强村富民促振兴——发展壮大村级集体经济的调查与思考

习近平总书记强调，农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。

发展壮大村级集体经济是强农业、美农村、富农民的重要举措，是实现乡村振兴的必由之路。党的十九大报告明确提出，实施乡村振兴战略要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”；2018年11月26日召开的中共中央政治局会议也指出，要发展壮大村级集体经济，提升党组织凝聚服务群众的能力。

村级集体经济薄弱是我国乡村振兴的“短板”。当前，推进实施乡村振兴战略，必须认真贯彻中央决策部署，正确认识村级集体经济发展的重要性，坚持因地制宜、科学发展，积极探索新形势下发展壮大村级集体经济的有效途径，努力破解集体经济发展难题，提高村级集体经济“造血”功能。

发展壮大村级集体经济的意义所在

财政部在2015年10月19日印发的《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》中强调：农村集体经济是社会主义公有制经济在农村的重要体现，是我国农村的基本经济形态。乡村振兴战略背景下，我国村级集体经济的发展对农村经济尤其重要。其发展水平的高低，直接关系到农业产业化发展水平，关系到农民收入高低，对于补齐全面建成小康社会农村这块短板、夯实党在农村的执政基础、提升乡村公共服务能力、巩固脱贫攻坚成果、全面建成小康社会等具有重大的现实意义。

（一）发展村级集体经济，是提高农民组织化程度、推进农业现代化的必由之路。

发展壮大村级集体经济，是现阶段农村生产力发展对生产关系变革提出的必然要求，是完善和发展统一经营、提高农民组织化程度的迫切需要。当前，农村产业发展的组织化和专业化程度较低，只有发挥集体的力量把村民组织起来抱团发展，才能有效应对市场经济竞争，才能把群众重新组织起来，培养一支职业化专业化的新时代农民队伍。事实也证明，通过发展壮大村级集体经济，培育壮大农村新产业新业态，可以为农业产业化集聚力量；而提升农业产业化水平，就能加速农业现代化进程。如昭通市昭阳区近年来立足气候、区位、资源等优势，加大招商引资力度，全力打造苹果、马铃薯、高原特色养殖三大产业，通过流转土地、生产奖补、劳务补助等方式，建立健全龙头企业、合作社、农户利益联结机制，实现良种良法、高度组织化和集约化，推动传统产业转型升级。

（二）发展村级集体经济，是打赢脱贫攻坚战、实现农民共同富裕的重要途径。

要带领全村致富，尤其是贫困户脱贫致富，村级集体经济的发展至关重要。村民单打独斗只可能使极少数人富裕起来，只有发展壮大村级集体经济，聚集体之智，举集体之力，通过有效利用土地资源、大力开展产业带动、广辟股份合作途径，建立健全经营主体与贫困村集体、贫困户的利益联结机制，增强村级集体经济的“造血”功能，才能不让一个群众在小康路上掉队。如，昭通市镇雄县以脱贫规划为核心，通过盘活村级集体各类优势资源，以入股和流转形式扶持村级集体培养产业，采取“保底+股份”分红方式，每村最低收益均不低于7%，预计3-8万元，已累计出列3个贫困乡镇、68个贫困村，脱贫4.4万户17.8万人。

（三）发展村级集体经济，是增强基层党组织组织力、巩固党的执政基础的必然要求。

村级集体经济属集体所有、村民共有，是党群之间最好的利益链接点，也是解决村级组织“有钱办事”的根本途径，对于保障农村基层组织正常运转、巩固党在农村执政地位具有十分重要的意义。目前，部分农村基层党组织政治功能和服务功能弱化，党员干部队伍青黄不接、后继乏人，在群众中缺乏凝聚力和向心力，“说话没人听、办事没人跟”问题突出，严重削弱了党在农村的执政基础。

有人管事、有钱办事、有章理事是农村基层组织建设的三要素。农村党支部要发挥好领导核心作用，必须要有必要的物质基础。“穷家难当”的困境，不但不能为群众提供必要的服务，带领群众脱贫致富更是力不从心，严重制约了农村基层党组织的凝聚力和战斗力。近年来，许多地方积极探索“党支部+”模式，让村集体有了稳定的收入来源，村级机构运转也得到保障，增强了基层党支部的战斗力、凝聚力和向心力，巩固夯实了农村基层组织建设和党建基础。

