浅析行政事业单位内部控制建设

孙峥嵘

摘 要：行政事业单位应与时俱进，结合自身实际，建立健全有效运行的自我约束和监督体系，加强内部控制建设，规范单位内部及延伸至外部的经济和业务活动，提升综合管理水平。本文从行政事业单位内控管理实践出发，分析了目前存在的主要问题，并据此提出加强单位内部控制建设的对策建议。

关键词：行政事业单位;内控管理制度;财政监督

一、 行政事业单位内控管理制度概述

行政事业单位内控管理制度，包含预算管理、收支管理、 采购建设管理、资产管理、合同管理及内部监督管理等方面内容，通过对各类经济活动的业务流程梳理，分析风险管控点，建立健全内控管理体系，使内部控制贯穿单位经济活动决策、执行和监督的全过程，在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。

加强行政事业单位内部控制建设，有助于提高财政资金的使用效率，有力地规范并促进所在单位、单位管理者及各部门工作人员紧紧围绕所要实现的目标任务，按照规定程序和要求，保证单位各项经济活动合法合规的顺利开展，合理运用有关资金、资产，投入并满足各项公共服务管理职能之所需，在提升本单位综合管理水平的同时，有效提升社会公众特别是相关服务对象的获得感、满意度。确保各项工作依法规范有序运行，对于确保有效实现单位承担的公共服务职能至关重要。

二、行政事业单位内部控制建设现状

1.内控制度管理意识不到位

目前，一些单位对构建内部控制建设工作概念模糊、认识不清，部分单位管理者甚至将这一工作当作上级交办的一般任务，没有意识到该体系建设的重要性、必要性，没有认识到内部控制制度的建设对于各项工作的规范有序运行，实现权责明晰、监督有力，及时防范化解各类风險的实际意义，甚至认为该项制度建设对于单位管理者和相关人员是增加负担，客观上存在消极应付和懈怠情绪。

2.预算管理制度不健全

在预算管理制度方面，主要问题在于预算编制工作虽然有要求、有分工，但权责不对应、过程不合理。具体安排时要求职能部门编报的工作计划及预算需求，由财务部门负责细化测算。但在实际工作中，财务部门并不参与职能部门的具体业务，其对各部门预算进行的所谓“详细测算”其实比较空泛，容易出现测算时的内容表述与实际业务不匹配，相关标准不能用于指导职能部门的预算执行，预算安排与执行之间存在差异性甚至出现“圆凿方枘”“南辕北辙”的现象，并易引发重大财务风险。

3.收支业务管理制缺乏执行力

很多行政事业单位在财务部门工作规范中，对收入业务、收费许可、收支两条线、政府采购、票据印鉴管理、各类详细的支出规范等要求颇详，但对其他职能部门在收支业务上的权责义务多付阙如或语焉不详。单位部门负责人经常有“收支业务管理规范是财务部门的事”的认知，出了问题时将自己置身事外。

4.采购和建设项目管理制度的参与度不高

在建立健全方面，主要存在需求部门对采购、建设项目行进中的参与度不高，各类验收环节管理制度设计不合理的问题。行政事业单位根据业务需要进行各类采购（包括货物、服务与工程），自行或委托其他单位进行建造、安装活动。一些单位的需求部门在采购、建设立项初期参与度较高，进入采购、建设环节就不再介入，验收工作也不参与，直到办理接收时才发现采购、建设的结果和自身需求有偏差，甚至大相径庭造成浪费。

5.资产管理不受重视

资产管理包括货币资金、固定资产、无形资产、对外投资等。在以往整体政府投入规模较小的年代，对资产管理工作大多没有足够的措施手段。近年来，财政部门出台了国库集中支付、单一账户管理、非税收入账户管理等一系列措施，促使行政事业单位加强了对货币资金的管理，但对固定资产和对外投资方面的管理措施仍然薄弱，不仅会造成资产利用率不足等各种浪费，也极易导致在国有资产流失方面留下诸多隐患。

6.合同业务管理不到位

一些单位对合同订立业务不熟悉，更谈不上建立具体有效的管理措施。签立合同的过程中，对己方经办人签订合同的权限没有明确的规定，对对方经办人是否具备签订合同的资格没有充分调查，合同谈判过程粗略，对重要事项没有充分论证，拟定的文本表述不规范，合同审核不严谨，造成履行合同过程中诸多扯皮，出现矛盾纠纷。合同业务管理制度的不健全，易导致单位经济利益受损，甚至涉违法违规的经济业务往来。

7.单位内部监督和自我评价制度不完善

单位内部监督和自我评价制度不健全，出现问题不能及时发现、及时改进完善，以至一些小问题逐渐积累演变成大问题，在单位运行的某个时点、某个方面出现“黑天鹅”“灰犀牛”事件，需要付出很大代价应对解决。同时，制度不健全也为可能的违规行为提供了温床。

