产业新城PPP模式下政府

白小明 吴中兵

摘 要：产业新城PPP模式作为一种新型的政府与社会资本合作伙伴关系，既能够使社会资本在产业服务和城市运营方面的经验及资源得到充分利用，又能够使政府治理能力得到有效提升。但是，由于产业新城PPP项目合作区域广、建设周期长，资金投入量大，需要构建科学健康的政府和市场关系，通过双方长期有效的合作，以促进产业新城产城融合发展，加快我国城镇化建设。

关键词：产业新城 PPP模式 产城融合

产业新城是在城市主城区之外以产业发展为主导因素、以城市建设为依托、以人本主义为发展评价依据、产业集中集聚、城市功能完善、生活生态环境宜居的城市新区。近年来，我国产业新城建设与运营多采用政府和社会资本合作（PPP）模式，迫切需要建立雙方长期有效的合作机制。

一、产业新城PPP模式的内在合理性及构建政府——市场长效协作机制的必要性

作为我国新时代新型城镇化的产物，产业新城是产业园区和开发区演进的高级形式，它既保留了传统园区能够集中、集聚、集约利用生产要素的优点，又弥补了其城市配套不足、服务功能不够完善的弱势，体现了产城融合的协调发展理念。从传统的政府职能来看，推动产城融合是政府的应有职责，因而，长期以来，我国各级政府一直致力于各类产业园区、经济技术开发区、高新区的产业打造，以及同步推动园区城市基础设施的建设运营，以实现产城融合发展。然而，由于政府对市场反馈的反应不够灵敏，一旦政府在规划引导、政策导向、园区经营等方面出现失误，则有可能出现“有城无产”或“有产无城”的现象，甚至造成社会资源的巨大浪费。因此，近年来，国家从政策层面鼓励社会资本参与产业园区的建设运营，在打造产业集群的同时，积极推动园区综合性城市基础设施与公共配套设施的建设，深度参与推动产城融合发展。在这一政策导向下，政府和社会资本合作（PPP）模式在产业新城开发建设和运营中被广泛采用。

（一）产业新城PPP模式的内在合理性

所谓产业新城PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指在市场经济条件下，政府和社会资本各自基于社会共同需要和企业自身盈利的目的，在国家有关法律框架内，通过友好协商，明确约定了政府在公共设施与服务建设合作项目上的约定控制权与社会资本在该合作项目上的剩余控制权，并在此前提下，通过建立全流程的评价体系确保公共设施项目的建设与服务质量，通过由社会资本负责建设与运营，保证公共设施的运行效率，最终实现同时满足社会共同需要和企业盈利目标、构建政府与社会资本双赢的新型合作伙伴关系。

产业新城PPP模式有其内在合理性。一是产业新城PPP模式充分利用社会资本在产业服务和城市运营方面的经验和资源，弥补了单靠政府力量难以获得足够的资金、人才、技术等生产要素的弱势，将产业新城打造成区域增长极，并以此来带动整个区域协调发展。二是产业新城PPP模式是由社会资本方参与提供产业与城市发展一致性的公共产品与服务，涉及经济发展、社会进步、改善民生等各个方面。在这一过程中，形成了不同于传统的政府与市场关系。政府不再是完全外生于市场的单独存在，而是要与市场进行平等的对话，这实际是找到了市场发展活力和公共产品供给的平衡点。三是产业新城PPP模式的最大特点，就是具有“自我造血”机能，以合作区域新增的财政收入作为投资回报来源，政府自身“不投资、不负债、不担保、不兜底”，政府支付来源具有较大的保障性，财政风险可控。

正是由于产业新城PPP模式的内在合理性，从2016年起，我国各级政府均加大了采用PPP模式的力度，来推动公共基础设施领域的开发运营。截至2019年4月底，在财政部全国PPP综合信息平台项目管理库中，有关城市综合开发的项目达到567个，这些项目遍及全国各地，尤以京津冀、长三角和珠三角等三大城市群的项目布局为多。

（二）产业新城PPP模式下政府——市场长效协作机制的必要性

产业新城PPP模式涉及整个片区的整体开发、产城融合、协同发展。合作期间，社会资本通过全程介入项目的规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展服务、城市运营等环节，有助于提供更加专业、全面的区域发展整体方案，实现城镇区域发展中的资金、人才、产业、机制统筹协同，为合作区域赋能。政府由直接主导区域开发和招商引资工作转变为开发性政社合作项目的监管者、合作者，有利于进一步激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。产业新城的规划、开发、建设、运营、管理是一个系统性工程，周期长，资金投入量大，政府、企业、金融机构等参与主体在合作中有博弈，在博弈中开展合作，最终实现互利共赢、长远发展。因此，新时代产业新城的开发运营对于如何处理政企关系提出了新的要求。只有建立有利于双方各司其职、合作共赢的长效协作机制，才能实现企业盈利、社会和谐的“1+1>2”政企双赢效果。

