新中国成立70年民办高等教育的发展历程、历史经验与保障机制

王 磊 李慧颖 黄小灵

(1.浙江树人大学，浙江 杭州 310015； 2.宁波财经学院，浙江 宁波 315175)

经过70年的不懈奋斗，中国社会主义各项事业进入高速发展和变革的新时代。在新时代中国特色社会主义教育体制建设的背景下，回顾民办高等教育过去70年的发展历程，有助于更好地认识民办高等教育的变迁历史，更清晰地展望民办高等教育未来的发展之路。

一、新中国成立70年民办高等教育的发展历程

(一)改革开放前的改造和调整(1949—1977年)

我国民办高等教育从属性上说起源于古代私学(1)吴霓：《从中国古代私学发展诸问题研究》，中国社会科学出版社1996年版，第1页。。中国现代大学发端于清末，在民国时期进入一个新的发展阶段。这个阶段的民办教育机构，根据举办者不同主要分为两类：一类是外国传教士创办的基督教教会大学，知名的有齐鲁大学、东吴大学、之江大学、华中大学、金陵大学、金陵女子文理学院、沪江大学和岭南大学等；另一类是国人创办的私立大学，一部分有识之士受教会大学创办热潮的影响，筹资建立了南开大学、厦门大学等高等学府。1949年新中国成立时，共有高校205所，其中私立大学占总数的29.8%，教会大学占总数的9.7%。随着国家对私立学校的彻底改造和高校的院系调整，至1952 年，全部私立高校或转变为公办高校，或被取缔(2)王红岩：《20世纪50年代高等教育改革中私立大学命运探析》，《西北工业大学学报(社会科学版)》2003年第6期，第75-78页。。原有的这批出色的私立大学构成新中国高等教育体系的重要部分，在推进高等教育发展的过程中作出了重要贡献，为国家和社会培养了大量的优秀人才。

(二)改革开放后社会力量办学的第一次高潮(1978—1991年)

改革开放后，私立教育逐渐以“民办教育”或“社会力量办学”的名义恢复办学(3)潘懋元、罗先锋：《民办高校机制优势研究》，《浙江树人大学学报》2014年第5期，第9-16页。。1982年，修订后的《宪法》首次明确了民办教育的合法地位，其释放出的允许社会力量办学的政策信号，对民办教育的发展起到了极大的推动作用。同年，第一所社会力量办学的高校——中华社会大学(北京经贸职业学院前身)成立，标志着我国民办高等教育发展的起步(4)潘懋元、姚加惠：《民办高等教育发展的困境与前瞻》，《中国高等教育》2006年第8期，第4-7页。。在这一阶段，一些有志于教育事业的在职或退休人员创办了一批民办非学历教育机构，以满足那些不能继续接受高等教育的学生的需求，武林大学(浙江树人大学前身)、黄河科技学院、海淀走读大学(北京城市学院前身)、九嶷山学院(湖南九嶷职业技术学院前身)、西安翻译培训学院(西安翻译学院前身)都创办于这一时期。当时的民办教育占我国教育总量的比例较小，属于自学考试助考机构，不具备独立颁发文凭的资格，不是真正意义上的高校。这些学校多租赁教室，聘请公办高校教师担任兼职教师，是市场催生的产物。当时的政府行政力量更多地用于管理公办学校和其他公共事业，政策方面主要回应了民办教育的合法性问题，而对“如何举办”等具体操作涉及较少，从中央到地方普遍缺乏对民办教育监管的实践经验。

(三)市场经济体制下社会力量办学的第二次高潮(1992—2001年)

1992 年，邓小平在南方谈话时正式确立了市场经济体制，调动了企业参与市场竞争的积极性。以企业为主体的一部分组织开始涉足高等教育领域，造就了民办教育的空前繁荣。1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出“改革办学体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，特别强调“高等教育要逐步形成以中央、省(自治区、直辖市)两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”，首次明确对社会力量办学“采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。随着改革开放的日益深化，经济迅速发展，这一办学方针影响了后续法律法规的制定，并吸引了更多社会力量参与高等教育办学。同年，国务院批准首批15所民办高校作为学历文凭考试试点院校。该时期成立的民办高校一般拥有较充裕的办学资金，并具备较好的办学条件，更加主动地利用市场机制，以营利为目的的倾向也更为明显，具有较多的企业特征，如南昌航天科技集团创办的江西航天学院(南昌学院前身)、湖南猎鹰实业有限公司创办的湖南涉外经济学院、鱼化龙集团创办的西安外事服务培训学院(西安外事学院前身)、上海建桥集团有限公司和上海建桥投资发展有限公司创办的上海建桥职业技术学院(上海建桥学院前身)、吉利集团创办的北京吉利专修学院(北京吉利学院前身)。民办高等教育迎来了第二次发展高潮，逐渐成为高等教育的有效补充。1997年，国务院颁布《社会力量办学条例》，标志着民办教育进入规范发展阶段。1999年的高校扩招政策，加快了民办高等教育的发展速度，满足了人民群众对接受高等教育的强烈需求。

