经验与启示：地方志事业的走向——兼谈第三轮地方志发展规划纲要

李秋洪

（广西壮族自治区地方志办公室，广西 南宁 530007）

20世纪70年代末，全国各地陆续开展大规模新编地方志编修工作，自那时起，地方志这项有着2000多年历史的传统文化事业取得前所未有的巨大发展。40年的历程不仅收获丰硕的成果，同时也给予人们诸多的启示和反思。在第二轮地方志编修将于2020年实现“两个全面”总体目标，第三轮即将启动之际，有必要认真总结地方志历史，特别是前两轮地方志编修的经验与教训，思考和探究第三轮地方志编修的方向和目标。

一、立法与规划：顶层设计

编修地方志历史悠久，但却一直处于“无法无天”的境地，既无全国性地方志法规，国家层面也没有常设的方志工作机构，没有全国性的顶层设计方案。即使有朝廷的修志令，如唐、宋有每3年或5年向朝廷编制报送一次图经的制度，明成祖朱棣两颁《纂修志书凡例》，清康熙、雍正、乾隆等皇帝曾多次颁布修志诏谕，民国时期也曾颁布过《修志事例概要》和《地方志书纂修办法》。但无论哪个朝代，都没有为修志工作立过法。①邱新立：《地方志发展史上的一座里程碑》，《中国地方志》，2016年第5期。清康熙十一年（1167）间下诏令“直省各督抚聘集夙儒名贤，接古纳今，纂辑成书”②沈松平：《新编地方志》，浙江大学出版社，2014年8月版，第192-193页。，并为了规范志书体例，有利于清一统志按目取材，以贾复汉于顺治十七年（1660）纂修的《河南通志》“颁诸天下以为式”，但并没有全国性的地方志编修方案，除若干一次性的皇帝修志诏令外没有颁行与地方志编修有关的全国性法律，更不用说地方志事业全面发展规划这样的顶层制度设计了。地方志的编修基本上是依靠朝廷和各级官吏的资政需求和文化意识而推动的。

始于20世纪70年代末的新编第一轮地方志（方志界常简称之为新方志）在启动时，大体上是由各地自发组织起来开展的，严格地说在初期并没有一个完整的顶层设计和全面构想。中国地方志指导小组在各地纷纷自发起来编修地方志后，逐步组织制定有关具体指导性文件，对各地的地方志工作起到了积极的作用。但毋庸讳言的是，由于当时对如何推动地方事业全面发展的认识和时代条件所限，当时中央政府或其委托的中国地方指导小组并没有出台一个完整的全国性顶层设计规划或方案，有关文件多称为“指导意见”或“暂行规定”，其行文大都要求各地结合实际参照执行，缺乏法规权威性或强制性。继2006年国务院颁布《地方志工作条例》这一规范性文件之后，2015年9月，国务院颁布《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》。尽管这是在第二轮地方志编修启动已15年后才出台的规划，但这毕竟是中国历史上第一部由中央政府颁布实施的地方志事业发展规划，它在条例的基础上进一步提出了地方志事业的发展目标和相关任务，其规范性、权威性和标志性是毋庸置疑的，堪称具有里程碑意义。各地在全面推进规划纲要提出的“两个全面”总目标及有关任务的过程中，深切体会到有条例和无条例不一样，有规划和无规划更不一样，早有规划和规划姗姗来迟也大不一样。假设第二轮从一开始就有权威的国家法律支持，有明确的国家规划，那么，第二轮进展肯定不会拖延那么长时日，各地在体例体裁、篇幅容量、记述时限和评审体制和质量标准等方面各自为政、自行其是的混乱现象也完全有可能大大减少。在第三轮地方志编修即将启动的时候，第一轮和第二轮的经验教训给我们的第一个启示，就是必须依法治志，必须及早抓地方志事业法律和规划的顶层设计。正如冀祥德指出的那样：依法治志是公平有序的法治国家、法治政府、法治社会的内生要求，是地方志活动发展的历史趋势与必然规律。依法治志是依法治国的必然要求，是地方志升级转型的根本保障，也是加强国家文化软实力建设的重要保障①冀祥德：《论依法治志》，《中国地方志》2016年第5期。。过去那种“无法无天”“没爹没娘”的法制和机构设置状况，以及“摸着石头过河”的工作机制已经远远不能适应新时代对地方志事业的高要求，应当加快推进国家史志立法，推动《中华人民共和国史志法》的制定，同时尽快组织编修出台新的全国地方志事业发展规划纲要。新的纲要以10年为期即覆盖2021—2030年为宜，从而使全国地方志事业发展有明确的目标、动力、具体任务和遵循依据。谢伏瞻组长在2018年12月全国省级地方志机构主任工作会议暨第三次全国地方志工作经验交流会议上提出了推进《中华人民共和国史志法》立法和地方志工作有关任务。40年的经验揭示，地方志要作为一项文化事业长期流传和持续健康发展，成为国家文化软实力的重要组成部分，方志学要成为一门独立学科，都必须及早谋划，做好顶层设计，而不能仅仅依靠领导提倡、思想教育和宣传发动，或者少数人的专业情怀等非制度性因素。这些因素常常因人而异、因时而异、因地而异，尽管它们也可发挥程度不同的积极作用，但并不能给地方志事业提供可靠的制度保障，因而往往是靠不住的。

