全面开放新格局下提升沿边口岸经济的路径探析——基于广西东兴市的调查与思考

党的十九大报告提出，“推动形成全面开放新格局”，以“一带一路”建设为重点，“形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。习近平总书记在2018年博鳌亚洲论坛开幕式上强调，中国对外开放的大门只会越开越大。沿边重点口岸是我国“一带一路”建设的先手棋和排头兵，随着全面开放新格局加速形成，其重要性日益凸显。但是，目前沿边口岸经济发展层次总体不高，离高质量发展仍有一定距离。2017年12月，中办回访调研广西贯彻落实习近平总书记视察广西重要指示精神情况时指出，“沿边口岸经济亟需提升”。为全面了解沿边口岸经济发展情况，探索进一步加快提升沿边口岸经济发展水平的有效路径，笔者深入广西东兴口岸、边民互市贸易区、边贸加工企业、沿边村屯等进行调研，并充分学习借鉴相关沿边地区口岸经济发展经验，探讨新时代提升沿边口岸经济发展的思路和举措。

一、东兴口岸经济发展总体情况

（一）口岸开放扩大升格，区域经济实力不断增强

广西防城港东兴市陆地边境线长39公里，与越南广宁省芒街市隔着一条界河北仑河，现有国家一类口岸和边民互市贸易区各1个。2017年6月，东兴口岸获批扩大开放至中越北仑河二桥，东兴进境水果指定口岸、进口冰鲜水产品口岸通过国家质检总局验收。随着口岸开放不断扩大升级，口岸城市的发展也不断加快，综合实力持续大幅攀升。2018年，东兴市实现生产总值98亿元，较2012年增长1.9倍，年均增长11%，高于同期全国、全区水平；人均GDP、人均财政收入、城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入保持广西前列。近年来，东兴市先后荣获“中国最具竞争力百强县”“中国十佳特色文化旅游名县”“2018中国西部百强县市”等荣誉称号，2018年东兴市跻身全国县级市全面小康指数百强，位列全国81名，成为广西唯一上榜的县级市。

（二）基础设施日趋完善，口岸通关能力大幅提升

互联互通基础设施项目稳步推进。防东铁路开工建设，中越北仑河二桥建成具备通车条件，东兴高兴大道完成改造，东兴-芒街互市便民临时浮桥建成通车。口岸联检设施加快建设。东兴口岸二桥临时通关验货场竣工验收，二桥综合服务区国门楼、验货场等正进行装修，将于2019年6月前建成；东兴进境水果指定口岸、进口冰鲜水产品口岸开通运营，进境水果指定口岸首次实现越南冷链集装箱车整车入境。“智慧口岸建设”稳步推进。中越北仑河二桥口岸信息化工程2018年7月开工建设，截至2019年2月底已完成总工程量的85%，完成投资1.5亿元；边民互市“三合一”综合服务平台上线运行；东兴一桥口岸查验系统完成改造升级，出入境游客查验从平均需40秒/人提速至6秒/人。2018年，经东兴口岸出入境人数高达1219万人次，年单日出入境人数高达4.7余万人次，均创历史新高。

（三）边境贸易快速发展，落地加工产业不断壮大

2018年，东兴市外贸进出口总额269.1亿元，是2012年的5.8倍，年均增长34.3%；互市贸易进出口额181.3亿元，是2012年的2倍，年均增长12.4%；互市贸易日均交易6219人次、日均交易额4966万元、日均交易量4709吨，均是2015年的3倍。随着边贸转型升级加快推进，落地加工产业也不断发展壮大。2012年以来，东兴市落地加工企业由6家发展到19家，2018年，互市商品落地加工实现工业产值28.3亿元，生产加工企业提供就业岗位4500个。“互市+全产业链发展”东兴模式3.0版（包括“互市+党建+互助组+扶贫”“互市+金融”“互市+专业市场”“互市+落地加工”“互市+电商”等多种模式）获得商务部、南宁海关高度认可。

