国际减税趋势下我国制造业税制结构改革的路径

刘 娟

(华南理工大学 法学院，广东 广州 510006)

特朗普新政提出史无前例的大规模“减税计划”，并于2017年12月通过了《减税与就业法案》。该法案最具影响力的是联邦企业所得税税率由原来的35%下调为21%。[1]本轮减税计划不仅给美国经济增长和企业发展带来了新契机，也掀起了一股“国际减税热潮”。在此背景下，英、德、法等发达国家也相继制定减税策略。自2008年全球金融危机以来，各国为提振制造业，纷纷出台“再工业化”战略规划，如美国“重振制造业”、“英国工业2050”、德国“工业4.0”等。为刺激我国制造业实体经济的发展，推进制造业的转型升级，力图实现“中国制造2025”制造强国的宏伟目标，我国制造业“减税”似有“箭在弦上不得不发”之势。这不仅是国际大势所趋，更是国内制造业税制结构改革的必然选择。

一、减税理论对制造业企业的现实意义

伴随着世界经济的蓬勃发展，21世纪以来，面对全球经济增长缓慢和经济衰退现象，以美国为首的大多数发达国家和部分发展中国家纷纷出台减税政策。特朗普政府“减税计划”的出台，势必会对我国税收政策产生一定的影响。为深刻理解减税促进经济增长的正面效应，尤其是提高制造业在国际上的竞争力和影响力，我们有必要对西方经济学中的减税理论进行探索与思考。

(一)古典学派减税理论对减轻制造业企业税负的意义

古典学派减税理论最早由英国古典政治经济学家威廉·配第创立，并在其经典著作《赋税论》中提出了税收原则和税收制度建设理论，对后世产生了颇为重要的影响。他认为税收原则中最为核心的是税收效率原则，即税收对经济的影响达到中性状态，税收干预经济的力度达到最小。若国家课征赋税过多，将会造成市场流通货币量不足，导致国内贸易活动难以正常开展，进而出现市场货币量短缺的后果。因此，国家不能对纳税人征税过多，征税时不仅要注意效率原则，也要注意降低纳税人的税收负担，对纳税人实行轻税负和普遍课税的公平税负政策。[2]较轻的税负有利于发挥经济主体的自主性、积极性和创造性；有利于扩大投资、生产、消费的总量与规模，促进经济的长足发展。依据古典学派的观点，对于现代制造业企业的发展而言，最为重要的是通过轻税负、高效税收、公平税负等有效措施，切实为制造业企业的发展营造减轻税收负担的良好环境，注重从本质上真正实现现代制造业的转型升级。尽可能发挥制造业企业自身的市场优势，减少政府对制造业企业的过多干预。

(二)凯恩斯学派减税理论对调节制造业企业行为的意义

(三)供给学派减税理论对调整制造业企业税率的意义

供给学派减税理论是20世纪70年代初在美国形成的一个经济学派，其代表人物主要是:马丁·费尔德斯坦、阿瑟·拉弗、保罗·克雷格·罗伯茨等。该学派最为引人注目的思想是其减税主张。供给学派认为：经济主体进行经济活动的最终诱因是报酬与利润。税率尤其是边际税率(征税对象数额的增量中税额所占的比率)的高低与税收量的大小不一定按照一致的方向发展变化，甚至还会出现相反方向变化。高税率不仅会导致企业生产率降低，市场商品供给不足，物价上涨，加剧通货膨胀，也会阻碍企业的投资与生产，挫伤企业的积极性与主动性。因而，降低边际税率才能促进生产增长，抑制通货膨胀，减轻纳税人负担。[4]由此可见，作为衡量企业所得税税负高低的重要指标，税率高低直接关乎制造业企业的生存与发展。现代制造业要实现转型升级，税率的调整作为一个重要的考量因素，应当给予足够的重视。对制造业企业实行较低的税率，从长远看来，不但可以增加政府的税收收入，在国际减税趋势下，还可以提高制造业企业的国际竞争力。

