抓住牛鼻子，种好责任田——党建工作责任制的历史考察

为了使各级党组织更加坚强有力，充分地发挥广大党员的先锋模范作用，更好地服务人民，推动党的建设事业蓬勃发展。根据历史和现实需要，我们党适时的提出了“党建工作责任制”这一制度安排。这一制度，有效地扩宽了党组织的覆盖面，保障了组织肌体的健康，夯实了党的群众基础。经过二十余年的发展，党建工作责任制实现了由萌芽到成熟并走向深化的历史飞跃。在新时代推进全面从严治党，须在汲取其有益经验的基础上，大胆创新，推动党建工作责任制实现新发展。本文将通过梳理涉及“党建工作责任制”的相关文件，以理清党建工作责任制的发展脉络，分析其主要特点并总结归纳其现实启示。

一、党建工作责任制的历史发展

全面从严治党，必须增强管党治党意识，落实管党治党责任。党建工作责任制是我们党在推动党的建设伟大工程过程中的制度创新，是落实管党治党责任的有力抓手。事物以运动作为自己的存在方式，但任何事物的发展都不是一蹴而就的，党建工作责任制也呈现出逐步发展的历史过程。

第一阶段：以“基层党组织党建”为试点进入萌芽阶段。针对“党建工作责任制”这一崭新的党建工作新形式，中共在先局部试点然后全局展开的优良工作传统的指导下，把基层党组织作为工作试点，着眼于城市、农村、企业和社会组织中的基层党组织建设，将基层党组织建设与党建工作责任制有机的结合起来协同推进。

为了使党在改革开放新形势下认识自己，加强自己，提高自己。1994年，中共十四届四中全会审议通过了《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》 《决定》在党的基层组织建设指导方针中首次提出“基层党组织建设的责任制”， 《决定》指出“加强农村基层党组织建设，关键在县委。加强城市基层党组织建设，责任主要在市委。”[1]为落实《决定》加强农村基层党组织建设的要求，仅一个月后，中央专门下发《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》 《通知》 要求各地区要加强和改进对乡村基层组织建设的领导，指出县（市）是关键，县（市）委书记是第一责任人，领导干部要驻村入户，深入基层。为了加强和改进国有企业党建工作。1997年，中央发出通知，要求建立健全国有企业党建工作责任制，各级党委都要抓好这项工作，市委负有主要责任，并指明了市委在加强国有企业党建中所负的主要职责。同时，针对实施关闭和破产的国有企业中的党的工作。中央组织部在《中共中央组织部关于在实施关闭、破产国有企业中加强党的工作的意见》中也明确要求，要建立关闭、破产国有企业党的工作责任制，并规定了第一责任人、直接责任人。2000年6月，中组部《关于加强和改进科研院所党的建设工作的意见》就科研院所党建工作提出指导意见。科研院所要建立健全党的建设责任制，制定实施加强科研院所党的建设工作规划，并加强督促检查。[2]同年7月和9月，中组部又分别就社会团体，非公有制经济组织党的建设提出指导意见，其中均涉及党建工作责任制的内容。

第二阶段：以“党的自身建设”为重点进入成熟期。这一阶段党建工作责任制立足于党的自身建设，主要涉及领导干部，党员，基层党组织党建和反腐倡廉四个方面。而且以《关于建立健全地方党委，部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》 《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》 《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》四个文件为标志，党建工作责任制走向了成熟。

正确的路线确定之后，干部就是决定性因素。为了加强党政领导班子建设，夯实干部基础。从2000年到2011年，中央针对后备干部培养，领导班子思想政治建设，考核评价机制和干部教育培训等方面先后制定了四个相关文件，这其中均提出了建立工作责任制的要求。例如，建立后备干部工作责任制；建立责任制，加强对领导班子思想政治建设的组织领导；加强组织领导，建立领导班子和领导干部考核评价机制；健全落实工作责任制，加强对基层干部教育培训的组织领导等。

