产业“对外转移”的四个苗头性问题及政策建议

谭璐

摘 要：随着国际竞争加剧和我国要素成本上升，近年来我国产业对外转移出现加速化、高端化、链条化、集中化的苗头性问题。针对这种局面，必须既注重短期应对，又立足长远视角，防止苗头性、倾向性问题演变成全局性矛盾，避免伤及我国制造业发展的根基。

关键词：产业转移 对外转移 外资 苗头性

近年来，市场各方高度关注我国东部沿海地区产业“对外转移”加快过度问题，不少企业加快将生产线转移到东南亚、南亚或者回流美国、欧洲。总的看，目前我国没有发生大规模被动对外转移，产业转移“有进有出”态势基本稳定，但传统产业加快对外转移，特别是中高端产业转移占比上升，对我国制造业转型升级产生不利影响。对此，应采取针对性产业支持政策，加强对外对内政策协调配合，防范“对外转移”过度过快，推动产业提质升级，提升我国产业国际竞争力。

一、产业对外转移总体可控，贸易保护抬头发挥催化作用但并未改变既有趋势

产业转移是国际产业分工格局下的常见现象，第二次世界大战后，全球已经历3次较大规模产业转移，典型路线是美国——日本——亚洲“四小龙”——中国大陆，目前产业转移主要是从中国向东南亚、南亚等地转移，也包括回流到美国、欧洲等地。这个过程中，产业转移总体经历了从产业分工到要素分工的过程。20世纪50年代之前，全球产业分工主要体现在出口产品的差异上，发达经济体出口工业制成品，亚非拉出口原材料，发达国家将低附加值产业向外转出。之后，随着跨国公司主导作用增强，全球产业分工总体是在跨国企业的全球产业链体系上形成的，各经济体根据自身要素优势承担产业链上的部分环节。20世纪90年代以后，全球产业格局基本遵从“微笑曲线”分布，中国等新兴市场国家位于曲线的底部，门槛低、利润薄，而发达国家占据曲线的上下游，门槛高、利润厚。长期以来，我国产业发展的奋斗目标就是向“微笑曲线”两侧延展，提出要加快产业转型升级、提质增效。经过持续努力，近年来我国产业在全球分工布局下的定位也在发生变化，开始向中高端迈进。从这个意义上说，我国产业转移“有进有出”，部分低端产业逐步转移到成本优势更明显的东南亚、南亚等国，也是正常现象。

从外资企业看，目前“对外转移”并没有出现大规模“外资撤离”现象，部分外资撤资主要是在成本上升和产业升级的双重压力下，跨国公司重新定位我国在全球产业链中的位置，贸易保护抬头并未改变既有调整趋势，但对这个进程起到了催化作用。我们分析了2015年以来影响较大的30余个外资撤资案例，原因主要为三大类：一是原有产品在技术迭代升级中被淘汰，不得不关闭停产。比如部分跨国公司国内工厂主要生产液晶显示背光组件，但目前智能手机、高清电视等均采用OLED屏，液晶产品已经过时。希捷（存储器）、日东电工（偏光膜）、奥林巴斯（数码相机）、诺基亚（手机）等撤资情况与此类似。二是在国内市场竞争中处于劣势，转移到其他国家。以三星公司为例，2013年中国市场三星智能手机份额曾达20%，而近年来华为、小米等国产品牌崛起，三星手机份额一度跌至1%左右。三星陆续关闭深圳、天津智能手机工厂，将生产线转移到越南等地。目前全球三星手机的出货量约1/2来自越南。三是跟不上國内市场变化节奏，不得不业务重组。亚马逊中国是比较典型的例子，虽然是全球最大的电商企业，也很早进入中国市场，但与国内京东、阿里等电商平台竞争过程中，没有适应中国市场变化，逐步被取代。