(四)专门法下的法制化发展(2002—2009年)

2002年出台的《民办教育促进法》，正式确立了民办教育的合法地位，使社会力量办学真正“有法可依”，但也引发了对“合理回报”的激烈讨论。相较《社会力量办学条例》，《民办教育促进法》对社会力量办学过程中出现的诸多问题予以回应：一是具有更广的适用范围，从原本“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人”扩展到“国家机构以外的社会组织或者个人”；二是明确了民办教育事业属于公益性事业；三是将《中国教育改革和发展纲要》十六字方针中的“加强管理”改为“依法管理”，对发展民办教育的态度也从原本的“严格控制”变为“符合当地教育发展需求……参照同级同类公办学校的设置标准执行”；四是对营利问题由原本的“不得以营利为目的”变为“合理回报”；五是在学校产权问题上首次引入了“法人财产权”的概念。总的来说，《民办教育促进法》从整体上确立了“促进”的基本宗旨，明确了民办学校与公办学校同等的法律地位和非营利的办学性质，使民办教育正式成为我国教育的一个组成部分。

(五)新时代下的分类管理探索(2010—2016年)

2010年，教育部发布的《关于组织申报国家教育体制改革试点的通知》提出开展民办学校分类管理试点(5)教育部：《关于组织申报国家教育体制改革试点的通知》，2010-05-17， http://www.gov.cn/zwgk/2010-05/17/content_1607568.htm。。随后，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出“探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，首次在国家层面的政策文件中明确提出对民办学校进行分类管理，表明民办教育进入新的发展阶段，成为民办教育政策从“规范”走向“扶持”的分水岭。自1982年《宪法》提出鼓励社会力量办学到2010年纲要颁布，这期间我国民办教育政策主要解决合法性和规范性问题，此后政策基调转向“鼓励”和“扶持”并举。 2016年11月，全国人大常委会第二十四次会议最终审议通过《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》(以下简称“新《民促法》”)，表明民办教育正式进入分类管理的新时代。

(六)分类管理下的多样化发展(2017年至今)

分类管理政策实施后，各地启动了有益的探索尝试，出台了相应的配套办法，从中央到地方形成了一套较完善的制度体系。一方面，从政策推进层面看，下一阶段将进一步加强多部门的协调配合。国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》指出，要加强各级行政主管部门间的协调配合，国务院建立以教育部牵头、多部门参加的部际联席会议制度。各地基本都出台了关于建立地方性的民办教育联席会议制度。这种从中央到地方全面系统的政策，与以往“头痛医头”的分散的政策行为大不相同，对促进民办教育健康发展意义重大。另一方面，随着各地分类管理的逐步推进，为资本参与教育领域扫清了制度障碍。2015年，国内就有教育集团在港股成功上市的先例。之后，一部分以民办高校为主体的教育集团通过VIE架构，在港股公开发行股票募集资金。截至2019年7月，共有14家教育集团在港股上市(见表1)，涉及旗下40余所高校，是新时期我国民办高等教育发展的新动态。上市扩大了民办高校的融资渠道，加速了教育资源的整合，提升了学校的管理水平，推动了专业化教学和管理人才队伍建设，但也在一定程度上冲击了教育的公益性，引发了一些不规范的运作行为。虽然国家层面未对教育集团上市有所表态，但亟待在分类管理的框架下协调有关部门进一步做好对上市企业的监控，做好对民办高校上市融资风险的预判和控制。

表1 港股高等教育上市集团概况

二、民办高等教育发展的历史经验

(一)协调处理宏观统筹与地方探索的关系

我国改革开放各项政策采取“先行试点、总结推广”的方式得以展开，通过小范围试验再推广的模式，使试点的经验迅速普及。民办教育改革也在改革开放的总体思路指导下逐步完善，如按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的要求，在上海、浙江、深圳等地启动实施营利性和非营利性民办学校分类管理的国家教育体制改革试点。浙江温州从2011年开始进行试点工作，不断在探索中前进，积累了大量的实践经验。自新《民促法》实施以来，各地已启动了积极的分类探索。

从政策推进层面看，民办教育政策的推进和落实，需要多部门的协调配合。在民办教育发展早期，各部门因分管领域不同，所持立场和参照执行的政策也不同，存在多头管理的现象；由于各地民办学校办学差异大，各级政府及教育行政部门对国家宏观政策的理解存在偏差，对民办教育支持政策贯彻不到位。在新时期教育改革要求的指导下，教育政策的实施主体逐渐向多部门协调转变，建立起地方性的民办教育联席会议制度，形成了从中央到地方的系统的法律政策体系。