党员是党组织的有机构成细胞，对党组织建设发展至关重要。党建工作责任制的发展在党员这一方面上主要体现在以下三点。第一，将发展党员纳入党建工作责任制。2004年《中共中央组织部关于进一步做好新形势下发展党员工作的意见》明确指出“各级党委要把发展党员工作摆上重要议事日程，纳入党建工作责任制，作为考核党委领导班子和有关领导成员工作实绩的重要内容。”[3]2014年《中国共产党发展党员工作细则》再次强调，要把发展党员纳入党建工作责任制，并将其作为党建工作述职、评议、考核和党务公开的内容。第二，将党员教育纳入党建工作责任制。2006年，中央专门就党员教育制定了《关于加强党员经常性教育的意见》，指出要把党员经常性教育纳入党建工作责任制。2014年中央制定了《2014——2018年全国党员教育培训工作规划》“各级党委（党组） 要高度重视党员教育培训工作，将其列入重要议事日程，纳入党建工作责任制。作为党建工作述职、评议。考核的重要内容，一级抓一级，层层抓落实”作为加强党员培训工作组织领导的有力措施写入了规划。第三，将党员管理纳入党建工作责任制。为了完善对流动党员的管理，中央制定了《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》 《意见》指出要把加强和改进流动党员管理工作纳入基层党建工作责任制，加强领导和指导。

反对腐败，建设廉洁政治，保持党的肌体健康，始终是我们党一贯坚持的鲜明的政治立场。党建工作责任制在反腐倡廉领域也得到贯彻落实。2013年，《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体现实施纲要》中规定，要建立责任机制，形成有效的工作机制，把工作落到实处。严格控制党政机关楼堂馆所建设是党风廉政建设的重要内容，2007年，中央专门下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》，通知要求各地区要加强领导，落实责任制，确保通知得到落实。2010年，中央制定了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，直接把党风廉政建设与党建工作责任制联系起来，要求领导班子主要负责人要作为第一责任人，亲自部署，亲自过问，亲自协调，亲自督办。2015年《中国共产党地方委员会工作条例》，明确指出党的地方委员会要履行全面从严治党的主体责任，书记是第一责任人。这就以党内法规的形式明确了地方党建的主体责任。

党建工作责任制除了在党的自身建设领域展开外，基层党建工作责任制在充分总结吸收试点阶段经验的基础上，其适用范围开始由局部走向全局。2004年10月，中组部先后发出《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作意见》《中央组织部，国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》。分别就街道社区和中央企业党建工作做出指示，要求建立健全党建工作责任制和党建工作联系点，明确了书记是党建工作的第一责任人。2010年《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》颁布。《条例》规定“各级地方党委、机关工委和部门党组（党委）要建立机关党的工作责任制，加强对机关党的工作的领导和指导。”党建工作责任制开始由城市、农村走向机关单位。2012年，中央发出《关于加强和改进非公有制企业党建工作的意见（试行）》 《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见》。两个意见均要求在这些领域中也要建立党建工作责任制，并将其作为领导干部述职和考核的重要内容。2015年颁布的《中国共产党党组工作条例（试行）》 将党建工作责任制扩展到党组，并要求党组书记要履行抓党建第一责任人的职责。至此，党建工作责任制实现了从城市、农村基层党组织试点，到党政机关党委、部门党组、企事业单位的全覆盖。