二、分散与集中：工作机制

2000年全国启动第二轮地方志编修时，基本套用了第一轮的工作模式。如果说第一轮的工作模式迁移到第二轮，对市县两级地方志编修影响不很大的话（因为每个市县都要编修一部综合志书），那么对于省级志书的编修则产生了诸多消极影响。第一轮各省（自治区、直辖市）级地方志基本是在无经验无资料无人才的情况下开展起来的。一部省志不可能凭空编就，只有依靠各部门各单位提供资料和志稿。因此，第一轮除浙江和西藏未编修省志以外，各省的省级志书都由几十部乃至上百部的分志或专志组成。这种分散编纂的工作机制在当时的条件下几乎是唯一选择，其长处是收集资料相对容易，可以动员社会各界尤其是体制内各单位的编纂人才、档案文献和资金设备等资源支持编纂工作。但其弊端同样是明显的，分散编纂的机制必然导致省级志书部门化、行业化，以致许多分志完全等同于部门志或单位志，将十分琐碎、无多大存史价值的部门资料乃至部门领导个人活动（如某副厅长为机关工会羽毛球比赛颁奖、某处长参加某县一条村级道路工程开工仪式，等等）都收录其中，失去了省级志书应有的综合性、整体性特点。而且，各单位承修的上百部专志或分志不仅篇幅浩繁，各卷进度和质量也参差不齐，出版时间前后相差十多年甚至20多年，许多重要数据资料相互矛盾或不一致，令读者无所适从。一些省志甚至连各部专志（分志）的记述上下限也不统一，造成记述的各专业领域资料无法比较对照，大大削弱其资政和研究价值。这些弊端是分散编纂多部本省志的必然结果。

总结新编地方志40年的经验，可以断定，第三轮省志如果仍然采取这种分散多头编纂的工作机制，上述弊端仍将继续存在，同时无异于继续将省（自治区、直辖市）地方志办公室降格为行业方志办或部门方志办，继续弱化省志办自身本应履行的编纂综合省志和对各市县、各行业地方志工作的组织、指导（包括培训、评审）以及督查等主要职责。有些编纂者将省志的存史、资政和育人三项基本文化功能“简化”为只有存史一项，又将存史功能片面理解为巨细无遗地搜罗资料，津津乐道于自己组织编纂省志达多少部专志（分志），完全不顾是否可能在规定时限内实现编纂目标，也不考虑编纂出来的志书资料究竟能否发挥作用。这跟他们岗位层次限制了其视野格局有很大关系。近几年，多个省（自治区、直辖市）对原定第二轮省志编修计划作了调减就是对这种做法最好的反证说明。省级地方志工作机构的主要负责人首先应当是一省地方志事业的主要策划者、组织者和监管者，必须以宏观视野和长远眼光来审视和谋划一省地方志事业的全局框架、全面推进，而不仅仅满足于作为具体编纂业务的直接实施者、执行者，更不应将自己的眼光降为一个普通的志鉴编辑。