综上，减税理论对制造业企业的意义不是简单地回答能不能减税的问题，而在于如何减税、如何调整制造业的税制结构，实现税与税之间的协调、企业所得税内部的级次与级距的合理配置问题。从某种意义上说，减税理论有助于我们全面理解当前我国制造业企业所面临的困境及其转型升级的重要意义。

二、国际减税趋势对我国制造业税制结构的挑战

改革开放以来，我国制造业发展迅速，一度成为国民经济增长的主要源泉，并使中国稳居“世界制造业第一大国”的地位。然而事实上，传统制造业的发展方式已无法满足日新月异的技术发展所带来的经济增长需求。我国制造业正处于产品档次低、自主创新弱、企业税负重、经济利润薄的瓶颈期。在全球经济结构调整中，我国制造业若不能有效地向产业链高端转型升级，则只能继续成为全球制造业的“组装车间”和“加工基地”。[5]面对国际减税背景，为顺应全球税制改革的趋势，实现我国制造业的转型升级，检视我国制造业的税制结构，需要注意以下几个问题。

(一)我国制造业双主体税制结构不合理

我国制造业历经多年发展，逐步巩固了其在世界制造业中的竞争优势。然而，在全球制造业新的竞争格局下，我国制造业却陷入了“大而不强”的瓶颈期。究其原因，与我国现行的双主体税制结构有着密不可分的联系。自1994年税制改革以来，我国建立了以“流转税和所得税为主体、资源税和财产税为辅助”的复合税制体系。从改革后的税制运行实况来看，“以流转税、所得税为主”的双主体税制结构已成为我国制造业税制结构的显著特征。尽管当前税种类型设有增值税、企业所得税、个人所得税、消费税等共计18个税种，但从税种设置的比重来看，流转税过高，所得税过低，税制结构缺乏弹性，难以充分发挥税收调节经济杠杆的作用。2015年，在我国税收总收入中，企业所得税占21.7%，营业税占15.5%，增值税占24.9%。[6]2016年，间接税占税收总收入的60%，增值税占税收总收入的31.2%；直接税占税收总收入的40%，企业所得税占总税收收入的22.1%。[7]从我国宏观税负来看，企业所承担的税负占总税负的90%左右。相比所得税而言，流转税比重偏高，约占税收总收入的70%左右，而所得税比重仅占20%左右。显然，我国税制呈现出以流转税为主、所得税为辅的“三七分”结构，较之西方国家有显著的不同。流转税比重过高，制造业企业无论是否盈利都要承担高税负，从而也将影响和制约企业的自身发展。税收负担过重是导致中国制造业艰难跋涉的重要因素。可见，我国现行的双主体税制模式已不利于制造业企业利润的最大化和经济效益水平的提高。制造业企业实际税负“不减反增”趋势较为明显。

(二)我国制造业所得税税制结构不合理

所得税税制结构是指构成所得税税制的各税种在社会再生产中的分布状况及其相互之间的比重关系。当前，我国的所得税税制结构主要包括个人所得税、企业所得税和社会保障费。其中以企业所得税为主，约占税收总额的21%；个人所得税约占税收总额的7%；社会保障费因目前在我国不属于税的范畴，而不被计入狭义的税收。从我国微观税负来看，制造业企业不仅要承担企业所得税、企业增值税、消费税、个人所得税、城市维护建设税、土地增值税等多项税负，还需承担部分隐性税负；中国企业的税负压力在全球排名第12位。现代制造业企业因缴纳税种较多，税率偏高，税前利润率普遍跌至15%以下。[7]由此看来，广受诟病的企业税负较重的声音并非空穴来风。事实上，企业实际应缴纳部分占总税收收入的比例已超过85%。2016年全国税收收入130 354亿元，同比增长4.3%；其中有1万亿元来源于个人所得税，其余超过90%的税收来源于对企业征税。[8]我国企业所得税占全部税收收入比重为22.13%，相对于仅占7.74%的个人所得税而言[9]，企业所得税收入是个人所得税收入的3倍左右；而发达国家的情况正相反。客观而言，企业所得税和个人所得税在所得税税制结构中的比例失衡也加重了我国制造业企业的税负。

