云南领导干部法治素养的提升

“素养”，即由训练和实践而获得的技巧或能力。领导干部的法治素养也就是通过学习培训、实践而形成的法律理念和运用法律分析问题、处理党政事务的能力。法治素养主要体现在法治思维和依法办事能力上。法治思维是以合法性为起点，以公平正义为中心的一个逻辑推理过程，包括规则思维、权利义务思维、程序思维、平等思维、权力约束思维。依法办事能力即综合运用法定程序、方式、内容处理党政事务的水平。法治思维是内在能力，依法办事是外在能力。素养好一般体现在能力上。一个地方领导干部的法治素养与一个地方的政治、经济、社会有着密切关系，大量事实证明，一个国家、一个地方的法治环境好，政治、经济、社会状况就好。习近平总书记说：“法治是最好的营商环境。”[1]也就包含了法治的对政治、经济、社会的正相关作用。

一、云南法治环境的特点

法治环境是在政治、经济、社会、文化、地理环境等因素影响下一个地方所形成的整体法治面貌。云南的法治环境既有普遍性，又有自己的特点。

1.立法主体、立法内容具有一定的民族性。云南是我国自治地方最多的省份，有8个自治州、29个自治县，占全国120个自治县（旗） 的近四分之一。至2017年12月，云南省共制定地方性法规507件，其中，省级地方性法规222件，批准州（市）地方性法规83件，批准民族自治地方自治条例37件、单行条例165件。由于有了数量众多的立法主体和民族自治地方，这就要求立法者有很好的法治素养，才能针对地方的情况制定出良法。

2.执法受经济制约比较显著。云南贫困人口多、贫困程度深，脱贫攻坚任务艰巨。经济的落后，明显影响到行政执法部门、司法部门的办案经费、装备等，以及法律学习培训法律服务、普法宣传工作的开展。

3.法律服务受人才、人员的影响。云南有的地方，法律服务人才不足。而且与经济社会的状况相对应，法律服务资源不均衡，城乡结合部、边远山区、边境地区等重点区域和流动人口、吸毒人员、城市务工人员等社会群体的普法教育还存在死角和空白点，整体上法律素养受到制约。

4.经济、文化、地理环境对法律意识和法治观念有明显地影响。在云南的边疆民族地区，宗族、民族因素混合，宗教甚至成为少数民族处理各种关系，规范人们言行的准则和依据，渗透到社会生活中，对于守法、纠纷解决等有较大的影响。在少数民族地区，语言交流存在一定障碍，对普法和法律实施带来一定的障碍。

云南与缅甸、老挝、越南接壤，国境线长4060公里，有300多万人口居住在边境一线，毗邻世界三大毒品产地之一的“金三角”地区，毒品犯罪比较严重。由于边境线长，边民跨境而居，外籍务工人员的管理，中国边民与外籍妇女结婚，给社会管理增加了难度，产生一些国际法律问题。边境的安全问题、社会管理问题、民族宗教问题等等，这些问题要求领导干部要有良好的政策法律水平才能有效应对。

二、云南领导干部法治素养的状况

（一） 领导干部法治素养伴随依法治国进程不断提高

1.法治意识普遍提高。在权与法的关系上，普遍认为法律高于权力、法律至上；在人与人之间的关系上，大多数认同“法律面前人人平等”的平等观；关于守法的义务，84%的干部选择了“遵纪守法是每个公民应尽的义务”；对于公民权益的保障问题，普遍认同法律对公民权利的保护价值；对于“民告官”，多数干部认为有利于加强对政府的监督和制约。

2.法治信念持续增强。在调查中，对于治国方略的选择，选择“德治”和“人治”的不到1%，这充分表明，法治的理念已深入到领导干部的意识中。通过对群众的访谈，关于法治信仰问题，认为领导干部法治信仰“很强”和“较强”的近60%，表明领导干部对“法治”内心的尊崇。

3.法律性思维习惯逐渐养成。所谓“法律性思维习惯”也就是凡事问一下有无法律规定，法律是如何规定的，事实是什么，依据何在，即“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”。这种习惯是通过学习，尤其是实践逐渐形成的。实际上法治素养的最高境界“习惯成自然”。

4.学法的自觉性、法律知识明显增强。从调查情况看，越来越多的领导干部意识到法律知识对工作开展的重要性，通过自学获取法律知识的比例达92%，并且能够自觉地通过各种渠道去获取法律知识，普遍认为法治素养在考核干部的任用中应作为一个重要的考核指标。经过三十多年的普法，领导干部的法律知识和法律意识普遍提高。至上而下学法、普法，而且带有一定的强制性，是适合中国国情的法治特色，效果是显著的。