在党建工作责任制走向成熟的过程中，有四个文件对其发展起到了重要的推动作用。2006年，中央出台了《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》，对建立基层党建工作责任制的总体要求、主要原则、主要责任、工作目标、工作举措、考核和考核结果的运用做了明确而全面的规定。通过上述可知，在此之前，党建工作责任制都是作为其他文件的一部分存在的，要求较为宽泛，内容较为笼统，各级党组织难以精准拿捏，操作性不强。而《意见》的出台恰好弥补了这些不足，从中央层面对党建工作责任制进行了规范和统一，为党建工作责任制的推行提供了基本遵循。随着党建工作责任制的不断推进，中共十七大报告指出“要落实党建工作责任制，全面推进农村、企业、城市社区和机关、学校、新社会组织等的基层组织建设……”这是“党建工作责任制”首次写进党的代表大会报告，这也标志着我们党已经将党建工作责任制作为推动党的建设的正式制度确定下来。2009年9月，中共十七届四中全会审议通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。 《决定》 在总结中共长期执政的基本经验时，将“坚持党要管党、从严治党，提高管党治党水平。治国必先治党，治党务必从严，实行党建工作责任制”作为了一条基本经验，这标志着党建工作责任制不断走向了制度化，规范化。2014年习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上发表重要讲话（即《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》）。他指出，经过这些年努力，各级建立了党建工作责任制，党委抓，书记抓，各有关部门抓、一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局基本形成。[4]这既是对党建工作责任制成效的肯定，也标志着党建工作责任制走向成熟。

第三阶段：以“全面从严治党”为焦点的深化期。党十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，以党风廉政建设为着力点，推动党建工作责任制实现由党风廉政建设责任制到全面从严治党主体责任制的跃升。

新形势下继续推进党的建设新的伟大工程，必须强化管党治党责任。各级党委（党组）承担全面从严治党的主体责任，党委（党组）书记作为第一责任人要勇挑重担。同时各级纪委作为党内专门监督机构，承担监督责任。具体来看全面从严治党下的党建工作责任制包括以下三个方面的内容。首先，明确了主体责任是什么。党委的主体责任主要是“加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；坚决纠正损害群众利益的行为；强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败；领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题；党委主要负责同志要管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率。”[5]作为党内重要监督机构的纪委，其主体责任主要表现为监督责任，协助党委加强党风廉政建设和协调反腐败工作，督促检查有关部门落实惩治和预防腐败工作任务，严肃查处腐败问题。其次，论证了为什么落实主体责任。历史启示我们，勇担责任，党的事业就会取得成功。逃避责任，从严治党就会无从谈起，党的事业就会遭遇挫折。因此，主体责任是各级党委（党组）担当党风廉政建设责任，推进社会主义事业的牛鼻子；现实警示我们，党的建设虽然取得显著成就，但是各地仍不同程度存在管党治党失之于宽、失之于软现象，主体责任落实不力，监督责任落实不到位的现象，严重损害党的领导核心地位。因此，推进党的建设新的伟大工程依然任重而道远，全面落实党建工作责任制，明确管党治党主体责任依然有很长的路要走。最后，阐明了怎么样落实主体责任。落实主体责任关键是把党的领导落到实处，在工作的方方面面都要体现党的领导。要树立制度意识和法治观念，以党章为根本遵循，以遵守和践行《中国共产党廉洁自律准则》 《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规为抓手，推动主体责任的落实。

同时，在这一时期，党在主体责任落实方面特别重视“干部管理”和“追责问责”两方面的问题。其一，从严管理干部是从严治党的重点，解决从严管理的干部的课题首要的是要建立有效的干部管理制度，诸如干部选拨任用问责制度、领导干部插手重大事项记录制度等。把对每个干部管理的主体责任、直接责任、配合责任划分清楚，该谁负责就由谁负责，做到责任分明。作为各级党组织一把手的书记，在干部管理中尤为重要。书记要做到：知责，明确自己应承担的责任，树立不抓党风廉政建设就是失职的观念；尽责，书记对重要工作要亲力亲为，敢抓敢管，既要挂帅又要出征。坚持以上率下，层层传导压力，级级落实责任；负责，出现问题书记不能逃避，要解决问题，承担责任。同时对履职尽责不到位的书记应严肃问责。