事实上，方志界的领导和有识之士早已开始反思地方志困境与创新问题。例如朱佳木在2011年就提出地方志的理论创新、工作机制创新、方法创新、质量管理创新等重要问题。①朱佳木：《大力弘扬创新精神，把地方志工作不断推向前进》，《中国地方志》，2011年第5期。在诸方面创新中，对于地方志工作的效率和社会影响力而言，地方志工作机制体制的创新尤为重要。第三轮省志的编纂机制应当以省级地方志工作机构为牵头，编纂一部篇幅适当的省级综合志书，作为第三轮规划纲要中的指令性硬指标，同时各地可根据实际情况，制定编纂各种省级行业志、专业志、部门志和单位志的指导性计划，在发挥省级地方志工作机构主导作用的同时，推动和激励社会各界参与到地方志事业的发展进程中。

三、通志与断代志：体例体裁

通志和断代志之争，是始于第二轮并波及第三轮地方志的一个争论热点。第一轮省志的体例普遍为通志，即从事物发端开始记述。在时隔半个世纪甚至100多年后重修省志，这种省志体例或体裁选择对于完整记述一省地情是完全必要的。第二轮则出于考虑到第一轮刚刚结束，有部分省市甚至还未完成，相距时间不远，因而除了个别省第二轮才开始修省志故为创修以外，普遍是断代志。那么，第三轮省志体例究竟是通志还是断代志为宜呢？

断代志是晚于通志出现的志书体裁。断代志这个概念衍生于史书中的断代史，从第二轮三级地方志开始编修以来，就广为方志界所用。地方志都有明确的记述上下限，但传世的地方志几乎都是所谓通志，即从事物发端开始记述，一直写到记述下限截止。每次重修，无论是历代旧志，或是第一轮三级地方志均如此。在开始编修新方志的时候，为了加强对当代地情的记述，不仅在第一轮中提出了“详今略古”或“详今明古”等概念，到第二轮更出现了断代志的概念，也就是只记述某个时期变化发展而不是完整地记述事物变迁始末的志书。各省（自治区、直辖市）的地方志除了第二轮才创修的少数志书外，接续第一轮编修的第二轮志书绝大部分都是所谓断代志。广西、内蒙古、新疆、上海等地的第二轮省级地方志尽管仍是命名为“通志”的综合地方志，但实际上并不是“通贯古今”意义上的通志，而属于断代志。这些省级地方志记述的是一个特定时段而不是纵贯古今的地情资料文献，只是在“通览地情”而不是“通贯古今”这个意义上才被称为通志的。但这种意义上的“通志”实则为断代志，有跟过去意义的通志不同的体例特点。①李秋洪：《断代志编纂简论》，《中国地方志》，2016年第4期。

