源保护，实现重污染区域环境的大转变。

四是创建欠发达地区农业产业绿色发展体系。欠发达地区要以当地的资源禀赋为基础，以保护环境为先，挑选富有资源优势的重要农业产业，实现精准化农业扶贫。要将欠发达地区的生态环境发展优势转换成经济发展方面的优势，实施绿色化生产，积极开发绿色化、有机化、特色化农产品，大力支持形成区域化发展品牌，强化各产业之间的相互渗透，体现出生态资源的突出优势，推动休闲农业以及乡村旅游产业的发展，推动全体农户全面实现脱贫。

3  科学保护资源

一是创建土地轮作休耕机制。促进利用和培育土地的融合，形成绿色化生产与综合治理相互结合的技术体系。在维护我国粮食安全以及农民群众稳定发展的基础上，对土地污染较为严重、区域化生态能力退化和可使用水资源缺乏等不适合常年耕种的土地进行轮作与休耕。

二是创建高效化的农业领域用水机制。实施好农业灌溉用水的总量化与定额化管理，不断推动农业领域的科学取水工作，从严控制各类地下水的使用效率，提高对地下水超采的治理强度。积极推动农业领域水价综合化改革，依据整体上不增加农民群众负担的原则，推动形成更加合理的农用水价产生体系与激励办法，全面保护好农民群众的各项用水权利，提升农民群众节约用水的主动性。

三是完善农业领域的生物资源保护机制。推动动物与植物种质资源的科学化保护与利用，推动国家种质类资源库得到科学运用，强化种质资源的搜集与保存与育种工作，认真普查农产品种质型资源。推动野生动植物保护体系创建，加强珍稀野生植物资源建设。开展生物多元化保护项目建设，实施好珍稀野生物种的调查以及救护工作，执行好珍稀类水生动植物保护规划，推动渔业资源调研水平建设，全力拓展生物替代性技术建设。

4  推进产地环保治理

一是创建工业与城镇污染转向农业防范体系。出台农田污染控制制度，形成良性监管机制，强化工业与城镇污染处置工作，禁止没有通过处理达标的污染物渗透到农田与种养殖水域中。要进一步推动日常农业执法机制创建，实施土壤污染治理和效果的科学评价，落实好被污染土地的分类化治理。

二是完善农产品投入品降量化体系。进一步落实好化肥与农药减量工作，实施好有机肥取代化肥以及配方施肥体系，落实好病虫害治理与全过程绿色控制机制。健全农药类产品风险评价技术管理机制，执行好剧毒型农药取代规划。创建农产品投入品电子可追溯机制，从严实施农产品投入品的生产与管理体系，大力支持低污染型农业领域产品推广生产。

三是健全废旧类地膜与废弃物回收体系。进一步推广新型地膜标准，依据法律规定实施强制性生产、销售与运用合规型地膜，以县级单位为基础实施地膜利用后全部回收并消除土地残留等。创建农药类包装废弃物的回收与处置机制，增强使用者实施科学化搜集和生产经营人员实施规范化回收的处理责任，降低农药类包装废弃物带来的环境污染。

5  修复生态体系

一是创建构建田园式生态体系。依据生态保护总体性、生物培育多元性、科学设置种养业规模，形成生物缓冲地带、纵深防护林网络、灌溉渠体系等各类田间类设施，形成生态化的田园式生物多样性群落，确保农田生态系统保持和諧稳定。改进乡村种养殖以及居住等各项功能布局，运用好农业产业所具有的各类功能，形成种养相互结合、生态循环发展、环境更趋优美的现代田园式生态化系统。

二是改进草原保护体系。完善现代草原产权管理体系，进一步规范草原经营权利的流转办法，努力形成各类草原资源有偿化应用与分级化落实所有权的新机制。改进草原生态保护方面的补助与奖励性政策，严格控制草原地区的禁牧、休牧与轮牧机制，切实防范出现超载问题。进一步落实严重退化与沙化类草原的治理工作。

三是完善水生生态保护与修复管理办法。合理划分各类水域中的禁捕区，完善海洋伏季休渔以及重点河流禁渔机制，大力打击绝户网等违法捕捞活动。形成海洋性渔业资源管控体系，形成渔船管理和幼鱼保护等规定，实施限制性捕捞制度。实施水生类生物放流工作，推进水生类生物资源的养护管理工作。全力抓好水系连通工作，明确河道内砂石的禁采区及禁采期。

四是落实林业与湿地养护机制，形成更加全面、更趋合理、结构更为优化的现代农田防护工程。执行好湿地分级管控机制，从严保护重要湿地资源。实施好退化类湿地的修复工作，从严管控利用工作，进一步完善水土流失型生态治理长效监管体系。

6  完善创新体系

一是形成推动农业产业可持续发展的创新型体系。健全技术研究院所、大学与农业类企业等相关主体联合技术攻关办法，实施以绿色化发展为着力点的技术联合攻关体系。推动在现代农业投入品高效化运用、有害类生物科学管控、农产品产地环境科学修复及农产品绿色存储等方面快速取得新成果。健全农业领域绿色技术创新成果评价与转化体系，形成农业技术类环境风险评价机制。主动借鉴全球农业绿色化开发经验，落实好国际间技术成果共享工作。

二是完善绿色农业法律机制。依据相关法律制订凸显农业产业绿色化发展要求的相关法规，健全耕地保护、污染防控、生态保护以及农业领域投入品监管体系。推进农业领域节水立法进程，不断推进执法工作，全力打击各类破坏农业环境的违规活动。落实重大环境污染事故问责与损害赔偿机制，进一步提升违法惩处的标准。

三是完善农业类人才培养体系。将农业资源节约化运用、农业环境科学保护以及生态功能强化等相关内容列入到现代农业人才培养范围中，积极培养更多具备绿色化开发理念与实际技能的现代农业领域人才。

（编辑：郭  瑞）