其二，问责制度是落实主体责任的有力制度安排。坚持有责必问，问责必严的原则建立健全问责制度。首先，健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条。明确各部门责任，追究主体责任、监督责任，倒查上一级领导责任。其次，推进责任追究制度化建设。把监督检查、目标考核、责任追究结合起来；推进问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化与程序化；建立责任追究典型问题通报制度，抓住典型严肃问责；将问责与其他监督方式相结合，实现问责常态化。最后，以巡视强化追责问责。将对主体责任、监督责任落实情况、组织纪律执行情况纳入巡视监督范围，促进党委责任担当；及时反馈巡视中发现的普遍性、倾向性问题，将解决问题的担子压给被巡视部门，督促主体责任的落实；对运用巡视成果不到位，整改不力的党组织，严肃追究责任。

二、党建工作责任制历史变迁的主要特点

党建工作责任制的历史发展过程是我们党推动党要管党，全面从严治党事业的缩影。回望其历史变迁可以看到，始终注重抓住关键，探索“党建工作责任制+”实践模式，重视督促检查与指导，制度他律与道德自律并重是这一制度历史变迁的显著特点。

（一）“抓关键”是其鲜明特色。事物的发展千差万别，矛盾的类型复杂多样，这就要求我们要善于抓主流，抓关键。党建工作责任制从提出到深化，其最重要的内容要求就是抓关键，要抓住各级党组织这个关键，抓住领导班子主要负责人、各级党组织书记这些第一责任人这个关键。党委（党组）书记既要挂帅又要出征，要主动担责，亲身实践，注重调查研究，分类指导，做到书记抓，抓书记。同时，在工作上，党建工作责任制强调抓党建与抓中心工作要相互协调，实现党建工作与发展经济，维护稳定的良性互动，不能厚此薄彼。要树立正确的政绩观，把抓好党建作为最大的政绩，作为开展工作的关键。“如果我们党弱了、散了、垮了、其他政绩又有什么意义呢？”[6]

（二）“党建工作责任制+”是其制度依托。党建工作责任制的落实要依赖于具体的实践活动，否则它只能停留在上层建筑层面，而无法落地生根。在试点阶段，党建工作责任制与基层党建相结合，扩展了党组织在城市、农村、机关单位、企业厂矿的覆盖面，增强了基层党组织的战斗力。在成熟阶段，党建工作责任制与党自身建设相结合，建立了党风廉政建设责任制、思想政治工作责任制、发展党员工作责任制，实现了党建工作责任制与领导干部培养教育，党员教育和管理，街道社区、企事业党建的有机结合，呈现出“党建工作责任制+”模式在各个领域不断扩展的新趋势。十八大以来，党建工作责任制适应环境新变化，根据新时代党建需要，逐渐与严肃党内政治生活、严密政治纪律、推进法治建设、强化党内监督相结合，内容更加丰富，形式更加多样。

（三）“重考核”是其内在要求。检查考核是制度落实的重要一环，首先，党建工作责任制始终是领导班子和领导干部考核内容的重要指标，是工作实绩的重要内容，是选拔任用的重要依据。同时，党建工作责任制也已成为各级党组织述职述廉的重要内容之一。各级党组织、党组织负责人应该把抓党建，推动党建工作责任制落实作为最大的政绩来抓。抓好党建是本职，不抓党建是失职，抓不好党建是不称职。其次，追责问责是党建工作责任制重考核特征的另一条重要体现，有责必问，问责必严。问责制实现了监督检查、目标考核、责任追究的有机结合。党建工作责任制不仅要做，而且要做好。最后，党建工作责任制要求各级组织要加强对各领域责任制执行情况的督促检查，及时进行指导，这体现了党建工作责任制在过程督促与结果考核上的统一。

（四）“制度他律与道德自律并重”是其实践品质。除了“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”这种刚性的制度规范外。责任制也十分重视道德层面的约束。它强调各级党组织、党员要从党性修养层面来把握和理解责任，不忘民族复兴使命，勇担时代责任，积极主动作为，做到为党分忧、为国尽责、为民奉献；心存敬畏之心，审慎对待责任，责任是对民族的责任，对人民的责任，更是对党的责任。要“坚持党的原则第一、党的事业第一、人民利益第一，敢于旗帜鲜明，敢于较真碰硬，对工作任劳任怨、尽心竭力、善始善终、善作善成。”[7]