（四）产业园区加快建设，跨境合作产业集聚发展

中国东兴—越南芒街跨境经济合作区中方园区2013年正式启动建设，目前累计完成投资20多亿元，起步区2.06平方公里环形路网基本建成；跨境经济合作区标准厂房一期9栋厂房已竣工4栋，香港广利通集团签约入驻；园区产业工人临时用房已竣工。东兴边境贸易区扩区工程竣工启用，十八方农产品进出口交易中心（一期）、海关H986系统等项目建成使用，十八方农产品交易综合市场开工建设。冲榄工业园一期工程基本完成，入园项目64个。跨境贸易、跨境旅游、跨境加工、跨境金融、跨境电商、跨境物流等跨境合作产业逐步集聚发展。以跨境电商为例，2013至2017东兴市连续五年荣获“中国电商示范百佳县”，2018年，东兴实现电子商务交易额36亿元；新增电商企业81家，累计达2592家；新增就业人员341人，累计提供就业岗位超过10000个。跨境物流方面，2018年，东兴市公路客货运周转量6.84亿吨公里，增长8.2%；经东兴口岸进出口货物累计39.39万吨，增长13.72%；出入境车辆累计4.24万辆次，增长28.6%。

（五）国家战略平台叠加，沿边改革创新不断深化

东兴市是国家沿边重点开发开放试验区、沿边金融综合改革试验区、构建开放型经济新体制试点城市、边境旅游试验区等多个国家战略平台覆盖区域。近年来，东兴市依托各项国家战略平台优势积极推进改革创新，在相关领域改革创新创造了多项全国第一、广西第一。沿边金融综合改革、商事制度改革、跨境劳务、跨境旅游等一系列沿边改革创新不断深化，中越人民币/越南盾现钞跨境双向调运业务正式启动；外国籍自然人经营户登记管理办法出台实施，发放广西首张外国籍自然人经营户执照；成功开通“两国四地”黄金旅游线路。东兴口岸退税代理网点成功启动，成为广西实行境外旅客离境退税政策的首批试点口岸。首创“边贸+扶贫”新模式，经验做法在全区推广，成为全区乃至全国精准扶贫新亮点。

二、沿边口岸经济发展存在的主要问题

（一）产业发展处于较低层次，口岸带动作用不够强

从一般的口岸经济发展层次上看，可分为小边贸，大边贸、加工、贸易、国际转运、保税仓储、金融服务等中心等不同的发展层次。目前来看，东兴口岸正处于从小边贸向大边贸、加工、贸易、国际转运发展层次跨越，边境贸易额度较快增长，依托边境贸易的进出口加工业逐步加快发展。但加工制造仍以分拣包装加工、初级产品加工为主，创建自主品牌、精深加工较少，江平工业园、冲榄工业园入驻企业规模普遍较小。新兴产业如跨境电商、跨境旅游等虽有所发展，但在整个产业链中主要还是扮演“通道”角色，口岸功能尚未能够借此延伸和拓展，带动作用不明显。口岸经济发展新动能培育不够，新的经济增长点还没有形成，税源较窄，2017—2018年东兴市财政收入连续出现下降，2018年降幅达39.8%，口岸经济发展的自生能力不足。

（二）互市贸易加工不升反降，贸工互动发展不顺畅

互市贸易商品落地加工有利于推动跨境电商、跨境物流等跨境产业发展，能够有效解决边民就业，增加地方财政收入和边民收入，是推动边境贸易转型升级，加快口岸经济发展的重要举措。但是，2018年东兴互市商品落地加工不升反降，完成工业总产值28.3亿元，同比下降29%。互市贸易新政策对互市商品落地加工企业造成严重影响，2017年海关对互市商品目录重新核定，计划取消179种互市商品，其中大部分涉及到东兴落地加工的原材料；南宁海关于2018年4月8日下发通知实施，禁止“第三国”商品进行互市贸易，受此影响，部分依靠第三国坚果、海产品为原料的落地加工企业由于不能正常购进原材料而处于停产半停产状态。据统计，目前东兴市正常生产的落地加工企业还剩14家，处于半停产状态的企业4家，停产6家，在建4家。此外，互市点量少、互市商品品种不增反减、互市进口商品国内流通环节合法性缺乏顶层政策支持、跨境劳务合作机制不健全等因素也制约了互市贸易落地加工加快发展壮大。

