对云南国土空间开发的思考

祁苑玲 周晓琴

国土空间是区域经济和社会发展的载体，国土空间基础影响着区域的发展，区域发展又改变国土空间结构。改革开放以来，我国的社会环境、地理环境、人文环境都有了较大的变化，尤其是资源环境问题、经济结构面临调整等背景下，优化国土空间格局逐渐受到关注。在党的“十八大”报告中，首次把优化国土空间开发格局提到了战略层面的高度。党的“十九大”报告中，更为明确具体地指出要优化国土空间格局，将构建生产、生活与生态协调有序的空间格局提到至关重要的地位。

一、以地理国情视域重构国土空间开发的基底

把握国土空间开发格局，做好空间开发规划和实施，核心是全面深入掌握国土空间信息。鉴于技术限制和极其庞大的工作量，多年来，我国未能对全国地理空间进行全面普查和监测。直至2013年，国务院发布《国务院关于开展第一次全国地理信息普查的通知》，“决定于2013年至2015年开展第一次全国地理国情普查工作。”通过普查，一是摸清地表自然和人文地理要素的现状和空间分布情况，摸清自然资源生态环境以及人类活动等家底情况，建立满足经济社会发展和生态文明建设需要的地理国情本底数据库；二是准确掌握基本地理国情，为开展常态化地理国情监测奠定坚实基础；三是提高地理国情信息对政府企业和公众的服务能力，为各级各部门提供全面准确真实权威的信息和研究成果，提高政府管理决策的科学性、规范性和前瞻性。2017年4月24日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，正式对全社会公布第一次全国地理国情普查公报。

云南省政府新闻办公室也于2017年10月20日召开新闻发布会，正式向全社会公布第一次云南地理国情公报。云南地理国情普查采用目前最先进的遥感对地观测技术，首次使用覆盖全省0.5米高分辨率遥感影像作为工作底图。地理国情普查卫星遥感影像由国务院普查办提供，云南省从国家基础地理信息中心共领取了5638景卫星遥感影像数据，涉 及 WorldView-1/2、QuickBird、GeoEye-1、IKONOS、pléiade-1A/1B、SPOT6、SPOT7、资源3号、高分1号、高分2号、资源1号02C星和天绘1号等10余种卫星遥感影像数据，数据量达13.25TB。为了达到全省国土范围全部覆盖0.5米高分辨率遥感影像的目标，云南充分利用省1∶10000基础地理空间数据资源建设项目的ADS80、SWDC、UCXP和DMC等数码航空影像数据，制作0.5米分辨率正射影像DOM面积约12.3万平方千米；边境沿线使用了云南省1∶10000基础地理空间数据资源建设项目的中缅边境北段、中段、南段的WorldView-2卫星立体影像资料（地面分辨率0.5米），中老边境北段、中越边境的WorldView-2卫星立体影像资料，共3.5万平方千米，实现了云南省0.5米高分辨率遥感影像全覆盖，首次取得了云南全覆盖、无缝隙、高精度的10个一级类、58个二级类和149个三级类共同构成的海量地理国情信息，全面查清了陆地国土范围内地表自然和人文地理要素的空间分布状况及其相互关系，建成了普查数据库及管理系统，进行了普查公报和统计数据汇编，编制了系列普查图件，为开展常态化地理国情监测奠定了基础。

同时，通过收集整合多行业专题数据，并通过室内分析判读、野外实地调查等方法，按照所见即所得的数据采集原则，首次获取了云南陆地国土的种植土地（包括水田、旱地、果园、茶园等9种类型）、林草覆盖（包括乔木林、灌木林、乔灌混合林、天然草地、人工草地等10种类型）、荒漠与裸露地（包括盐碱地表、泥土地表、沙质地表、砾石地表和岩石地表等）、铁路与道路、房屋建筑（区）等10个一级类、58个二级类和135个三级类共2.6亿个图斑构成的海量地理国情普查数据。此次普查，全面摸清了云南“山水林田湖草”等地表自然资源要素现状和空间分布，查清了人工设施空间分布情况，形成了地理国情普查数据库、地理国情发布与服务系统、地理国情分析报告和图件等成果，首次全面真实地绘制“地情图”，对云南省的经济社会生态建设发展产生重要作用。