（四）发展村级集体经济，是缩小城乡差距、促进城乡融合发展的现实需要。

实施乡村振兴战略，生态宜居是关键，乡风文明是保障。现阶段城乡差距大，最直观的是基础设施和公共服务差距大。制约农村公共服务和公益事业的最大问题就是村集体无钱办事、有心无力。解决这些问题，仅靠转移支付资金是远远不够的，解决公共财政投入不足问题最现实最有效的途径就是发展壮大村级集体经济，让集体经济成为民利之基。集体经济强起来，村集体把钱又投入到提升改造基础设施、改善人居环境、丰富村民文化生活等方面。而且，有了强大的集体经济这个物质基础，才能更有效地破除陈规陋习，更有力地引导农民群众树立集体主义观念，树立健康文明的生活方式和新的社会风尚。

总之，农村各项基础设施建设、科教文卫事业发展，以及村级组织正常运转等，都离不开村级集体经济的有力支撑。只有大力发展壮大村级集体经济，才能统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设，让农业成为有奔头的产业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

发展壮大村级集体经济的云南试点

村级集体经济是农村经济中的重要组成部分，关系到整个农村经济发展的大局。如何发展壮大村级集体经济，是一个历史性的课题。十八大以来，党中央采取综合措施，从顶层设计的高度，大力扶持农村集体经济发展。通过强有力的财政支持与市场机制建设的有效结合，极大地促进了我国农村集体经济的发展。

自2016年以来，财政部将云南省列为全国13个扶持村级集体经济发展试点省份之一，全省共筹措下达中央及省级农村综合改革转移支付资金9.53亿元，在全省选取了76个县（市、区）开展试点工作。同时，省级财政每年单独列支3亿元支持发展壮大村级集体经济，筹措下达24.3亿元支持486个行政村开展村级“四位一体”建设试点工作，其中近6亿元专项用于扶持村级集体经济发展。

这些实打实的举措换来看得见的斐然成效，截至2017年底，云南省有集体经济的村从2014年的6218个增加到8211个。试点村在未实施项目前集体经济收入共计5005万元，实施项目后试点村集体经济收入2016-2017年总计增加5965万元，全省累计受益农户191万余人。

以省级扶持村级集体经济发展试点工作为主要驱动，全省努力立足资源优势积极探索发展壮大集体经济的新路径，形成一批可看、可学、可推广的集体经济发展典型。2018年中央组织部编发《发展壮大村级集体经济案例选》，云南入选案例《施甸县山邑村：从“死水塘”到“活镜子”》就成为全国各地农村基层党组织发展壮大村级集体经济的学习样本。

5年前的山邑村，还是一个典型的无资金、无资源、无资产的“三无”村。集体经济“空壳”、无钱办事让村党总支书记杨绍武经常面对“说话没人听、办事没人跟、活动没人来”的窘境。面对此窘境，2013年底，村党总支将无人种的水田通过土地流转，以“党总支+合作社+农户+企业”的模式，交给合作社集中经营，发展起莲藕、小龙虾、鲫鱼等生态种植养殖业。同时村集体采取资金入股、混合入股、资产出租等方式盘活现有资源，不断壮大集体经济。2016年，山邑村村级集体经济收入达50万元。村党总支把这笔钱用来改善提升村内基础设施，改善群众人居环境，困扰山邑村发展的多项难题迎刃而解。

从云南各地发展农村集体经济的实践来看，概括起来，试点运作模式可分为以下五类。

一是探索以资源有效利用为主要内容的试点形式。鼓励村集体整合、盘活个人土地，流转或利用村集体机动地、荒地、耕地和村庄整治、宅基地复垦等结余的土地，及其他可利用的集体所有资源，发展现代特色农林业、品牌农业和生态循环农业，实现土地经营收益最大化。如，楚雄州牟定县探索土地集中流转新模式，全县农村土地流转面积21580.8亩，占家庭承包耕地总面积的10.8%，促进了农业发展由传统农业向现代化农业转型，村级集体经济收入也累计达到316.12万元，实现和带动全县村级集体经济和贫困群众收入的增长。

二是探索以提供服务为主要内容的试点形式。要增强集体经济薄弱村“造血”功能，除了积极盘活资源资产，还需要“多条腿走路”、多元化发展。利用当地生态资源、文化资源发展休闲农业和乡村旅游，实现一二三产业的深度融合；或支持村集体创办农业生产经营合作社、劳务合作社等服务实体，为各类市场主体提供加工、流通、仓储、劳务等有偿服务，开展农产品网上交易等，都是有效的路径。如宣威市文兴乡着期村依托15个村合作社开展农用物资统购统销，利润部分用于村集体收入，部分用于工人工资，既推广良种良法，又可实现村级集体经济增收。昭通市绥江县板栗镇罗坪村成立农业综合开发服务中心，将村集体林流转给服务中心管理使用，服务中心每年返还村委会的分红不少于一万元。2018年，服务中心带动并入股益农、友元、木瓦三个竹木种植专业合作社，在全村6个村民小组实施方竹种植和提升改造7036.7亩，带动全村所有77户贫困户308人致富，预计通过5年的时间，新植竹子达到采笋丰产期，到2023年，仅此一项户均就能增收3500元。