（三）通关能力需进一步提升，口岸通关效率不够高

口岸联检设施方面，中越北仑河二桥已建成一年多，东兴口岸获批扩大开放也已一年多，但由于口岸国门楼、验货场等项目未建成而无法正式通关运营，东兴一桥口岸已长期满负荷运转，口岸拥堵率不断增多；作为口岸配套的罗浮海关监管货场狭小，属于后置货场，无法适应东兴外贸日益发展的需要。通关服务方面，口岸联检部门人员配置仍旧按照上世纪90年代确定的编制数进行人员配置，难以满足快速增长的通关需求；据广西自治区交通厅2018年6月调研情况反馈，客运车辆在东兴口岸通关手续繁杂，耗时长，是造成中越跨境客运线路不能常态化运行的主要原因之一，通关流程急需进一步优化。

（四）重大项目建设推进力度不够，基础设施仍薄弱

防东铁路虽然开工建设，但离形成真正的运力还需2至3年；因距离南宁机场较远，高速公路需绕道钦州，对生鲜海产品运输形成明显制约。园区基础设施方面，因征地搬迁推进较慢、资金未落实等原因，跨境合作区连接高速公路的沿河大道一期三标段、跨越大道、沿河大道二期等项目已停工近两年，导致园区无法实现与高速公路直接连通，影响园区基础设施完善。因资金短缺，冲榄工业园路网、标准厂房等建设进展有所放缓，影响园区企业落户和产业集聚发展。

（五）沿边改革成效不够显著，对外开放步伐不够快

部分改革举措并未带来显著的发展效应。虽然率先开展跨境劳务合作试点，但是从2015年7月开展试点至今，批准跨境劳务用工尚不足3千人，难以满足企业用工需求。其他部分领域改革也存在类似的“叫好不叫座”现象，试点试验并未带来显著的改革红利。另一方面，虽然与越方保持较为密切的沟通交流，相关磋商机制也逐步建立，但并未充分转化成具体的跨境合作成果。进一步扩大开放的具体举措和办法不够多，离更高层次开放有一定的差距，跨境经济合作区迟迟未获得两国政府批复，跨境金融、跨境旅游、跨境劳务等仍有较大提升空间。

（六）部分政策落地较难，发展要素保障能力不够

国家、自治区出台的相关文件明确了沿边口岸发展诸多支持政策，但在实施过程中，因部门协调、管理体制机制等方面原因，部分支持政策落地较为困难，影响了政策作用的发挥。如跨境劳务方面，自治区相关文件已批复由公安部门签发的《广西边境地区外国人临时居留证》，首次签发有效期由目前的1个月延长为6个月，并可多次往返，到期可以续约两次，每次3个月的政策，但因缺少具体的配套措施，尚未真正得到落实。另一方面，在口岸联检设施、互联互通基础设施、跨境合作产业发展等方面资金、人才较为紧缺，同时还面临较大的生态环境保护压力，影响口岸带动经济发展作用的发挥，如东兴口岸二桥综合服务区国门楼、验货场及配套道路等总投资约11亿元，目前仅落实3亿多元，资金缺口近8亿元，严重制约口岸加快建设。

三、部分沿边地区发展口岸经济主要经验做法

（一）凭祥市以“口岸+”推动口岸经济高质量发展

凭祥市是广西口岸数量最多、种类最全、规模最大的边境口岸城市。近年来，凭祥市不断加大沿边开放开发力度，加快升级完善软硬件设施，深入推进“口岸+”建设，加快从“通道经济”向“口岸经济”转型升级。2018年，凭祥市推进边贸转型升级的典型经验受到国务院通报表扬。其主要经验做法为：