二、云南的基本国土空间格局

云南省作为多民族的西南边疆省份，东部与贵州、广西相接，北部与四川相连，西北部紧挨西藏，西部及南部与缅甸、老挝、越南三国接壤，是面向南亚东南亚开放的重要门户，具有天然的空间区位优势。省域总面积39.4万平方千米，占全国陆地总面积的4.1%，下辖16个州（市）、129个县（市、区），其中8个民族自治州、29个民族自治县。

全省空间发展存在不充分、不平衡、不协调、不可持续以及体制机制不完善等问题，发展不平衡，发展差距大，贫困人口多，贫困程度深，生产力布局产业结构不合理，工业化水平市场化程度不高，创新能力不强，城镇化建设社会事业发展滞后，教育卫生文化等基础公共服务水平低，生态环境敏感脆弱，生态建设和环境保护还有薄弱环节，同时规划体制机制仍不完善，空间管制矛盾等情况。

（一）云南国土空间及开发的基本特征

1.典型的山区省份。云南地形起伏大，地貌多样性突出，按山地、平原、丘陵、台地地形地貌衡量，占比分别为88.64%、4.85%、4.96%、1.55%。平地少，陡坡多，2°－3°的区域仅占全省面积的1.00%，坡度达15°－25°的区域占30.95%。滇中和滇东地区集中了主要的平坝和低山丘陵，沿边地区多为高山峻岭。根据主体功能区规划，未来云南城市人口和经济活动主要集中于昆明、玉溪、曲靖、楚雄等滇东、滇中部地区。云南具有“植物王国”美誉，林草覆盖率高达70.94%，其中乔木林占71.53%（乔木林占全省国土面积的50.74%），为云南构建绿色省区奠定良好基础。全省水域覆盖率为1.06%，拥有六大水系九大湖泊，但是水量空间分布不均衡，主要集中于金沙江、澜沧江和怒江。2018年11月27日省政府首次向省人大常委会报告的《关于2017年度云南省国有资产管理情况的报告》显示，2017年末，全省国有土地面积526万公顷，国有森林面积563万公顷，水资源总量2203亿立方米（含地下水762亿立方米）。全省主要矿种探明储量情况是，煤炭343亿吨，天然气9亿立方米，磷矿49亿吨，铁矿41亿吨，锰矿8102万吨，铝土矿1亿吨，铜金属1402万吨，铅金属1326万吨，锌金属2722万吨，锡金属131万吨。

2.道路空间布局不均衡。云南铁路与公路的路面面积为3121.30平方千米，占国土面积的0.063%，公路“七出省、五出境”通道建设进展顺利，铁路“八入滇、四出境”正在逐步构成。总体上，道路集中于滇中，占路面面积的31.44%，滇东北和滇西北占比低。昆明、玉溪、楚雄、大理的综合道路交通网络指数远高于沿边的临沧、西双版纳、德宏、迪庆、文山、怒江等。

3.居民地和设施高度集中于滇中。居民地与设施是人口集中程度、经济建设程度的具体表现，云南共有居民地与设施7787.74平方千米，包括房屋建筑（区）、构筑物、人工堆掘地三大类，其中房屋建筑（区）占居民地与设施面积的61.73%。空间分布上看，昆明市的覆盖率最高，其次是曲靖市，怒江州、迪庆州覆盖程度较低，仅占6.18%。

（二）云南国土空间功能格局

1.生产功能空间格局——呈现“一核一圈六群”格局，“一核”指昆明市与滇中新区融合发展，形成区域性国际城市，全省最具活力的增长核心；“一圈”包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄州和红河州北部地区，即滇中城市经济圈，该区域开发重点是优化城市空间布局和产业结构，扩大环境容量和生态空间，推行一体化发展，探索人口经济密集地区重点开发新模式。“六群”包括滇中城市群辐射带动作用与促进滇东北、滇西北、滇西、滇西南、滇东南等城镇群有序发展，基本形成多点支撑的格局，城市群内部基本形成双核协同集聚，如滇西北的丽江古城区和迪庆香格里拉市，滇东南的文山市与蒙自市。

2.生活功能空间格局——呈现“多重圈层梯度组合”，每个城市群由中心向外围呈不规则、向心式和层次性扩散的发展模式，其中滇中城市群规模最大，城市功能完善，经济社会发育程度最好，呈现显著的“高度适宜—较高适宜—中等适宜”的生活功能三级圈层模式，其他城市群较小，经济和人口的集聚度较低，生活服务能力基本能满足社会需求，从中心向边缘呈现“较高适宜—中等适宜”。离开城市群中心，越向边缘，生活功能越弱。