二、产业对外转移加速化、高端化、链条化、集中化等苗头性问题需要引起关注

（一）加速化

虽然大多数外资企业仍高度重视中国市场，但在贸易保护抬头的催化作用下，很多企业已经将对美订单转移到越南、马来西亚、墨西哥等地，特别是服装箱包制造、消费电子产业组装等领域，本来企业利润就非常微薄，关税的影响更立竿见影。实际上，近年来我国企业转移到东南亚、南亚等地数量明显增多。据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）数据显示，2012年以来印度尼西亚、越南、印度等地吸引外资大幅增加，增速远高于中国。同时，贸易保护抬头也使不少企业对外转移的意愿增强，有些是主动降低关税成本，有的是被动适应订单要求。比如，有的外国客商将订单转移到东南亚国家后，要求有长期合作关系的中国企业到东南亚投资设厂，以此作为继续合作的条件。从宏观数据看，2012—2018年，中国对外直接投资流量稳居世界前三，2016年大幅增长44%，2017、2018年虽有所下降，但整体规模依然保持在较高水平，这里既有我国企业主动“走出去”开展国际化的合理因素，也一定程度反映了我国产业对外转移的加速态势。

（二）高端化

对外转移的产业中，中高端产业占比上升的迹象非常明显。2018年中国对外制造业投资中，在18个子行业中排名前五的，分别为化学原料和化学制品、汽车、计算机/通信和其他电子设备、医药、铁路/船舶/航空航天和其他运输设备，占整体制造业对外投资的62%左右，而纺织服装/服饰业占比仅为3%左右。从外资撤离的案例中也可以观察到，虽然很多企业是因为产品竞争力问题退出中国市场，但往往不是因为企业经营不下去，而是在国内生产利润不及预期，主动寻找更具成本优势的新生产基地，他们自身的技术工艺、研发能力、管理水平还是远高于国内大多数企业，将生产线转移到其他国家后，再将产品出口回国内，其竞争力依然强劲。然而，这些企业将生产线转移出去，减少了国内市场技术外溢、管理外溢的途径，对我国企业学习借鉴先进经验、提升生产工艺和管理水平，进而迈向产业中高端产生不利影响。

（三）链条化

如前文所述，当前全球产业布局的基础是在跨国公司主导下的要素分工体系，不同国家占据产业链的不同位置，其中龙头企业的辐射带动作用非常明显，一个龙头企业转移出去，往往要求配套企业一并转移出去。比如，三星集团在越南建设生产基地，带动了200多家配套企业到越南投资设厂，既有本地企业也有不少中国企业，企业想打入三星供应链往往付出了巨大代价，所以轻易不会退出三星的供应体系。同时，新的区域贸易规则所设定的排他性条款，也加剧了产业转移链条化的风险。虽然TPP协议被废除了，但新设立的CPTPP协议继承了TPP较为严格的原产地规则标准，这一标准要求成员国生产出口需满足本地增值含量超过45%的要求。企业为抢占市场，不得不在当地组建配套生产能力，一个环节如果打开缺口，整个产业链迟早过去。以音响行业为例，一个产品转出去会影响上游5—7个零部件供应商，产值影响也放大5—7倍。国内一家上市公司反映，原本计划在墨西哥等地投资少数产品生产线，但为了满足原产地要求，后来不断增大计划投资额，将更多的产品生产线转移出去。

（四）集中化

据不完全统计，2017、2018年合计有近20家A股上市公司公告了对越南投资。马来西亚、印度尼西亚等地驻外使领馆反映，2017年以来接待的国内考察团几何倍数增加，他们的目标基本锁定在东南亚和南亚各国，其中越南、柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚等国是重点聚集地。不少企业表示，以前是在国内抢订单，现在是东南亚的中资企业在抢订单，国内竞争转为在他国竞争。企业扎堆对外投资，虽然在全局上不会动摇我国制造大国地位，但在对美依赖度高、转出过于集中的地区却有可能造成投资下滑、失业增加。特别是当前市场预期普遍较为脆弱，部分企业异動可能引发“羊群效应”，放大负面影响。另外，企业过于集中在热门国家和地区，会迅速拉升当地土地、人工、厂房价格，压缩利润空间，也不利于自身长期发展。据反映，目前越南土地、厂房租金年涨幅超过40%，部分地区已接近国内一线城市工业园区价格。