一是加强互联互通基础设施建设。凭祥积极融入西部陆海新通道建设，加快推进一批互联互通基础设施和口岸联检设施建设，友谊关口岸货运专用通道改扩建项目（中方段）、中越浦寨—新清货运专用通道建成通车，凭祥铁路口岸升级改造工程（一期）竣工启用，浦寨进境粮食指定查验场所通过验收，不断提升口岸承载力，夯实边贸发展基础。

二是积极探索创新口岸通关模式。在友谊关—友谊口岸率先探索推行“两国一检”新型通关模式，目前正加快推进软硬件设施建设。加快推进“智慧口岸”建设，完成友谊关口岸公共服务平台系统国际贸易“单一窗口”建设，实现了保税业务和口岸业务“一单多报”，大大缩减报关报检时间；加强友谊关口岸货运通道电子通关系统建设和维护，货物通关时间压缩三分之一。

三是突出抓好综合保税区建设。充分利用凭祥综合保税区政策优势，大力发展出口加工业，成功引进了全区电子科技产业龙头企业广西三诺科技有限公司等企业落户。凭祥综合保税区是广西唯一连续五年贸易额突破千亿元的重点园区，荣获“2018年全国优秀物流园区”称号，入区企业进出口总额在全国10个沿边综保区中排名第1位。

四是大力实施“口岸+”模式。通过大力实施“口岸+”建设，培育做大边境经济新业态。坚持以“前岸中区后厂”发展模式推进“口岸+加工”，推动形成以加工扩大贸易，以贸易带动加工的产业链。依托区位优势，推进实施“口岸+商贸物流”，已开通3条国际物流线路。围绕出境游，推进实施“口岸+旅游”，加快中越友谊关—友谊跨境旅游合作区建设。

五是大力培育发展一批专业市场。围绕用好用足东盟资源优势，重点加快推进红木城、轻纺城、水果城、边贸城、跨境电商产业城等“五城”建设，努力形成“一岸一品”“一市场一品”的发展新格局。

六是充分利用跨境劳务红利。大力推进跨境劳务合作试点，启动凭祥境外边民务工管理服务中心项目建设，率先在全区实现跨境劳务合作系统信息化管理，全年累计办理跨境劳务手续14.4万人次，位居广西第一，为企业用工提供了丰富的劳动力资源，大幅度降低企业用工成本。

（二）新疆阿拉山口市融入“一带一路”发展口岸经济

新疆阿拉山口口岸是我国西北最大陆路口岸，东起中国连云港，西至荷兰鹿特丹的第二座亚欧大陆桥在此贯通。2011年，国务院批准设立阿拉山口综合保税区。目前，每年经阿拉山口出境的中欧班列已占我国开行班列总量的近七成，阿拉山口口岸成为了“丝绸之路经济带”上的黄金通道。阿拉山口市主动融入“一带一路”，大力发展口岸经济的经验曾于2016年受到国务院通报表扬。其主要做法为：

一是实施“口岸强州”战略，重点发展口岸经济。依托国家赋予的能源资源陆路安全大通道定位，加大招商引资，加大城市基础设施和综保区的产业配套设施建设，搭建了一个承接进口的优质的能源资源落地、加工、落地仓储的平台。

二是持续深入优化口岸通关环境。不断推进完善口岸通关基础设施和配套设施，坚持“大通关”协调机制，积极推行关检合作“三个一”、24小时预约通关等便利化措施。率先在全疆范围内试点企业增值税一般纳税人政策、实现仓单质押融资，深入推进口岸通关一体化改革，国际贸易“单一窗口”推广使用率达到100%。

三是不断拓展完善口岸功能。阿拉山口已获批进口粮食、肉类、活畜、进境水果、整车、植物种苗指定口岸和国际邮件交换站等资质，以及陆上边境口岸型国家物流枢纽承载城市，为口岸经济发展提供政策保障。