二、产业新城PPP模式下政府——市场长效协作机制的基础

产业新城PPP模式作为一种新型的政府与社会资本合作伙伴关系，完全不同于传统的政府采购，政府不再是完全外生于市场的单独存在，而是要与市场进行平等的对话，即政府与社会资本处于同一市场平台，通过约定控制权与剩余控制权的明确约定，实现全流程动态管理。

（一）同一市场平台上的“利益共享、风险分担”

产业新城PPP模式下，只有将政府和社会资本放置于平等地位来看待，即放置于同一市场平台之上，同时都受到市场规则的约束，才能保证社会资本的合法权益，从而激发社会资本的创新活力，提高效率。政府和社会资本平等合作，基于各自不同的利益，进行博弈。政府部门代表公共利益方通过招标等方式，选择合格的社会资本方来落实提供城市建设和运营、产业发展等公共服务，通过提供公共服务，参与服务的社会资本方根据协议获得约定的报酬，并针对额外的服务数量或质量获取超额的报酬。通过这种利益共享机制，最终实现社会整体公共资源配置和公共服务效率的提高。同时，政府和社会资本在参与市场化活动时，不可避免都可能遇到风险，对风险的承担，是通过政府和社会资本合理的权责划分来确定的，是招标、磋商、谈判中市场博弈和选择的结果，而不是传统的由政府作为“裁判员”来单方面“裁判”决定。政府承担自己应担的风险，社会资本也承担自己应担的风险，而不是其中一方承担风险而另外一方完全不用承担风险。因此，可以说，将政府和社会资本处于同一市场平台，同时受到市场规则的制约，真正实现平等互利、利益共享、风险分担，是产业新城PPP模式存在乃至发挥作用的基础。

（二）约定控制权

产业新城PPP模式以及项目适用的领域属于公共产品（服务）范畴，而公共利益与私人利益的最大不同就是，公共服务本身缺乏明确、具体的产权所有人，通常只能由政府作为公共利益的代理人，保证公共利益不受损害。因此，政府作为公共利益的代理人，同时又是PPP协议的一方合同主体，应该与社会资本通过谈判约定，将产业新城PPP合约中涉及的公共产品和服务作为明确约定的事项予以明确，并积极推动行使约定控制权，确保产业新城PPP合约中的公共利益不受损害，也不损害社会资本的合理权益。

（三）剩余控制权

与传统完全单独由政府供给公共产品（服务）的模式相比，产业新城PPP模式的特点和优势在于发挥社会资本方的市场化运作优势，提高公共产品和服务供给的效率和质量。激发社会资本积极性的有效机制，需要赋予社会资本一定条件下的自主权来实现盈利，这种自主权就体现在剩余控制权的行使上。剩余控制权赋予了社会资本在产业新城PPP合约中在明确约定控制权之外的事项的处理权，以及相应赋予的收益权。社会资本能够通过自身的技术创新、商业模式创新等方式，降低产业新城PPP项目在建设、运营等方面的成本，在不改变价格的情况下，以更高的质量提供更多的产出，最终获得更多的利润，从而提升产业新城PPP项目的效率和质量。因此，在产业新城PPP的实践过程中，只有突出运营，尤其是产业发展业务推动区域经济发展，通过产业新城PPP提升基础设施等来增加公共产品供给，才是真正让基础设施充分发挥作用，城市运营才是真正有质量的，人民群众才有更多的获得感，才能通过社会资本利用剩余控制权来提升公共服务的效率，充分发挥产业新城PPP模式的优势。

（四）全流程监管机制——动态管理

首先，全流程监管要确保公共利益不受损害。不仅政府要在选择社会资本前期积极行使约定控制權，以保证PPP项目的必要性、可行性，而且考虑到产业新城PPP项目周期往往相对较长，需要政府积极监控、动态把关社会资本的运营效果，可采用中期、定期绩效考核等方式，对社会资本进行全周期的动态管理，及时发现和纠正社会资本违反约定控制权或不能恰当履行约定职责等情况，保证公共利益不受损害。