三、政策建议

产业“对外转移”根本上是企业的自发行为，其目的主要有三个：寻求更低的成本、寻求更大的市场、寻求更新的技术。近年来，美国采取的重点政策，直接对这三个方面造成影响：一是通过加征关税政策提高我国出口成本，制造业回流政策降低美国生产成本;二是通过制定特殊贸易政策，将中国企业排除美国市场之外;三是通过技术封锁政策，阻断中美之间技术交流。这三项政策均加快了产业“对外转移”，对我国产业体系的整体稳定性和国际竞争力造成不利影响。针对这种局面，建议既注重短期应对，又立足长远视角，防止苗头性、倾向性问题演变成全局性矛盾，避免伤及我国制造业发展的根基。

从短期看，要有效遏制产业对外转移加快的势头：一是加强对产业转移的宏观指导。针对产业集中向东南亚、南亚等热点地区转移的情况，督促有关部门通过发布风险提示、出台投资指引等方式，把握好产业转移的规模、速度，引导企业理性对外投资。二是借鉴“集中供货”模式提升订单议价能力。当前产业转移主要是订单转移带动，应更加注重发挥商会和协会作用，指导企业集中开展对美商务谈判，通过“抱团”增强议价能力，力争让国外采购商分担更多关税成本，将订单尽可能留在国内。三是采取更有利于出口的减税政策对冲产业转移压力。近年来国家连续下调增值税率，但出口退税率也同步下调，由于增值税的上游企业往往是具有一定垄断地位的大型企业，大量出口导向的制造业企业进项成本下降缓慢，而出口退税下降更快，导致实际税负水平反而上升。针对出口受冲击较大的产业，增值税下调的同时出口退税率并不同步下调或小幅下调，进而降低产业对外转移压力。四是继续研究储备一批稳外资政策。充分用好鼓励外商投资产业目录、外资准入特别管理措施“正面”“负面”两张清单，努力稳定外资在华的产业链。对外资企业利润再投资实行暂不征收预提所得税政策，可考虑在此基础上实施税收减免，支持企业投资鼓励类产业、中西部地区。

从长远看，当前产业对外转移同时也是我们推动制造业国际化发展的契机，应及早谋划符合我国比较利益的发展路径和政策框架。总体而言，我国作为制造大国，制造业对外投资水平偏低，投资存量仅占全部对外投资8%左右，德国、日本、韩国则高达40%以上。相当长时期内，我国制造业发展的主要矛盾仍然是国际化程度不够的问题，要坚持走出去发展大方向不变，同时有效防范产业“空心化”和外部竞争加剧风险。一是“有扶有控”促进产业合理有序转移。既不能为了防止空心化，一味地限制转移，又不能简单追求国际化，一味地放任转移。应依据我国比较优势，加强产业甄别，实行有促有限的政策，重点推动资源型、成本型产业走出去。二是顺应产业发展趋势促进“双向循环”。产业转移并不必然带来空心化，关键是能否实现新旧产业的腾挪转换。建议顺应数字化趋势，研究放宽大数据、云计算、互联网等领域限制，做大新产业增量，弥补成本型产业转出的“缺口”。三是着力构建围绕中国市场的全球产业链。研究用好市场“指挥棒”，通过标准、规则引领，推动形成以中国为目标市场的全球供应链、价值链体系，增强中国市场对全球产业的“粘性”。四是进一步研究符合我国利益的国际投资规则。加快推动对外投资立法，确保我海外利益不会流失;逐步完善技术出口管制立法，梯次输出技术，始终保持在供应链中领先一步，使国内发展能够跟得上产业转移步伐;升级投资和自贸协定，在原产地规则、当地增值含量等方面提出符合我国利益的规则和标准。

参考文献：

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