论新增耕地指标能否设立质押

秦涵霄

（621010 西南科技大学 四川 绵阳）

近年来，国家为了使耕地水平保持占补平衡，出台了一系列的土地政策，在耕地上设立指标就是其中一种，这样就使得土地资源可获得充分利用，最终目的就是让土地上存在的潜在收益权能够在市场上流转。新增耕地指标从表面上看是一种收益权，那么新增耕地指标到底能不能质押呢？

我国担保法规定的质押是指债务人或第三人向债权人移转某项财产的占有权，并由后者掌握该项财产，以作为前者履行某种支付金钱或履约责任的担保。从定义上看，我们可以看出设立质权的条件首先得是可以质押的动产或财产性权利，其次需将动产或财产性权利交由债权人占有，完成以上两个步骤才算完成了质押，设立了质权。

《中华人民共和国担保法》规定可质押的权利包括：①汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单。②依法可以转让的股份、股票。③依法可以转让的商标专用权、专利权、著作权中的财产权。④依法可以质押的其它权利。从这样的角度看，新增耕地指标不属于前三种，只能列为第四种中的其它权利。新增耕地指标是一种虚拟指标，在债务人不能偿还到期债务时，债权人可以在耕地上行使权利，可以将耕地指标转让于他人，这样债务人就能获取收益，债务就能得到偿还。国家设立新增耕地指标这一制度的目的就是为了使耕地得到占补平衡，当私人需要进行开发建设占用耕地时，就需要相应地开垦出耕地，使得占用的耕地与开垦的耕地保持平衡。土地资源是有限的，国家这样做的目的就是为了保护耕地，不能让土地资源被过多开发，过度开发土地资源不利于我国土地状况的发展。回顾历史，我国曾经也出现过类似新增耕地指标的事物出现，计划经济时代的粮票、油票、布票等就跟新增耕地指标十分相似。曾经的大米、粮油等都是由国家发放的，配额到每个家庭，每个月按照粮票到供销社去领取粮食，不像现在的市场经济时代，现在只要金钱与物品的价值相匹配，那么我们就能购买相应的物品。但是曾经光有钱是不够的，还得需要粮票、油票，粮票、油票就可以看作是一个指标，拥有这个指标才能购买相应的商品，当时的法律也没有规定粮票、油票是不能转让的，我想当时将粮票、油票等设立质押也是可以的，毕竟法无禁止即自由。若债务人不能偿还到期债务，债权人就自然就拥有了粮票、油票，债权人就能到供销社兑换更多的食品，这对债权人是非常有利的，保障了债权人债权的实现。不能因为新增耕地指标是一个新兴事物，没有在市场上出现过，就盲目地否定指标的价值及其出现的意义。新增耕地指标应当被视为一种财产性权利，具体一点而言就是将指标质押就是应收账款的质押，既然债权人转让指标后可以获得收益，那么新增耕地指标当然就是一种财产性权利，自然就符合质押权的成立要件，在签订质押合同之后，双方的质押权并未设立，必须经过公示，双方的质押合同生效，质押权随之设立，每个地方进行土地质押登记的地点不一样，有的是到国土部门，有的是到土地资源整理中心，但是不管在哪完成登记，一经登记即完成法律上的公示效果，质押权设立。

新增耕地指标属于一种新兴事物，是因为我国发展速度太快，土地资源紧张才出现的。政府出台了一系列的文件，一直都在积极地引导耕地的发展方向。人民法院的判例也表明，新增耕地指标只要经过合法有效的登记，债权人与债务人签订合法有效的质押合同，那么质权就能设立。人民法院认为，不能因为新增耕地指标看似是一种虚拟的权利，不是实体权利就否定其可质押性，指标仍然具有可质押的价值。人民法院在司法上的指引作用体现得十分完善，指标不像是动产那样看得见摸得着，也不像使用权、债权那样具有丰富的实践基础和社会认可度，指标只能通过间接地向他人流转才能产生其价值，指标看似虚拟，但其可以真正地产生价值，使债权人的权利得到很好的保障，也能使债务人的生产工作顺利进行，将指标设质有利于社会的发展，有利于解决债权人与债务人之间的债务问题。

也有学者、法官认为，新增耕地指标完全不适用于民法的规则，而应当适用行政法的规则。指标不应当由《物权法》《担保法》等调整，而应当由行政法调整。这样认为的理由包括，新增耕地指标从始至终都是政府创造的，是为了保护耕地而创立的，而不应当流入市场经济的大环境中，更不能在市场中随意流转，政府才是指标的直接权利人，是指标的所有人、收益享有者。具体而言，指标所有者为了开发建设用地而获得了新增耕地指标，但指标所有者却从未获得实体上的权利，实体上的权利归国家所有，土地归国家所有，收益权归国土局或土地资源整理中心所有，最终收归国家所有。我国民法中保护的财产强调财产的稳定性和有价值性，与指标有关的质押合同往往涉及标的较大，新增耕地指标这一事物容易随着政府政策的变化而变化，不符合质押物的基本性质，既不能保护债权人的利益也不利于保护债务人的利益，并且债权人想要实现指标所指向的利益的周期较长，若要转让指标需经过土地管理部门的同意，因此，新增耕地指标的可质押性较弱。

我个人更倾向于第一种观点，新增耕地指标质押是一种近年来才出现的质押方式，并且各地都有拿新增耕地用于质押的现象，在将来，将新增耕地指标用于质押将会发展成常态。目前，这不是一种普遍的质押方式，属于非典型质押，但此类事物符合质押的成立要件，在债权人与债务人签订合同之后，双方前往土地资源管理部门办理了质押登记的，自质押登记办理之日起设立了质权。政府更应当出台政策鼓励、支持、引导非典型质押的发展，以前的社会也不是什么质押形式都有的，也是逐渐发展起来的，我们应当采取一种包容、乐观的态度看待将新增耕地指标用于质押的情况，为以后成为一种典型质押铺垫基础。