其次，还要动态保护社会资本的合理利益。产业新城PPP项目周期往往相对较长，在较长的经济周期内，受通货膨胀、物价水平等因素的影响，社会资本承担了较大的早期投资沉淀及资金回收不确定性风险。所以，全国和各级地方人大应当依据国家有关法律对产业新城的建设与运营模式做出相应的立法，以法律来规范政府的约定控制权和社会资本的剩余控制权，为产业新城建设和长期稳定发展、为政府与社会资本伙伴关系的可持续性发展提供基本的法律保障。

三、产业新城PPP模式下政府——市场长效协作机制的实现路径

产业新城PPP项目属于自我循环类PPP项目，其运营效果的关键，在于要将政府和社会资本利益高度结合，保持双方利益最大可能的一致性，构建科学健康的政府和市场关系，通过双方长期有效的合作，推进产业新城健康有序开发运营，贡献新增财政收入，并在此基础上，推动区域高质量发展，加快新型城镇化建设。

（一）合理确定政府和市场的权利义务边界

建立政府和市场相对清晰明确的合作关系和权力义务边界，是市场经济的核心要义之一。在产业新城PPP模式的合作框架下，由于社会资本是市场化参与主体的代表，政府和社会资本之间的合作关系，就是政府和市场关系的一个典型表现，其权利义务边界可以由合同明确决定。但是，由于政府既是PPP协议的要约方、发标方，又是产业新城的管理者，政府的双重身份，使得二者权利义务的确定面临着一些特殊问题，因此，为避免政府既是“运动员”，又是“教练员”的角色错位，应尽量控制政府的股权比例（如不超过10%），以预留足够的空间，发挥社会资本的作用。同时，产业新城PPP的落地实践中，合同的核心条款要约定好政府和社会资本的分工与权责边界，尤其要按约定分清事权，只有涉及公共利益监管的问题，才由政府行使监管权力。

（二）科学规划，并严格实施规划方案

产业新城PPP模式是市场化机制，社会资本只有遵循科学规划、合理匹配城市和产业的发展原则，打造以高附加值、高科技含量的产业为核心的产业新城，才能实现企业自身的长远利益，从而和政府的长期利益高度融合。

第一，坚持整体规划、统一布局的契约机制。从产业新城PPP项目招标开始，政府和社会资本方就要坚持对产业新城合作区域进行整体规划、分步实施的措施，确保避免单体项目“小、散、乱、差”等弊端。

第二，建立和坚持科学规划、长期合作的法律机制。要坚决打破一届政府一套规划、一届政府一个开发区、政策不连续的弊端。政府作为发包人及监管机构应立足当地，着眼全球，严格把关规划的合理性、确保规划制定的过程及落实的严肃性，让科学发展成为实际行动，实现“一张蓝图绘到底”。

（三）充分发挥市场化的运作机制，推动产城融合切实落地

传统的政府主导型开发区的市场化程度低，往往体现政府首长的喜好，并不一定符合市场规律，常常运行效率低下，运行中常常暴露出很多问题。而在市场化的运作机制下，产城融合的具体实现要点为：

第一，以产兴城，以产业发展为核心，不断增强区域发展的内生动力。围绕产业核心，打造产业链和产业集群等产业生态系统，作为区域经济发展和城市发展的核心动力。只有产业充分发展，区域经济社会发展才有长期的内生动力，才能真正推动城市整体发展水平，为区域推动城市建设和运营提供财政支付能力和社会资本保障。

第二，以城带产，打造可持续发展城市，为区域发展提供良好基础。产业新城要按照可持续发展目标，坚持活力增长、产城融合、宜居共享、绿色生态的理念，统筹城市价值、空间系统、高端产业、智慧城市、新型社区、配套设施、生态活力和可持续发展等要素，打造多元、高效、精益、智慧的可持续发展城市。通过各类服务设施整体开发，提高各类用地之间的可达性，增强各功能区域的有机联系，使人们的生活更加高效便捷，使原住民和新居民真正融入产业新城社会形态。这就需要做到：一要统筹考虑居民工作、生活、休闲、就学、居住等需求，科学配置产业、住宅、商业配套用地规划，为职住平衡奠定基础;二要根据产业导入进程控制住宅、商业、公共配套开发节奏，防止后来就业者就近住房选择受到限制;三要提供优质教育、医疗、文化等公共配套，保障民生，吸引人才，集聚高端要素，支撑产业发展。