3.生态功能空间格局——呈现“西高东低三峰两谷”格局。以“武定—绿春”为分界线，呈现西部生态功能高梯度，东部生态功能低梯度局面，生态高峰值区域为青藏高原南缘的三江并流区，哀牢山—无量山地区，南部的澜沧江下游流域，而珠江上游喀斯特地带和东北部的东川昭阳鲁甸呈现生态功能谷值。省域内生态功能空间布局极不平衡。

（三）云南资源承载能力评价

从土地资源、水资源、生态环境等方面开展基础评价。云南省土地资源总体丰富，但可利用的土地较少，全省126个县市单元土地资源承载力差异较大。全省最适宜工业化城镇化开发的坝子，盆地、河谷土地仅占国土面积的6%，耕地总面积622.49万公顷。优质耕地比例较小，主要分布在坝区，未来坝区建设用地增加的潜力极为有限，坝区空间利用紧张。水资源总量非常丰富，但是时空分布不均衡，全省可利用的水资源承载力高水平的县有8个，较高水平29个，中等水平34个，较低水平32个，低水平23个，全省水资源总量约为2200多亿立方米，仅次于西藏四川2省区。人均水资源占有量约4800立方米，是全国平均水平两倍多，但是时空分布相当不均衡，雨季（5-10月）降水量占全年的85%，旱季（11月-次年4月）仅占15%。地域分布上表现为西多东少、南多北少，水资源分布与土地资源分布，经济空间布局严重错位，水资源开发利用难度大，平均开发利用水平仅为7%，水资源供需矛盾十分突出，工程性、资源性、水质性缺水并存。生态环境状况主要包括湿地、林地、耕地、水域、裸露地等基本情况，全省基本生态环境状况指数较高的地区主要分布在滇中和滇西，东南部的文山州、东北部的昭通市、南部的西双版纳州和西部的临沧市基本生态环境状况指数普遍较低，其余大部分地区处于中等水平。综合生态环境状况包括生境质量、城市空气综合污染、水网密度3方面，指数最高的是迪庆州，最低的是曲靖市。

对各类要素叠加分析结果以积累方式实行分级，将全省空间开发适应性分为最适宜、较适宜、较不适宜、最不适宜四个类型。最适宜区面积2.6万平方公里，占国土面积7%。主要为坝区及坝区平坦用地，现状城镇建设集中期。较适宜区面积8.6万平方公里，占国土面积的22%，主要为坝区周边坡地及河谷山间缓坡地。较不适宜区面积15.7万平方公里，占国土面积的40%，主要为山地现状基本农田分布区。最不适宜区面积12.4万平方公里，占国土面积的31%，主要为生态安全屏障，高山的坡地，高原湖泊等生态保护核心区域。

三、对云南国土空间开发的几点建议

（一）深刻认识地理国情普查和监测对国土空间开发的价值

以地理国情普查和监测作为重新认识国土空间的基础具有四大优势，一是客观性：以最新的航空航天遥感影像为数据源，结合地面实地调查与验证，保证了地理国情监测成果的真实、可靠、准确；二是可视化：通过影像、三维图等多种表达形式，逼真、形象、动态地展示地表自然、人文要素的实际状况及变化；三是可比性：利用多期数据，进行持续监测，综合对比分析，准确揭示资源环境、生态状况等的空间分布及发展变化规律；四是先进性：综合利用遥感对地观测、地理信息系统、卫星导航定位以及计算机和通信等技术，构建网络化的地理国情信息动态获取、处理、分析与服务体系。

通过重新认识国土空间开发，一是系统掌握权威、客观、准确的地理国情信息，通过对地理国情普查成果进行数据深度分析，加强地理国情普查成果的利用，研究国土空间开发格局，是国家发展战略与规划、优化国土空间开发格局的重要依据，是推进生态环境保护、建设资源节约型和环境友好型社会的重要支撑。二是掌握人文地理要素分布情况，可以得出云南省居民地与设施、铁路和道路等人文地理空间格局，针对统计结果，以问题为导向，为制定政府规划提供依据；有的放矢地补齐类似怒江州的短板弱项，促进当地经济发展。三是基于功能视角综合分析与评价云南国土空间开发格局，通过分别对生产功能空间格局、生活功能格局、生态功能格局的分析，明了云南省国土空间开发格局现状，为优化云南省国土空间格局提供了依据。四是进一步挖掘数据价值，形成大数据的综合使用、跨界融合。五是围绕国土空间格局开发情况，结合区域产业、经济、文化等分析结果，为空间开发和区域协调发展提供借鉴。