四是高度重视综合保税区的建设和运营。加大基础设施投入，建成总部经济大楼、专家公寓、标准化厂房仓库、进口汽车展厅等一批基础设施建设。获批实施进口小麦饲料加工、开行国际货运班列、整车平行进口试点、跨境电商平台接入海关数据和等特殊政策。搭建完成“全球买、全球卖”跨境电商公共服务平台，高效快捷的电子商务为口岸经济发展中注入了新的活力。制定实施综合保税区促进股权投资类企业发展、新兴产业发展暂行办法等一系列新机制新办法，不断优化园区营商软环境。

（三）内蒙古探索实施“国外种植+口岸加工”

内蒙古根据邻国俄罗斯、蒙古国耕地资源丰富，我国人力资源充足，种植技术较先进的特点，探索开展“国外种植+边境口岸加工”模式，推动沿边口岸经济发展。

一是积极引导企业“走出去”。鼓励和推动国内农业企业到俄、蒙两国去种植，将种植的初级农产品返运回来，在边境口岸加工为成品。这既防范了疫病疫情传入，规避质量安全风险，又利用境外资源带动了口岸经济发展。

二是建设边境口岸加工园区。在二连浩特、满洲里等口岸建设粮食加工园区，为境外种植企业返回国内加工提供保障，并带动相关产业发展，成为沿边口岸经济发展新增长点。

三是科学谋划口岸功能定位和布局。我国对特定进口产品实施指定口岸政策，针对相邻的俄、蒙地区特点，内蒙古按照错位发展，避免同质化竞争的理念，科学谋划全区各个口岸功能布局。先后在二连浩特、阿尔山、满洲里、珠恩嘎达布其等口岸分别建设了饲草、粮食、肉类、汽车等9个进境指定口岸，成为带动口岸经济发展的支撑点。

综合来看，沿边各地提升口岸经济发展往往因地制宜，根据口岸定位、毗邻国家情况和自身资源禀赋而采取不同的策略，但也呈现出一些共同的特点。主要包括：一是加强口岸基础设施建设，提升口岸通关能力，夯实经济发展基础。二是优化通关流程好服务，探索通关模式改革，建设智慧口岸，不断提升通关效率。三是加强沿边产业发展平台建设，利用综合保税区等平台，推动实现落地加工，促进沿边产业发展。四是用好用活用足国家各项支持政策，不断推进口岸扩大开放，完善口岸功能布局。五是依托国家战略平台，深入推进沿边各项改革，不断优化营商环境，增强招商引资吸引力。六是加强与邻国的合作，互利共赢推进口岸经济发展。

四、进一步加快沿边口岸经济发展的对策建议

（一）聚焦跨境经济合作，推动沿边产业升级发展

沿边口岸经济发展层次不够高，最主要的原因是缺少产业支撑，围绕口岸延伸的产业链较短，尤其是加工制造业发展不足。因此，要紧紧围绕推动跨境合作产业发展，加快推进沿边产业园区建设，尤其是跨境经济合作区建设，按照“前店后厂”模式，以跨境经济合作区建设带动其他园区出入境加工制造业加快发展。一要遵循“一带一路”共商共建共享的原则，在规划设计、产业布局等方面加强与越方沟通，争取达成更多共识。二要做好产业发展定位和规划布局，围绕中越北仑河二桥口岸，形成合理的产业布局。三要加快园区基础设施，尤其是标准厂房建设，为企业入驻提供保障。四要加强政策研究，争取特殊的政策支持。五要理顺跨境经济合作区管理体制机制，加强组织领导。

（二）推进政策创新优化，加快互市贸易转型升级

互市贸易转型升级的关键是能够实现落地加工，要继续加大力度推进“互市+落地加工”发展。一是积极与联检部门沟通，加大力度争取国家明确互市进口商品进入内地流通的合法地位。二是争取海关部门对相关政策进行修订和优化，取消互市税收优惠政策仅适用于毗邻国家商品的限制，允许第三国商品享受边民互市贸易税收优惠政策；争取修订互市贸易负面清单以扩大边民互市贸易商品类别，增加边民收入，保障互市贸易加工原料来源。三是争取批复开通杨屋边民互市贸易点，加大力度完善互市点基础设施，提升互市贸易便利化。四是进一步完善跨境劳务合作机制，增强务工边民组织、培训、委派等相关工作创新，为互市贸易加工企业提供用工保障。