(二)协调处理政府管控与市场活力的关系

民办高校的发展离不开政府行政部门的服务和监管，也离不开社会力量的积极参与。纵观教育发展历史，民办教育经历了探索、限制、认可、鼓励和扶持的演化路径。在民办教育发展早期，国家政策侧重“规范”，注重对各级各类民办学校的严格管理，总体规模和办学模式也较单一；自新时期教育改革启动以来，国家政策侧重“扶持”，民办教育作为国家教育事业生力军的地位愈发凸显，办学规模和办学形式更加多元，各级政府重视鼓励社会力量办学，健全民办学校投融资机制。十八届三中全会明确提出“放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”“放开竞争性环节价格”，以进一步激发市场活力。比如，分类收费政策改革积极引导非营利性民办学校通过市场化改革逐步实现市场调节价、营利性民办学校实行市场调节价。

教育现代化改革的重点是加强教育的对外开放，而民办教育改革需要社会力量支持并参与未来教育发展，减少政府对民办教育的资源配置，激发市场参与教育投资的活力和热情。自新《民促法》实施以来，资本市场参与教育逐渐浮出水面，先后通过校办企业、教育服务公司、上市公司或其他方式“借壳上市”。

(三)协调处理规模扩张与内涵发展的关系

当前，大部分民办高校已完成新一轮的校舍建设升级，面临更艰巨的内涵发展之路。1999年，教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，标志着高校扩招的开始。到2018年，我国高等教育毛入学率达48.1%，即将由大众化阶段迈入普及化阶段。其中，民办高校在校生649.6万人，占全国高校在校生总人数的22.95%(6)教育部：《2018年全国教育事业发展统计公报》，2019-07-24 ，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html。。可见，民办高校分担了公办高校接纳能力不足的压力。由于办学经费来源单一、投入跟不上规模发展，部分民办高校办学水平不高、师资建设不足，仪器设备、实习场地、教室及宿舍等硬件也无法满足办学需求，社会认可度不高。当前，内涵发展已成为发达国家发展高等教育政策的基调。欧美国家私立高等教育无不是因为优质的教学质量而著称于世，在各国高等教育体系中占据重要地位。“高价低质”难以实现我国教育现代化的发展目标，因此，处理好规模扩张与内涵建设的关系，是民办高校实现跨越式发展的最优路径。

三、促进民办高等教育发展的法治保障机制

用政策规范、引导和支持私立高等教育发展，是世界高等教育发展的经验(7)徐绪卿、王一涛：《论我国民办高等教育政策从“规范”向“扶持”的转型》，《高等教育研究》2013年第8期，第42-48页。。随着我国民办教育的发展，政府在不同时期出台了富有针对性的政策，既有法律法规，也有意见办法，不断完善民办教育法制体系。比如，在新《民促法》出台后，已有29个省份出台了与中央政策配套的地方性法规。大部分省份按照要求出台地方实施意见、《民办教育分类登记实施办法》《营利性民办学校监督管理办法》，形成了“1+2”的配套政策体系，其中上海出台了“1+3”配套文件、浙江形成了“1+7”政策体系。当然，这些法律法规是在对社会力量办学方式和管理模式的不断探索中总结出来的。

(一)完善具有中国特色的民办教育法制体系

我国民办教育法制建设历经从分散到系统的演进过程，对促进民办教育健康发展意义重大。下一阶段，民办教育管理体制改革将进入“深水区”，重点是完善具有中国特色的民办教育法制体系。

1.深入贯彻落实党对民办教育的领导。各级党委(党组)要充分认识做好民办学校党建工作的重要性、紧迫性，按照全面从严治党的要求，加强党对民办学校的领导，加强社会主义核心价值观的培育，确保学校按照党的要求办学立校、教书育人(8)中共中央办公厅：《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》(中办发〔2016〕78号)。。在一系列法律法规的指导下，要不断加强党对民办学校的领导，充分发挥民办学校党组织的政治核心作用，推进党组织和党的工作有效覆盖，建立健全党组织参与决策和监督的机制，抓好思想政治教育和德育工作，以保障民办教育可持续发展。

2.继续探索适合民办教育发展实际的政策体系。新中国成立70年来，民办教育经历了政治经济环境不断开放、市场经济体制不断完善及教育体制改革不断推进的过程。起初，一批有志于投身教育的先行者以极大的热情投入人力、物力、财力举办高校，这种“投资办学”的现实是民办教育发展早期国家制定政策的基础。随着合理回报政策的取消和分类管理工作的开展，国家需重点保障民办高校举办者的合法权益，在有关配套政策的制定中，综合考虑举办者出资份额、取得合理回报的诉求以及办学质量提升程度等情况，给予相应的政策和资金支持。