要开展常态化地理国情监测，每年获取云南陆地国土范围内地表覆盖和地理国情要素的变化情况，发布全省基础性地理国情监测报告。针对重点、热点、难点问题，开展专题性地理国情监测，通过融合经济社会人文等信息进行大数据挖掘分析，服务科学管理决策。

（二）准确把握云南国土空间开发的定位

云南地处中国经济圈、东南亚经济圈和南亚经济圈的接合部，是中国连接南亚东南亚的国际大通道，拥有面向三亚（东南亚、南亚、西亚），联通两洋（太平洋、印度洋）的独特位置，中央要求云南建设成为面向南亚东南亚的辐射中心、民族团结示范区、生态文明排头兵。云南要紧紧把握三大定位，在切实践行新发展理念的前提下，积极构建开放创新体系，加强与周边国家的互联互通，主动承接东部产业转移，扩大对外开放，做强滇中，搞活沿边，促进经济活动和人口向城市群集聚，向开放前沿集聚。

（三）科学开展云南国土空间开发

1.空间规划要遵循国土开发与承载能力相匹配，积极开发与均衡发展相协调，分类保护与综合整治相促进，资源节约与环境友好相统一的理念和方法，健全国土空间用途管制制度，优化空间组织和结构布局，提高发展质量和资源利用效率，形成可持续发展的美丽国土空间，形成云南空间开发的可持续发展。

2.科学运用资源环境承载能力评价成果。针对不同主体功能定位的差异化专项评价，以及国土空间开发网格化适应性的评价，着眼解决影响发展和保护中的实际问题，在成果运用中要有明确的目标，要落实新发展理念，落实三个定位的目标和指标，谋划全局，构建以战略定位相一致的空间格局。统筹安排人口迁移、城乡建设、产业发展资源能力、生态环境、基础设施建设、公共服务等要素空间的配置。

3.要控制国土空间开发强度。坚持生态、农业、城镇共同优化，要科学划定生态空间，构建具有云南特色的生态保护空间格局，维护生态系统服务功能，保障国家和区域生态安全。以主体功能区的禁止开发区和重点生态功能区为重点，按照最大程度保护生态安全、构建生态屏障的要求，划定生态空间。要科学划定农业空间，就是在农业生产和农村居民生活为主体功能的国土空间内，包括基本农田保护区、一般农业地区和其他农用地为主的农业生产空间和农村居民的生活空间。保障粮食产品和主要农产品供给安全的基地，全省农业产业化的重要地区，现代农业的示范基地，农村居民安居乐业的美好家园，统筹考虑农业生产和农村生产需要，划定农业空间。要推进人口和城镇化水平的提高，推动人口向最适宜区和较适宜区集中。促进人口和产业向资源环境承载能力较强、积极开发水平较高和潜力较大的滇中城市群集聚，向区域中心城市和中小城镇均衡布局，科学预测发展空间，促进产城融合发展，重点保障城乡基础设施和公共服务设施用地，对全域支撑生产的重要基础设施廊带，优先保障廊带内的基础设施用地，引导基础设施布局，提升空间开发效率和整体竞争力。推进沿边城镇带的发展，在沿边地区布局对外开放廊带，重点建设以一二类口岸为核心的口岸城镇。

4.要充分发挥滇中城市群核心和龙头作用。充分发挥全国重点开发区集聚经济和人口的主体功能作用，加快推动滇中城市群新型工业化和城镇化发展步伐，提升发展的层次和水平，进一步提升滇中城市群在全国发展战略格局中的地位和发展水平，努力把滇中城市群建设成为我国面向南亚东南亚辐射中心的核心区，长江上游的重要经济增长极，我国新型城镇化战略格局的重要组成部分，全省全面建成小康社会的强大引擎。

5.要搞活沿边。一是筑牢西南生态安全屏障。二是改善沿边生产格局。以省级重点开发区为重要支撑，加快推进沿边金融综合改革试验区、重点开发开放试验区、跨境经济合作区和边境经济合作区建设，争取设立沿边自由贸易实验园区，抓好特色优势产业培育，加强基础设施建设、社会事业发展和生态环境建设保护，使边境地区更加繁荣稳定，更加富裕幸福。

6.着力推进基础设施建设，促进资源优化配置。打造路网、航空网、能源保障网、水网、互联网五大基础设施，推进生态文明、资源节约型与环境友好型社会建设，促进资源优化配置，提高国土空间高效利用。