三是探索以物业管理为主要内容的试点形式。鼓励村集体按照土地利用总体规划和城乡建设规划的要求，开发利用集体经营性建设用地等土地，量力而行建设物业项目，发展物业经济；或盘活村集体闲置办公用房、学校、仓库、礼堂等不动产，开展租赁经营。如，德宏州芒市探索以投资固定资产租赁经营为主要内容的集体经济发展模式，截至2017年底，全市80个行政村已产生集体经济收益额达224万元，实现全覆盖，平均收益率达到8%以上，少数行政村达到20%左右，实现集体经济从无到有的改变。

四是探索以混合经营为主要内容的试点形式。鼓励村集体以集体资产资源参股农村合作组织和经营稳健的工商企业，发展混合所有制经济项目。如，大理州弥渡县结合当地产业发展现状和资源优势，针对全县生猪产业持续发展存在的短板，探索实施“县委政府+龙头企业+金融机构+村集体组织+贫困户+农场主”的“1+5”产业扶贫模式，依托泰国正大集团的管理技术支持，建设50万头生猪全产业链项目，到2020年项目全面建成后，有望使52个贫困村每村每年增加村集体收入10万元，33个非贫困村每村每年增加5万元，实现全县85个行政村集体经济全覆盖，带动4110户贫困户15000人脱贫出列、持续稳定增收。

五是探索以金融信贷扶持为主要内容的试点形式。探索财政资金“可放大、可精准、可评估、可循环”的使用方向，进一步完善集体经济发展金融信贷扶持机制。通过资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，成立村级集体资产管理公司，开展生产经营活动，采取以人量化、以户持股的方式，将村集体公司经营性资产折价成股份，全部量化为成员股，由成员以货币、土地、山林经营权入股的形式组建各种经济实体，进一步激活农村各类生产要素潜能，拓宽农民群众增收渠道。如，昭通市盐津县由县委统一部署实施“一改三化五统一”集体经济强村工程，采用“政府风险补偿基金+贷款对象”的模式，建立盐津县集体经济组织贷款风险补偿基金，按1∶10比例放贷，撬动信贷资金，做大“资金池”，使财政扶持资金发挥“四两拨千斤”的杠杆效应，短时间内完成了全县94个村（社区）集体资产经营管理有限责任公司的登记注册，打造“村集体公司+龙头企业+合作社+农户”等模式，通过资源变资产、资金变股金、农民变股东，大力发展适宜产业，涌现出敦厚、龙茶、龙塘等一批产业发展势头较好的村（社区）。

发展壮大村级集体经济的经验启示

尽管现实中村级集体经济在各地的发育程度参差不齐，发展形式各有不同，有的呈现多元特征，但从全省各地近年来发展壮大村级集体经济的实践中，我们可以得出以下几点经验启示。

（一）坚持因地制宜，选准发展模式。

由于各地资源条件不同，发展村级集体经济首先应该“对路子”。也就是说，要切合实际，依托本地资源和其他要素优势，挖掘潜力，扬长避短，唱地方戏，打优势牌，谋特色路。不能搞千篇一律，不能简单地照搬别人的发展模式。

在这方面，大理州鹤庆县的做法就颇为值得借鉴：在低热河谷区，着力推广柑橘、葡萄等现代特色经济林果种植；在坝区，积极探索藕鱼立体种养、生态农庄等新型高原特色产业；在山区、半山区，大力推进土杂鸡、牛、生猪养殖及蚕桑、泡核桃种植等优势产业；在大丽路沿线，实施体验式乡村旅游项目；在集镇试行农贸市场农副产品交易区集体商铺建设。项目实施后，试点村集体经济收入2016年增加97.15万元，2017年增加136.98万元，资金投资平均收益率达8%以上，全面消除集体经济“空壳村”。