三、行政事业单位内控优化对策

1.树立正确的内控管理意识

行政事业单位管理层应充分理解内部控制建设工作的极端重要性，引导全体职能部门及人员明晰合理完善的制度体系对合理界定权责，避免工作中的推诿扯皮，降低财务风险、法律风险，提高单位工作效率的重要性，鼓励全体人员积极参与内部控制建设。在此基础上建立健全组织架构，合理划分业务环节，全面设置管理岗位，细化各岗位权责，规范业务流程，确保每一项业务流程都包含决策、执行和监督机制。

2.健全合理分工，权责清晰的预算管理制度

明确预算工作整体由预算管理领导小组、各职能部门、财务部门分工合作完成。预算管理领导小组应由单位主要管理者、职能部门分管领导、财务部门管理者组成，对预算工作进行部署，提出编制要求，除了对常规预算进行审核外，还应在预算执行过程中进行监督，对需要调整的预算进行协调、审批，定期组织审计核查。各职能部门是单位项目预算编制和使用主体，在提出预算申请时须重点注意，预算要在本部门来年工作计划中进行安排，申请报告中应阐明立项依据及项目必要性、可行性，并叙述详细测算过程及执行规划。而财务部门应清晰掌握相关政策法规，在预算编制环节详细审核各职能部门提出的预算申请测算依据是否符合规定，在预算执行环节对照执行，降低风险。还应根据以往预算执行情况，向预算管理领导小组提出建议。

3.完善收支过程管理制度

首先，必须实现归口管理，统一由财务部门负责收支业务，避免职能部门因政策规定不清随意收支而形成“体外循环”“小金库”等违规行为。

其次，财务部门在建立运行收支过程管理制度时，应将收付款、会计核算等不相容岗位进行分离，形成相互制约、相互监督的格局。在收入管理方面，应注意遵守各项政策法规，合法合规设立和使用银行账户，该收的及时准确收入相应账户，该上缴国库或财税部门的及时上交，没有许可的收费坚决不得收取。在支出管理方面，应建立项目申请、审核批准、项目执行、审核报销工作流程，利用事前审批控制、事后审核控制，将支出项目限定在政策法规范围和预算范围内。

4.健全采购和建设项目制度

采购业务应由资产管理部门归口管理，统一采购，采购事项包括货物、服务和工程。资产管理部门应熟悉掌握相关采购政策，依法依规选择采购方式，并对采购过程跟进控制。

建设项目业务应归口到基建部门或办公室，充分论证项目的必要性和可行性，对立项设计、招投标、合同签立、项目调整、竣工验收、价款结算、资产移交等工作环节进行过程管理，编制详细预算，严格遵守招投标规定及程序，加强建设过程中对质量和进度的管控，对已竣工项目要及时验收，及时移交资产管理部门，纳入资产管理体系。建设项目中涉及采购业务的，基建部门（办公室）应向资产管理部门提交采购申请，由资产管理部门负责统一采购。

采购、建设项目执行过程中，面对采购选择、招投标选择之类事项时，需求部门负责根据需要进行选择，采购、建设部门则负责提醒和保证需求部门的选择在政策法规允许的范围之内。面对各类验收工作，需求部门应和采购、建设部门依职能共同完成。

5.加强单位资产管理制度

明确资产管理责任方（包括资产管理领导小组、资产管理科室（员）、财务部门）相应职责，由专门人员负责固定资产购置、出入库记录、维修保管、清理报废等日常工作，单位还应成立固定资产管理领导小组，定期组织对固定资产进行清核，保证账实相符并使之得到有效利用。同时，还应注意单位对无形资产的管理，对包括单位名称（冠名权）授权使用、相关合作及所拥有的各类知识产权等进行评估，使其得到有效保护，价值得到充分合理的利用。

6.通过合同管理制度规范单位经济活动

合同业务应由单位办公室或合同管理部门归口管理，建立健全合同業务办理的程序和规范，合同法律顾问参与重大项目的合同起草、谈判、审查和订立，对各类合同文件进行登记归档，参与或组织因合同纠纷而引起的调解诉讼等法律活动。各职能部门作为具体经济活动主体，应根据办公室或合同管理部门要求，在其职能范围内申请办理合同业务的资格和权限，充分核查了解对方单位主体资格和资信情况，明确对方合同签订人是否具备代表其单位签订合同的资格，认真审查合同内容，积极负责谈判商定，确保合同在相关政策法规约束中顺利履行。

7.完善内部监督和自我评价制度

单位应有计划有组织地从单位管理层面和业务层面着手，依据各项制度的管控点要求，制定内部监督审查计划，聘请会计师事务所等专业机构一起对单位内部各部门工作进行审计、评价，及时与相关部门沟通反馈，就存在的问题提出改进意见并督促落实。

参考文献

1.华淑英.对完善行政事业单位内部会计控制的思考.行政事业资产与财务，2014（36）.

2.王金文.关于行政事业单位内部控制信息化的若干思考.行政事业资产与财务，2017（15）.

3.简灿妙.探析新形势下强化行政事业单位内部控制管理.行政事业资产与财务，2017（13）.

（责任编辑：王文龙）