有一种观点认为，第二轮编修的断代志没有上溯至事物发端，跟中国方志传统不相符，亦难以体现事物发展变化周期和规律。据此，第三轮应恢复通志体例，即从事物发端开始记述。应该说，这种看法不无道理。以“通贯古今”的体例编修省志，既与传统体例相符，也有利于决策者和研究者全面了解古今省情，便于其比较地方发展变迁。但是，在信息传播手段高度发达的当代，人们了解远古时期的资料不一定非得读厚如砖块的地方志，有更多便捷的手段可以提供各方面的信息。如果仍以通志体例编修省志，有可能出现两种倾向，一是再次导致篇幅失控，编纂出一部令人望而生畏、难以卒读的海量资料汇编；二是若控制篇幅，则很可能导致按“详今略古”原则应详记的近现代资料由于篇幅所限，不能系统详尽记述。显然，既然体例已规定了20年一修，那么还有必要在相距不长的时限内让每一轮志书都详尽重复前几轮记述过的内容吗？换句话说，在100年内重复过去记述过的内容5次，这样的志书能够有多少篇幅记述新的信息？当代的人们不论是决策者、研究者或一般读者最关心的基本都是距离自己比较近的事，要满足他们的信息需求，应该是断代志而不是通志的体例更为合适。当然，若人们对过去历史的有新认识或史料有了新的重大发现，在适当时候也可以采取通志体例重新编修，但时限相距不远且情况变化不大的情况下就重复修一次通志的做法，则有浪费资源和重复劳动的弊端。

四、浩瀚与精当：篇幅容量

在2012年我就曾提出过这样的看法：第一轮和第二轮的省志大多设置了几十卷甚至上百卷的专志或分志。特别是第二轮记述时限只有短短10多年的历史，是否有必要设置几十上百部专志，是很值得怀疑的。而且每部专志都达到100万甚至100多万字，合计上亿字的篇幅，连存放都困难，更不要说阅读了。这样浩大的篇幅除了在书柜上蔚为壮观外，不要说是事务繁忙的地方官员，又有哪个读者能够通读？大量的地方志资料也由此难以发挥作用。地方主要官员有必要详细了解各部门的内部管理、内部发文以致内部文体活动吗？如前所述，由于当时由各单位分别承修省志分志，这种机制是造成仅仅记述10多年到20年时限的第二轮通志出现严重的部门志倾向、篇幅膨胀难以控制的主要原因。当然，篇幅难以控制还有编纂者的编纂理念、编纂水平和行政干预等因素，但如前所述，最主要还是由部门承修这种工作机制导致的。在这种工作机制下，专志的体例、时限、记述内容、篇目布局等不可避免地要受到单位、部门领导的干预和编纂人员个人理念及素质的影响。正因为如此，尽管1985年4月中国地方志指导小组就在《新编地方志工作暂行规定》第十五条明确：省志字数最好控制在一千万字以内。以后也多次在不同场合和文件中对地方志篇幅做了要求。然而没有一个省（自治区、直辖市）的第一轮省志是在一千万字以内的，最少的也达到1500万字、大多达到了5000万字—8000万字，超过6—7倍之多。第二轮绝大多数省（自治区、直辖市）志也是如此。由于难以控制篇幅，以致2008年9月中指组发布的《地方志质量规定》对志书篇幅没有做出统一规定。古时修志，省志篇幅总体上虽然也是增加的，但大多在150万字—400万字之间①李秋洪：《对第二轮广西地方志工作的几点思考》，《广西地方志》，2012年第4期。。显然，官府编修省志既然以资政为主要目的，就不能不考虑其参阅的便利性，而不是编成一部篇幅浩繁，大而无当的资料汇编。那种将省志认为必须是一省地情资料详尽总汇、没有80到100卷不足以称为省志的观点，至少是没有考虑到地方政府编修地方志的主要目的究竟是什么，从而将省级综合志书降格为文献资料档案汇编、将省志编纂者等同于档案整理者，省志办成为变相的部门志行业志编辑室，终年陷于无休止的资料编辑整理，而省志的编纂成果和社会效果却遥遥无期。由于一部省志耗时无止境，篇幅浩繁，内容庞杂，还造成另一个消极后果，那就是部分省志编纂者对完成省志失去信心，更谈不上从地方志工作中获得什么成就感、幸福感。尽管对方志人有“功成不必在我，奉献必定有我”的高品德要求，但是一项看不到完成期望的工作难以激发大多数人的热情和积极性也是不可否认的社会心理事实。