三、党建工作责任制历史变迁的现实启示

从一九九四年党的十四届四中全会首提“党的基层组织建设责任制”到二零一四年习近平总书记指出“经过多年努力，各级建立了党建工作责任制，党委抓、书记抓、各有关部门抓、一级抓一级、层层抓落实的党建工作基本形成。”[8]党建工作责任制经过二十余年的发展完善基本成熟。当然，制度发展不会就此止步，它必然会随着实践发展被赋予更多新的内容。总结其发展经验对我们在新时代推动党建工作责任制走向深化，落实全面从严治党主体责任极具借鉴意义。

（一）推动党建工作责任制发展要做到局部试点和整体推进相结合，实践探索与理论创新相结合。为了推定党建工作责任制走向深化，必须继续走先局部实验，然后总结经验教训，修改完善，最后全面展开的路子。经过上一阶段的发展，党建工作责任制在各个领域，各个部门都得以基本贯彻，而且日渐成熟。至于剩下的党建工作责任制尚未推进或者初步推进的少数领域，就成了新时代推进党建工作责任制走向深化的关键领域。而这些领域往往涉及的关系复杂，掣肘因素较多，是党建工作领域“难啃的硬骨头”。因此，在这样的领域推进党建工作责任制绝不能采取“大水漫灌”的方式，更应该走先试点后推广，先局部后整体的路子。

实践探索与理论创新相结合既是党建工作责任制产生的动力，又是其得以完善的重要保障。党建工作责任制的提出就源于一些地方和单位党组织党不管党，治党不严，纪律松弛，纪律涣散的现实问题。针对这些实践问题，党中央提出了方向性的解决思路，然后各级党组织根据中央原则要求，结合自身实际，制定了具体的措施。中央根据各地党建工作责任制贯彻情况，进行经验总结，理论创新，提炼形成了规范的制度形式。同样，推动党建工作责任制走向深化也要在原有制度的基础上，立足于各地存在的不同程度管党治党失之于宽，失之于软的现实问题，再次进行理论创新，丰富其内涵形式，实现党建工作责任制的再发展。

（二）党建工作责任制的立足点是党建工作，但其核心却是责任。推动党建工作责任制就是为了解决部分党组织抓党建工作权责不明，松弛疲废的问题，是为了“形成责任明确、领导有力、运转有序、保障到位的工作机制，促进基层党建工作科学化，制度化和规范化”。[9]经过多年的努力，党建工作责任制基本框架已经建立并基本成熟。新时代要推动党建工作责任制向纵深发展，仍需抓住责任，在“责任”上做好文章。第一，要明确责任，各级党组织，党组织书记要根据自身的岗位性质，行业特点和上级要求，明确自身承担的具体责任。常研究，常部署，抓领导，领导抓，抓具体，具体抓，种好自己的责任田。[10]第二，要落实责任，明确责任后，最重要的就是落实，要推动党建工作责任制与具体党建活动相结合，推动第一责任人职责与现实履职尽责相结合。党委（党组）书记作为党风廉政建设第一责任人，既要挂帅又要出征，对重要工作亲自部署，重大问题亲自过问，重要环节亲自协调，重要案件亲自督办。[11]第三，要追究责任。党建工作责任是考核领导班子和领导干部的重要内容和重要指标，抓好党建是最大的政绩。推动党建工作责任制的新发展要加强督促检查，强化追究问责。做到有责必问，问责必严。做到真管真严、敢管敢严、长管长严，使全面从严治党成为常态。[12]

新形势下，党的自身建设面临一系列新情况新问题新挑战，这就要求各级党组织要明确责任，敢于担当，以实事求是，求真务实的优良作风和品格不断推动党建工作责任制走向深化，落实全面从严治党主体责任，使我们党永葆青春与活力。