5.法治方式运用能力、依法办事能力普遍提高。领导干部在工作中，普遍能够依据法律法规办理相关事务，选择政策作为依据的不到20%，基本能够做到依法依规决策。

（二） 存在的不足

1.党校培训中法律内容不足，学法的针对性不够。有56.6%认为党校培训内容设置不合理，法律内容不足。从2016年、2018年秋季学期中云南省委党校（云南行政学院）各班次开设法律专题情况看，除了正处、副处任职培训班的法律课时较多外（多数未达到20%），其他班次平均不足2.4%。这个比例与全面推进依法治国、深化依法治国实践所要求的领导干部法律培训有一定差距。

2.法律意识、法治信念尚需进一步加强。如在法与权的关系上，法大还是权大？习惯于传统的思维方式和工作方法，习惯于命令式行政，凭经验办事，想当然地决策，随意突破法定程序，以会议纪要形式代替法律和规范性文件的现象仍然存在。部分领导不重视法治工作，认为法治工作是虚的，把法治工作与经济发展对立起来。这在很大程度上导致了云南的政治生态、法治生态的不良。一个省委书记的贪腐、一句话，可以把上千亿的矿山以极其低廉的价格贱卖（实际是送），没有人去依法抵制；一个黑社会分子孙小果就可以把二十余法院、监狱、公安等政法系统的执法干部“拖下水”，以致忘记了法律的底线，徇私枉法，玩弄法律。不良政治生态尤其是用人导向的扭曲，导致了一系列严重后果和连锁反应。[2]

3.程序意识不足，忽视公民的权利救济。程序是法律的“生命形式”，没有救济就没有权利。这种现代法治理念，在一些领导干部当中还没有树立，表现在信息公开不充分、相对人参与不足、听取意见不够等。在行政决策上，随意性大，法律约束不足，表现为决策程序不规范，对决策的合法性审查流于形式。

4.自由裁量权行使不当，权责意识不强。行政不作为、乱作为，有法不依、执法不严，执法违法、执法牟利的现象还不同程度的存在。有的行政执法带有强烈的利益色彩，存在重处罚轻整改和罚缴不分离的现象，争罚款，争收费。 《2017年度云南法院行政案件司法审查报告》分析指出：有的怠于履行法定职责，不履行政府信息公开义务；对要求其依据法定职责履行保护人身权权、财产权等合法权益的申请，拒绝履行或者不予答复，等等。

5、利益平衡的思维能力有待提升。法治思维很大程度上就是平衡思维，在于对各种价值和正当利益的合理平衡，兼顾好各方面、各阶层、各群体的利益。由于缺乏这种思维方式，不能处理好眼前和长远、局部和整体、少数和多数的利益问题，以致产生一些矛盾、纠纷、冲突。

三、云南领导干部法治素养提升的思路对策

（一） 深化法治认识、树立法治信仰

1.法治是政治文明的标志和治理能力的体现。法治是制度文明，是国家治理能力现代化的保障，体现于权力制约的制度设计，权利保障的理念树立，公平正义的价值追求。权力得到有效制约就能够避免权力滥用的危害，权利得到保障才能避免利益、自由被任意侵害；公平正义的实现才能保障社会的活力与和谐秩序。治理能力说到底是人的能力，现代化说到底是人的现代化，是对规律的科学客观的认识把握，通过对事物发展的预测预判、谋划、应对所进行的治理。现代国家的治理方式主要是依托法治进行的，而立法、执法、司法、守法、监督每个环节都离不开人的正确的法治理念，离不开良好的法律素养，才能够保证善治。为此，领导干部要做尊法、学法、守法、用法的模范。

2.法治信仰是对法治的一种信念。这种信念表现在对法律至上性的认同，敬畏、崇敬法律，将法律视为一种人类普遍的规则；守法的高度自觉性，把法律当作一种内在需求而不是一种外在的强迫，把守法视为自然；对公平正义的执着追求，把平等正义当作真理追求，犹如空气一样不可缺少，对于不平、不公具有应有的道德义愤。具体的是要从内心深处树立法律面前人人平等的思想，从内心深处摈弃各种特权思想、官本位意识。

（二） 塑造法治文化，优化法治环境

文化是人类社会的创造物，有物质文化、精神文化和制度文化之分。法治是依良法治理的方式和用法律约束权力的理念和制度，所以法治属于制度文化；对于法律的心理、思想、观念等属于精神的方面；有形的法律设施等属于物质方面。而法律制度又主要是关于人们的行为的规则，所以法治是关于个体和群体的行为方式，是“依规则治理的事业”。法治文化则是人们相互影响而形成的一个群体的法律行为习惯、行为模式；法治环境是由法治建设各个环节与法治文化相互作用构成的综合体。如关于守法的文化与环境，要营造法律面前人人平等的氛围；在权与法的关系上，要树立权力受法律约束的理念；在实体与程序的先后上，要树立程序优先的理念；在人与人的关系上要形成权利义务意识，不滥用权利的意识，责任自负的意识，而不是关系、人情、宗法等等。