所以，除对省志的体例体裁有明确要求外，还应对第三轮省志的篇幅容量作出可行的规定，这不仅是保证第三轮省志的进度和省志特性（综合性、整体性）所必需的措施，也是地方志队伍保持职业自信心和获得职业成就感所必需。而有一定弹性范围的规定则是考虑各地情况的差异给出的灵活性，但这种灵活性不应是无限制的。

五、5年还是20年：工作时限

一、二轮常为人诟病的另一个不足是所谓“20年修一轮，一轮修20年”，即一轮志书记述的时限为20年，却要耗费20年甚至更长时间来编修，如第一轮广西通志编纂就整整用了30年（1981—2010），其他省份耗时基本也大抵如此。第二轮志书到目前为止已经启动18年，除了广东省已经在2014年全面完成三级地方志编修任务外，还没有哪个省（自治区、直辖市）全面完成规划纲要提出的“两个全面”的目标。时间耗费不可谓不惊人。古代省级志书编修时间一般都在3—5年，短的只有几个月。可以跟明代的两部广西通志做个对比。明《（嘉靖）广西通志》60卷，用了6年编修刊刻（嘉靖4—10年，1525—1531），其间还换了两次编修者；明《（万历）广西通志》42卷，用了3年修成（万历23—25年，1595—1597），然后过了两年在1599年即万历27年刊刻。那么拥有各种现代化信息工具的我辈，为什么一部不过记述省情20年发展变迁的省级志书要修如此长，以致达到20年甚至30年之久呢？有的省志办主任认为，现代新方志要记述的内容远远超过古代，资料范围广泛，故而多花时间是必须的。但是古人有互联网吗？有数据库吗？能够像当今政府一样强势调动大量人力财力投入地方志工作吗？持这种观点的人，有的还挂名省志“总纂”或“副总纂”，但却基本没有从头到尾详细阅读过哪怕一遍的几千万甚至上亿字的省志稿子，对究竟需要多少时间来编一部省级志书也没有底。他们不为自己效率低下感到羞愧，反而为自己在互联网时代的编修组织效率低下辩解，甚至贬低仅凭几支毛笔、几个本地秀才编修的旧省志内容简单、体例单一。不知前辈方志人是否会为有今天此种传人而生发“龙种与跳蚤”的叹息。

一部志书编修所需时间固然跟其记述内容多寡有关，但是在信息化技术高度发达的当代社会，决定一部志书编纂时间长短的主要因素并不是内容或篇幅的多少，而是编纂组织者的观念、组织能力和编纂工作机制。不遑多举例，同样是编修一部多卷本省志，为什么多数省（自治区、直辖市）一再延宕，而有的省区却能在十年左右甚至更短的时间内完成？这里的差距不是简单地用志书篇幅或体例可以解释的。造成两轮地方志编修一再拖延的原因，除编纂工作的机制散漫、组织无方、实施不力等因素外，还有一个因素就是在全国层面没有对每一轮志书规定明确的记述时限和编修完成时限，各地负责官员对地方志事业的认识或重视程度本来就参差不齐，不一而足，既然没有法律权威的完成时限要求，有关负责官员和具体编纂者的责任心、紧迫感自然很难树立起来，“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，就是地方志工作在许多地方的尴尬处境写照。《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》规定2020年各地要完成“两个全面”的目标，这一规定不仅有效推动了第二轮地方志和综合年鉴编修，同时也大大促进了各地地方志工作的全面发展。因此，在第三轮地方志编修启动的时候，应该在新的规划纲要中明确规定第三轮地方志的记述时限和完成时间，而不是像过去的两轮那样，在时间过了大半后才出台有关规划和制定具体规定。只有超前做好全局谋划，才能使各地在制定地方史志事业发展规划、布置督查相关工作时有明确的责任目标和努力方向，也为地方志工作机构争取政府和社会资源支持提供法理依据。