鹤庆县的实践告诉我们：适合的才是最好的，发展村级集体经济必须要从各村经济基础、地理位置、资源条件等实际出发，因村制宜制定发展规划，宜林则林、宜农则农、宜游则游、宜商则商。比如，以农业生产为主的村，可以利用山林资源和农业用地相对较多的优势，带动农户或联合企业发展特色产业，发展壮大一批农业龙头企业，推进产业化、规模化经营，将农业资源优势转化为经济优势；对旅游资源丰富的村，可以依托农业产业化相关政策，创办农家乐、度假村、休闲观光农业等经济实体，增加村资源开发和服务经营收入；对已经有一定规模产业的村，可以通过招商引资，以村企联建等形式，创办生产、加工、运输等村集体经济实体，增加集体收入；对一些地理位置较好、基础设施较完善的村，可以利用本村的土地、劳力等资源，通过招商引资、集体参股经营的形式，引进资金和技术，在环境保护允许的前提下兴办中小型工业企业，实现工业强村。如此，才能充分激活农村各类生产要素的潜能，才能鼓起集体的“钱袋子”。

（二）强化党建引领，筑牢发展根基。

村庄富不富，全看党支部。农村基层党组织是我国社会组织的“末梢神经”，承担着治理基层的重大责任；办好农村的事情，关键要靠坚强有力的基层党组织。真抓务实的“党建+”是发展村级集体经济的有力保证。

普洱市镇沅县是国家扶贫开发工作重点县，受传统思想观念、地理区位、交通欠发达、产业小散弱等因素影响，一直以来村级集体经济发展较为薄弱。针对这一发展难题，镇沅县探索建立了“党组织+农民专业合作社+建档立卡贫困户”增收、“党组织+农业综合开发服务部”创收、“党组织+公司+农户”实现三方共赢、“党组织+旅游+电商”实现产品下乡和农特产品走出去等“党组织+”模式发展壮大村集体经济的路子。由村党组织牵头，组建农民专业合作社，成立农业综合开发服务部，开展电子商务服务，或依托龙头企业，采取“党组织+公司+农户”的产业化经营模式。同时，搞好政策引导，建立健全收益分配机制，合理确定股权比例，确保各方利益。2017年，镇沅县109个村集体经济收益1073.9万元，其中超过10万元的村44个，2018年预计收益1147万元。

（三）借助市场力量，激活发展潜能。

早春时节，保山腾冲市明光镇高山乌龙茶基地满目青绿、生机勃勃。腾冲高山乌龙茶2004年从台湾引进，在明光镇自治村试种成功，2008年开始以订单农业的方式，按照“公司+合作社+基地+农户”的运作模式规模化种植。2017年，明光镇自治村村集体经济收入达65万元，比2007年增加35万元，增217%。自治村也成为了“中国高山乌龙茶第一村”。

借助市场力量激活村级集体经济的发展“活水”，明光镇自治村并非个例。如文山州广南县组织24个贫困村就以“村集体+公司”的模式，抱团开发母之山泉。股权加保底分红的模式，实现每个村集体每年不低于2万元的村集体经济收入；德宏州盈江县盏西镇团坡村借助省级财政扶持资金100万元，通过与盈江闵宏食用菌有限责任公司合作，带动建档立卡户发展姬松茸种植，短短数月就为团坡村带来集体经济收益46.96万元，昔日的“空壳村”变成了今日的富裕村。

事实证明，采取村企合作共建的方式，吸引工商资本发展壮大集体经济，是可行的发展路径。村企合作，对农村资本、土地、劳动力和技术等要素进行合理的整合与配置，激活产业发展潜能，有力拓宽了村级集体经济增收渠道，也促使农户通过土地入股、基地劳作等方式，增加经济收入，实现脱贫致富。

制约村集体经济发展的问题及对策

在乡村振兴战略全面实施的当下，不断发展壮大村级集体经济，已经成为推动农村跨越发展、引领群众实现共同富裕的重要一环。大多数地区通过采取政府引导扶持、部门积极参与、村级组织因地制宜不断探索实践等措施，村级集体经济取得了明显成效。但是，在一些地方，没有村级集体经济或集体经济实力不强的问题仍然突出。究其原因，主要包括：受客观地理和自然条件制约，发展基础较差；资源管理缺位，财务管理不规范；村民安于现状，“等靠要”思想严重；促进村集体经济发展的人才严重缺乏；重视和投入不足，营商环境有待优化，政策力度有待强化，产业介入有待深化。