（三）融入陆海通道建设，不断夯实产业发展基础

紧紧抓住国家“一带一路”战略机遇，积极融入西部陆海新通道建设，加快建成防城港至东兴高速铁路、国门大道、马路至峒中二级公路。积极推动东兴至峒中高速公路、南宁吴圩经上思至峒中高速公路等一批重大项目前期工作。尽快推进东兴-越南下龙高速公路、东兴-芒街-下龙-河内等跨境公路等项目建设，不断完善沿边互联互通基础设施，形成海陆联动的交通运输格局，夯实沿边产业发展基础。

（四）加强口岸能力建设，进一步提升通关便利化

进一步加强口岸联检设施和智慧口岸建设，提升口岸通关便利化，一是高标准建设中越北仑河二桥口岸，尽快建成口岸综合服务区国门楼、验货场、口岸信息化工程等项目，加快实现口岸正式通关。二是进一步提升通关智能化水平，扩大自助通关比例，向科技要人力，要效率，提升通关便利化。三是加强与联检部门沟通对接，结合口岸联检部门机构改革，争取增加人员配备，进一步通关流程进行优化，压缩通关审批环节，提升通关效率。四是推动联检部门对互市贸易主体认定、运输工具备案、互市贸易申报、监管部门查验和放行等手续进行流程优化，在互市区深化海关、边防检查及交通运输、海事等部门的“三个一”合作模式，推动沿边地区国家查验单位监管互认、执法互助和信息互换，提高通关便利化水平。

（五）加强沿边改革创新，不断优化沿边营商环境

对沿边重点开发开放试验区、沿边金融综合改革试验区、构建开放型经济新体制试点城市、边境旅游试点区等国家级战略平台进行整合，找准立足点和出发点，依托国家赋予的优惠政策大胆进行改革创新，将国家战略优势转化成为发展优势，强化服务意识，综合施策，多管齐下，创造优良的营商环境，吸引企业前来投资。研究设立沿边产业发展（创业投资）基金，吸引投资机构和民间资本参与，以股权投资、直投、奖补等多种灵活方式，专门投资于沿边地区加工制造业、高技术产业、服务业和旅游业。发挥跨境劳务合作优势，为入驻企业在用工、培训及外籍员工管理等方面提供支持和服务，降低企业用工成本，解除企业后顾之忧。

（六）依托国家战略平台，积极争取更多倾斜支持

充分发挥国家战略叠加优势，加强与国家、自治区相关部门汇报对接，积极争取国家、自治区更多的支持。一是进一步充分调动各级各部门积极参与，利用国家战略平台优势先行先试或者向上争取支持。二是对各类优惠政策进行梳理分析，按难易进行分类，从易到难，逐项落实，推动国家支持政策发挥实实在在的效益。三是争取更多的国家战略平台落地实施，包括争取中越两国尽快签署跨境经济合作区共同总体方案，积极研究申报沿边口岸综合保税区、自由贸易试验区等。

（七）立足对越沟通交流，打造沿边对外开放高地

进一步完善与越方沟通交流和会晤机制。一是按照“民心相通”要求，进一步加强中越民间友好往来，以交流消除误解，增进了解，为国家周边外交战略服务。二是依托边境旅游试验区，将中越间民间文化交流进一步拓展为旅游项目，以中越共同演出、共同举办文娱项目为途径加强中越文化交流合作。三是转变职能，对越沟通交流，既要服务于促进商品服务贸易往来，也要服务于投资往来；既要促进中国企业商品和服务出口，也要促进商品和服务进口，更要促进中国企业对外投资，服务国家“一带一路”建设。