改革开放四十周年中国环境法治建设之成就

文 本刊记者 陈向国

改革开放四十周年，我国各方面都取得了令世人瞩目的辉煌成就。环境法治建设领域所取得的成就，成为社会主义现代化强国建设的钢铁保驾护航力量。那么，四十年来，我国环境法治建设取得了哪些成就？常纪文、焦一多在《改革开放四十年的中国环境（下）》（刊发于《环境资源与能源法评论（第3辑）》，中国政法大学出版社2018年版）中，做出了回答，本刊予以摘编，以飨读者。

一是环境法律体系愈加完善，环境法治在党内法规和国家联合立法上取得重要突破。

截至目前，中国制定了20多部资源节约和保护方面的法律；出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件，军队环保法规和规章10余件，地方法规、部门规章和政府规章700余项，现行有效标准1900多项，司法解释近10件；缔结或参加了《联合国气候变化框架条约》等30多项国际环境与资源保护条约与议定书，先后与美国、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯等国家签订了20多项环境保护双边协定或谅解备忘录。这些立法或者条约基本覆盖了环境保护的主要领域，门类齐全、功能完备、内部协调统一，基本做到了有法可依、有章可循。可以说，我国的环境法律体系框架已经基本形成。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的规定》提出了三种规则体系，分别为党内法规、国家立法和规范体系以及社会自治规范体系（俗称“民间规范”或“民间法”）。其中，中国共产党的执政规则和国家的法治规则的对接，即互助和联合，是中国特色社会主义法治的重大特色。在环境法治中，随着党内法规和国家立法的衔接日益顺畅，“一岗双责、党政同责”制度机制逐步建立与推广。2015年8月，为了完善领导干部的环境质量负责制，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。该办法是环境法制领域中，党内法规和国家立法的重要创新。

二是在方针和原则的确立方面，我国结合实践发展的需要做了相应的调整。

环境法治四十年，我国环境法治的方针与原则在不断的变化中，从环境保护辅助经济发展，到环境保护与经济发展相协调，再到经济发展与环境保护协调，进而确立环境保护优先的原则。2014年，新修订的《环境保护法》明确提出“使经济社会发展与环境保护相协调”，确立了经济社会发展中环境保护的优先地位。随后在中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等文件中，相继确立了“节约优先、保护优先、自然恢复”的基本方针。这些原则和方针，是对以往经验、教训总结和归纳的结果，是符合与日益严峻的环境形势作斗争的需要的。

三是在体制的安排方面，根据环境管理的实际经验和环境质量状况的形势，我国的环境管理体制在不断改革，环境保护“大部制”确立。

在中央部门职能整合上，2018年3月中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将一直以来延续的统一监管、分工负责的环境管理体制，改为横向上生态环境部统一行使生态和城乡各类污染排放监管和行政执法职责，自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。地方环境管理体制改革上，2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。以环境监测体制改革为例，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》要求“本省（自治区、直辖市）及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核。”其原因在于，环境监测历来是环境保护的基础性工作，是推进生态文明建设的重要支撑。总的来说，体制创新与中国的政治结构和我国的环境保护实际需要基本相适应。

四是在制度的构建方面，四十年来，我国不断结合环境治理实际，通过对环境法律体系的完善，构建了较为完备的环境法律制度体系。

在综合性制度方面，当前，环境治理中所适用的环境法律制度主要包括环境影响评价、排污许可、总量控制、“三同时”、环境监测、目标责任、考核评价以及针对大气、水、土壤的调查、监测、评估等制度。在专门的法律制度方面，数十年来，我国已经建立了环境污染防治法律制度、生态保护法律制度和自然资源保护法律制度。尤其是近五年以来，生态保护法律制度和自然资源保护法律制度逐渐得到重视，相继建立了生态红线，生态补偿，相应的调查、监测、评估和修复等制度；自然资源保护法律制度方面，2015年的《生态文明体制改革总体方案》提出的八项生态文明制度中，关于自然资源保护的法律制度占多半。

五是在机制的设计方面，经过改革开放四十年的发展，我国针对不同的污染防控、生态保护、自然资源合理利用与保护这三个目标，设计了具有针对性的环境法律机制。

如在自然资源利用方面，设计了自然资源开发使用成本评估、自然资源及其产品价格形成、定价成本价格调制机制；在生态保护方面，设计了多元化的补偿机制和生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制；在环境污染防控方面，针对大气、水体的跨区域性，设计了区域联动机制，在部分地方进行试点要求统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，并在2017年修订的《水污染防治法》和2015年修订的《大气污染防治法》中予以确定。

以上成就是对环境立法、执法、司法、守法、参与和法律监督六个静态环节的动态化考察。可以看出，我国的环境立法理念先进，体系比较完备，基本原则和方针切合实际，基本制度和法律机制符合环境科学、环境管理和市场机制的要求，因此，从理论上观察，生态文明制度建设的四梁八柱已经初步建成。从实践上审视，发达国家一两百年才能达到的工业文明发展成果，我国只用了四十年就基本实现了。而这四十年，生态总体是平衡的，经济质量总体是提升的，说明中国环保立法和执法的建设是基本成功的，为环境友好型和资源节约型社会的建立打下了坚实的基础。

“当前取得的成就仅能代表过去”

文章指出，目前，我国正处于环境法治发展的新时代。四十年的发展，环境法治取得了巨大的成果。但从总体来看，我国当前的生态环境保护仍然滞后于经济社会发展，生态环境质量仍与人民日益增长的美好生活的需要不符，认识“五位一体”总体布局的短板，仍与世界发达国家存在较大的差距。根据生态环境部公布的数据，2017年，全国338个地级以上城市中环境空气质量达标率仅为29%，全国黑臭水体整治不均衡，污水、污泥收集、处理能力薄弱，农村面源污染仍然严重威胁耕地安全和粮食安全。我们应当认识到，我国的环境问题的历史欠账是长期形成的，“还账”也应一步一步、稳扎稳打，不能冒进。

文章说，2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，在环境法治方面，我们加快建立绿色生产和绿色消费的法律制度和政策体系，推动生态文明由污染防治、生态保护领域扩展到与人民生活密切相关的生产、生活中。另外，加强对环境污染的防治力度。“行百里者半九十”，当前取得的成就仅能代表过去，未来仍需要在大气、水、土壤污染防治工作富民进行努力。与此同时，继续推进环境共治。当前，我国的公众参与还处于初级阶段，政府、政协、人大、党委、企业、社会团体、个人的环境共治格局初步形成，以企业、社会团体、个人为主的社会力量仍然很薄弱，如我国的环境上市企业较少，且自主创新能力较弱，易受市场波动影响。因此，在以后的环境法治发展中，应继续为社会力量参与环境共治提供制度支持。