（四）建立以产业发展服务为核心的运营考核机制

产业新城PPP项目提供的是一揽子、综合性、全流程解决方案，其内容包括城市基础设施建设（产业与城市总体规划设计、土地整理、基础设施建设）、公共配套设施建设（教育、医院、酒店、办公等设施）、产业发展（招商、培育、促成达产与产业结构升级等）服务、城市建成配套设施的运营等，是一个完整的运营整体。其运营的核心在于持续提供高效的产业发展服务，而绝对不是仅仅局限于对于城市基础设施或产业园区的工程建设。因此，地方政府作为PPP标准制定者和社会资本选取招标发标人，应该依照有关法规制定系统化的考核机制来确保产业新城建设管理过程中体现其协议约定的运营属性，尤其建立以产业发展服务为核心的运营考核机制，作为产业新城PPP项目的重要考核指标，对实现区域社会经济高质量发展有着至关重要的作用。

首先，要把产业发展作为考核社会资本方的首要指标。比如，把产业新城项目是否为合作区域带来新的产业、就业机会和增量财政收入、实现自我造血，作为考核社会资本方的核心指标、兑现社会资本方服务费的最主要依据。在当前我国产业结构升级、整体换挡提速的背景下，尤其中美贸易战暴露出我国先进制造业发展尚有较大提升空间的背景下，与区域城市发展相比，推动区域产业发展是更为突出、更为迫切的评价因素。

其次，在城市建设运营领域，既要突出城市基础设施、公共设施的建设质量考核，更应该考核竣工完成之后投入运营的实际提供的公共服务质量，这才是PPP的公共服务本质的核心，从长期运营使用和提供社会公共服务的效果角度，来评价城市服務价值、作为支付社会资本方服务费的基本依据。

第三，从中长期来看，还应综合评价产业与城市功能有机融合、为区域人民提供幸福和谐生活的效果。比如，综合考评原住民、新引进居民、引进园区的企业员工对于城市环境、医疗、健康、养老等民生服务、上下游企业整合等产业发展环境的满意程度，作为对社会资本方考核的修正指标或定性与定量相结合的考核指标。

（五）建立科学合理的产业新城PPP运营商选用与退出机制

由于PPP模式下社会资本方是主要的运营能力提供者，也是主要的资本提供者，所以选择合格的产业新城PPP社会资本方显得非常重要。另外，在项目运营过程中，如社会资本方因种种原因无法有效履行合同，还应依法确定其退出机制。

一是严格履行招投标或竞争性磋商程序。由于产业新城PPP规模较大、投资较集中、周期较长，所以其选择社会资本方的程序应该更加严肃、严格。通常在招标前，项目实施机构或发标的部门应组织对潜在的或者社会资本充分调研、摸底，做好充分、深入的招标准备，通常该类考察准备工作花掉半年左右时间周期是有必要的。在开始招标后，应对备选投标单位和投标方案进行严格的、多方面的论证、比较，通常开始招标到确认中标人，经过半年左右也是有必要的。中标后双方还要对合同落实细节进行深入谈判和修订。

二是应坚持各类产业新城PPP潜在的社会资本方名单库管理。近几年来，国家发改委、财政部PPP中心建立和不断完善了PPP社会资本统计和名录内企业的跟进管理工作，应逐步形成名录库机制。

三是应建立产业新城PPP项目退出机制。对于实践证明确实无法履行合同的社会资本方或合作项目，不管是其能力原因还是其他原因，都应该有对应的合理合法的退出机制，若是社会资本方或政府某一方面的责任，应依法承担违约责任，并依法或事先约定好诉讼或仲裁的机制和渠道。

（六）建立完善的经营绩效监测体系

产业新城PPP项目运营过程中，对社会资本方建立项目经营绩效的科学高效、密切及时的监测体系，也是有效把控运营商能力和信用的重要手段。

首先，不断优化项目库管理机制。近几年国家发改委和财政部先后推行了对PPP项目进行项目库管理机制，项目入库作为政府付费的基本前提条件，特别是涉及政府有支付责任的产业新城类PPP项目，以优化项目库管理。这一做法应持之有效地进行下去。

其次，不断完善项目数据动态监测机制。项目当地政府要持续推行对项目运营绩效考核等全周期数据的跟进、监控管理。目前，财政部正会同若干专业部门、金融机构和部分企业牵头，推动借助大数据和区块链技术开展PPP项目数据、社会资本运营能力排名分析等专项活动，以便系统化地考评社会资本运营能力。

第三，要充分重视中期考核。近几年发改委、财政部先后牵头推行对PPP项目加强中期考核。这是很有必要的。在产业新城PPP合作区域发展的全生命周期中，突出社会资本的运营效果需与最初招标设计保持一致性，强化对社会资本的中期考核也是至关重要的，以防止社会资本与政府发展规划不一致、区域发展不充分等问题，以便及时纠偏，必要时终止合作。

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