破解农村集体经济“空壳化”现象，不断增强村庄“有钱办事”的能力，以下建议可供参考。

一是全面摸清家底，规范资产管理。

目前，欠发达地区村级集体资产管理不规范致使村级资产流失的现象大有存在。一方面，宅基地管理不到位，房屋流转不畅，致使农村房屋闲置多，土地撂荒现象加剧，集体土地资源浪费严重；另一方面，村级制度管理大多流于形式，财务监管存在很多漏洞，一些村的集体资产记账不清，出现集体资产对账不符等现象。对此，建议首先对村集体原有的资产资源资金进行全面清产核资，以集体“三资”为主体，吸纳无劳动能力贫困户、长期外出务工农民、其他有意愿流转农户以及专业合作社的土地、果园等资产流转入社，统一组织、统一规划、统一耕种、统一收储、统一购销，发展适度规模经营。

二是加强顶层设计，拓宽发展路径。

一些偏远村庄因资源缺少、地理位置较差，难以引进好的开发项目；还有一些村土地开发缺乏规划，甚至存在土地抛荒现象，严重影响了村级集体经济增收和农民致富。对此，建议在国家和省市级规划大框架下，各县乡级政府制订本地区村集体经济发展规划，明确目标任务、发展思路和实施举措等，根据各村不同的资源禀赋、区位特点、产业优势，积极探索多元化的集体经济发展路径，如发展产业增收型经济、资产盘活型经济、混合经营型经济、劳务创收型经济等。同时，把规划实施成效作为各级干部考核重要指标，常抓不懈。

三是强化政策扶持，加大金融服务。

重视不足、资金短缺也在一定程度上制约着村级集体经济的快速健康发展。村级与村级之间由于资源禀赋和地理位置等差异，致使政府、企业项目投入差别大，村级间发展不均衡现象严重。此外，针对农村集体经济的金融供给，也明显不足。对此，一方面要强化农村集体经济发展的政策扶持和机制建设，对村集体经济发展的有关税费“能减则减、能免则免”，尽量减轻负担；各地在安排年度建设用地指标时，应优先落实村集体经济发展项目所需用地。另一方面，要增加对农村集体经济的金融服务力度，积极引导各类金融机构针对农村集体经济的特点，提供差异化的金融服务，开辟绿色通道、降低贷款利率，开发出接地气、低成本、可复制的土地经营权抵质押担保贷款产品和服务等。

四是注重人才选培，补齐人才短板。

实现村级集体经济长足发展，不仅需要加大扶持力度，也要加快各类人才选培。目前，部分农村集体经济组织既缺乏懂现代经济管理的人才，又缺乏农村经济发展急需的科技人才，在发展中存在着决策不科学、产品科技附加值低、竞争力弱等现象。因此，要从人才引进、人才培养、专业服务等方面发力，切实补齐村级集体经济发展的人才短板。首先是选优配强村级班子，把那些讲政治、有能力、敢担当、善治理的能人选进村干部队伍中，并以县委党校为主阵地，将发展村级集体经济作为重要内容，对村干部进行轮训。有条件的地区，可以有针对性地组织村干部赴发达地区学习考察，开阔视野，拓展思路，提升管理和领导能力。还可以借鉴保山市的做法：专门出台文件，明确“当年有经营性收入的村，可从年纯收益中列支10%用来奖励村干部”“对发展村级集体经济作出突出贡献的村干部，在公务员招录和乡镇领导班子选拔时同等条件下优先录用”等政策，进一步调动基层干部的积极性。其次，加大对相关人员村级集体经济管理、农村适用技术技能的培训，可以立足本土扶持培养一批农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人等，发挥他们在村级集体经济发展中的带头作用。

五是实现合理分配，共享发展成果。

村级集体经济发展到一定阶段，势必面临分配问题：哪些资金用于扩大再生产，哪些资金用于村庄基础建设，哪些资金用来改善村民生活？这道题必须要算好。只有这样，村级集体经济才能始终保持活力，村民参与和服务村级集体经济发展的劲头才会更足，村庄也才能在富裕的同时文明和谐。因此，要让集体经济的发展成果惠及全体村民，结合实际建立合理的集体收益分配机制，如提取村股份经济合作社年纯收入的一部分用于全体股民按股分红，使群众真正分享到村级集体经济发展带来的真金白银的实惠；一部分用于农村公益事业，积极改善水、电、路、校等村内基础设施和公共服务；一部分作为集体经济发展基金，投向有发展潜力的产业，实现集体经济可持续发展；一部分用于扶危助残济困，资助贫困学生，救助大病患者，照顾孤寡老人，有效解决上不起学、看不起病等现实问题。

总而言之，只有以有效的政策、有效的制度、科学的管理激活“人”这个最活跃的因素，形成良性的利益链条和利益驱动，形成联动发展格局，才能促进村级集体经济持续健康发展，使村庄更有精气神、村民更有归属感、支部更有凝聚力，从而实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的社会主义新三农，实现乡村振兴。