3.不断完善民办高校的法人治理机制。新《民促法》对家族式办学的民办高校作了相关规定，但如何落实还需根据各地实际执行，以分类管理改革为契机，完善高校法人治理机制。另外，随着举办者大多面临退休，民办高校“二代继承”问题迫在眉睫。完善法人治理结构、建立现代学校制度，有利于更好地发挥现代大学治理结构和民办高等教育制度的优势，推进我国民办高等教育的整体发展。

(二)建立健全监督与风险防控机制

新《民促法》和相关配套办法的落实，将大大促进我国高等教育的多样化发展。新《民促法》肯定了营利性民办学校的合法地位，但因其以公司模式运行，将不可避免地受到资本市场的影响，因此，有必要加快建设民办教育的监督、评价和风险防控机制，探索符合我国民办高校发展规律的现代大学治理体系。

1.建立健全董事会的监督机制。要充分发挥董事会在重大投资及改革中的决策作用，并鼓励学校党委参与监督，加强党委在民办高校治理体系中的政治堡垒作用。要完善校长选聘制度，给予校长开展日常工作的独立执行权。总之，应充分发挥董事长领导、校长负责和党委监督的机制优势。

2.认真落实民办学校的信息公开制度。《高等学校信息公开办法》规定：“高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的，以一定形式记录、保存的信息，应当按照有关法律法规和本办法规定公开。”这些信息包括学校的办学信息、组织结构和财务预决算等。但笔者查阅各民办高校的官网发现，大部分民办高校并未公布相关信息，有待相关部门加大监管力度。

3.尽快建立教育企业投资风险的预警机制。按照证券交易所对上市交易主体的有关规定，上市的民办高等教育集团应定期向投资者公开旗下学校的有关信息，这对学校管理本身来说是一种挑战，教育公司在股市的表现将直接影响办学。为此，应设立有关风险决策的咨询机构，对涉及教育投资、并购等重大事项作风险评估。对涉及财务风险的事项，民办高等教育集团要主动接受教育行政部门和有关方面的评估，防止因证券市场动荡和资本运作影响学校的日常教学工作。

(三)深化改革开放，激发办学活力

目前，大部分地方政府和教育行政部门已基于区域特点，制定了民办教育分类管理的配套政策，尝试推进分类管理制度。比如，江苏鼓励优先盘活现有建设用地：对现有民办学校登记为营利性的，将其名下划拨用地转为有偿使用，在不改变土地用途的情况下，按照协议方式供地；举办者或出资者将所拥有的土地以原值过户到学校名下的，只收取工本费和登记费。海南探索多元化主体合作办学：支持社会力量以协议托管等形式，在不改变所有制的前提下参与公办学校办学。上海创新教育投融资机制，完善基金制度，提出继续做大做强民办教育发展基金会，由市有关部门给予支持。浙江提出落实同等资助政策，义务教育阶段民办学校享受同等义务教育生均公用经费定额补助和“两免一补”政策。

1.改变政府职能，变主管为监管。在分类管理框架下，亟待建立民办教育新的管理体制：一是政府应变主管为监管，变支持为扶持；二是贯彻简政放权的改革精神，建立由若干地方民办高校组成的协会组织，发挥社会治理在民办高校治理现代化中的重要作用，鼓励不同类型的民办高校加入协会，保护会员单位的良性竞争。

2.加大财政扶持，拓宽筹资渠道。长期以来，民办教育因其灵活的办学体制吸引着社会资本的进入。分类管理后，应鼓励社会资本继续从各种渠道支持民办教育的发展。教育行政部门可尝试与信誉较好的金融机构合作，共同拓展民办高校的筹资渠道，在合理管控风险的前提下，允许民办高校将有偿获得的土地、教学设备设施及知识产权等财产用于抵押融资。

3.监管资本市场，改善融资环境。要适当创造条件，放宽对高校上市的管制，支持营利性民办高校在国内证券市场上市。教育行政部门应协同工商、金融等有关部门，做好对上市实体的审核和评级工作。可借鉴国外经验逐步开放创业板和A股市场，允许符合条件的营利性民办学校上市融资并加以有效监管，从而促进教育企业的健康发展。

新中国成立70年来，民办教育经历了从量变到质变的飞跃，这一发展历程是随着国家教育体制改革的不断深化而逐渐推进的，也是中国特色社会主义教育体系不断完善的过程。面对进一步深化教育体制改革和扩大教育对外开放的新要求以及民办高等教育内涵发展过程中面临的新形势和新问题，亟须协调各方矛盾，完善以分类管理为主线的法制体系，探索适应民办高校发展的内部管理体制，加强社会各方参与民办高校监督，共同推进民办高等教育的健康发展。