（三）加强法律知识培训、深化法治实践

1.加强法律知识培训。知识是素养的前提，没有法律知识也就谈不上运用法治思维和法治方式处理党政事务的能力，守法也缺乏自觉性。在《云南领导干部法治素养的考察》课题的调查中，53.4%的受访者认为要加大公务人员法律知识的培训学习；普遍认为，虽然已经通过多种途径进行通用法律知识和相关专门法律知识的学习培训，但法治观念仍然有待提升，法律运用能力还是感觉不足。因此，认为党校（行政学院）要大量增设法律方面的专题课，以法治理念和法律运用为目标进行课程设置，开展多种形式的教学，如案例研讨、访谈、模拟法庭、法院旁听、现场观摩等形式。

2.深化法治实践。法治主要是通过良法的治理方式，法律是一门实践性极强的规范制度体系。领导干部能够成为专业的法律工作者固然很好，这个要求对于法院、检察院、立法、法制等部门的人员是必要的，但是对于其他部门的干部来说，多数是很难的，也是不完全必要的，因为法律（包括司法解释）非常之多，法律的运用也很复杂，要求的是对法律的综合运用能力，大家忙于各方面的工作，时间、精力有限，所以，要树立正确的法治理念，掌握一些基本的法律知识，要侧重于解决实际工作中碰到的法律问题，注重解决问题的实效。这就要不断深化法治实践，途径包括：重要决策听取法律意见，参与法律论证、评估、听证、咨询等，实施重大项目前学习相关法律、接受培训，凡是涉法问题要咨询法律顾问、法律专家的意见；碰到法律纠纷、涉诉案件，参与研讨、应对、出庭应诉，经常总结涉法问题的正反经验等。

（四） 提高法治思维和依法办事能力

1.养成法律性思维习惯：所谓“法律性思维习惯”就是做事情、碰到问题时，都要问一下“法律依据何在，符不符合法律规定？”这实际上就是规则意识。

2.用事实说话。很大程度上也就是“用证据说话”，而不是凭空想象或杜撰，或“想当然”；同时还要听取意见，尤其是反对意见，而不是刚愎自用或偏听偏信，独断专行。

3.具有利益平衡的思维能力。在立法上和政策的制定上要兼顾各阶层、各群体的利益，处理好眼前和长远、局部和整体、少数和多数的利益问题；在司法上，在不违背法律规定的前提下，平衡好当事各方的诉求；在行政执法上要注意手段与目的平衡。

4.依法履行职责，勇于承担责任。职责由权力、义务构成。职责主要取决于法律的规定。“依法履职”才能做到不越权、不错位、不缺位。对于不当行使权力产生的消极后果不逃避、不推诿。在上级、领导命令不符合法律规定时，能够坚持法律原则和底线，“法律红线不能触碰、法律底线不能逾越”，敢于担当。

5.善于运用法律手段化解矛盾： （1） 能够正视矛盾、预见矛盾，不回避矛盾； （2） 在法律的框架下理性地解决纠纷； （3） 不制造矛盾，不滥用法律的强制力； （4） 能够依据法律创新解决纠纷的手段。

（五） 落实法治素养好的用人导向、加强党内监督

1．落实提拔使用法治素养好的干部政策。十八届四中全会《决定》指出，要“把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来”，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”法治状况关系到一个地方的政治、经济、社会的状况，因此，一方面要提拔使用法治素养好的干部，一方面要对法治素养差的干部、法治状况差的地方给予应有的惩戒。这一用人政策一是要切实地落实，二是要长期地坚持。

2．完善党内法规体系，加强党内监督。

党内法规体系建设是全面推进依法治国的五大体系之一。依法执政和依规治党属于法治的构成部分，体现了法治对于公共权力行使规范化、制度化和程序化的要求。党内法规是选拔任用领导干部的重要依据，国家机构及其公职人员的活动通过党内法规直接、间接地加以规范。我国公务员队伍中党员的比例超过80%，县处级以上领导干部中党员的比例超过95%[3]，党内监督与国家监察具有重合性。为此，要不断完善党内法规体系，提高党内法规执行力。法治的重要作用是约束权力、防止权力的滥用。权力缺乏制约监督必然危害人民，习近平总书记严肃地指出：“权力是一把‘双刃剑’，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”[4]为此，应不断推进党委全面监督、纪检专责监督、基层日常监督、党员民主监督的制度体系建设。