(三)我国制造业企业所得税结构不合理

一般而言，减税可以通过某个税种的税目、税率、税基等课税要素的调整予以促成，也可以通过完善某个具体税种的内部结构来加以实现。然而，造成我国当前制造业整体税负较重的原因之一就是企业所得税结构不合理。主要表现为：

1.制造业税基设置不合理。税基是指课税的基础和依据，是据以计算应纳税所得额的基数。税基一般包括应当计税的收入项目、免予计税的收入项目、准予扣除的费用项目、税收优惠政策四个方面的内容。制造业企业所得税税基是企业的应纳税所得额，即收入总额除去不征税收入、免税收入、各项扣除以及允许弥补的以前年度亏损后的所得。从收入总额的范围来看，根据《企业所得税法》第六条之规定，主要包括销售货物、提供劳务、转让财产、利息、租金、特许权使用费、接受捐赠以及股息、红利等投资性收益。但在实践中，因应纳税所得额收入总额的具体范围与企业财会制度相分离，即按照财会制度计算出来的企业利润还需按照税法的规定做出纳税调整后才是计税依据，确定整个税基需较大依附于企业的财会制度，且企业会计与所得税会计差异较大，因而也不利于制造业企业所得税税基确定的准确性与科学性。

2.制造业税率结构不合理。从税率结构来看，我国针对不同企业实行不同的税率，呈现出差别化税率层级。即内外资企业所得税税率统一为25%，国家重点扶持的高新技术企业为15%，小型微利企业为20%，非居民企业为20%。营改增全面实施后，针对一般纳税人，我国增值税税率范围调整为0%、6%、11%、17%四个档次，税率层级较多，间接增加了纳税人的税收遵从成本和税务机关征管成本，有悖税收中性原则。事实上，我国企业整体税率水平仍然较高。2013～2016年我国企业总税率为68.7%、68.5%、67.8%、68%，已远远超过部分发达国家和发展中国家。根据德勤会计师事务所资料显示，2016年中国企业所得税税率25%的水平仍然高于周边一些国家(俄罗斯为20%，日本为23.9%，韩国为22%，泰国为20%)。[10]可见，企业所得税税率水平偏高与我国制造业企业负税感较重也存在必然的联系。

一是高度。一般来讲，就像盖楼房一样，不超过行距，且为行距的3/4是确定树高的黄金法则。如行距4 m，树高4 m×3/4=3 m为宜。

3.制造业税前扣除不合理。《企业所得税法》第八条规定，企业关于成本费用、税金、损失和其他支出都在准予扣除的范围。同时，《企业所得税法》第十条也规定，股息、红利、税款、税收滞纳金、罚金、罚款等属于不允许扣除的范围。从立法上看，虽然有关制造业企业所得税的各项扣除规定相对宽泛，但在实践中，由于企业形式繁多、扣除条目不明晰、扣除标准不明确、规定过于笼统，故缺乏可操作性。譬如，在实际生产中，制造业企业无法区分和举证有多少可报销的通讯费、交通费与企业经营有直接必然的联系。因此，即使在立法上允许企业所得税税前列支中给予一定的扣除，在实践中却往往不被税务机关所认可。

4.制造业税收优惠不合理。我国企业所得税税收优惠主要由内资和外资企业两部分组成。我国《企业所得税法》实行0(免税)、10%、12.5%、15%、20%五级优惠税率。制造业税收优惠主要体现在制造业企业所得税、增值税、关税三个方面。但在具体的实施过程中，效果却不甚理想，优惠环节多、层次多、门类多，但缺乏规范化，呈现交叉重复现象，且暴露出“优而不惠”、运行低效等问题。从立法上看，制造业企业的所得税税收优惠政策往往缺乏针对性和可操作性，突出表现在风险投资抵免、技术创新产品、产学研合作开发等方面欠缺税收优惠。从税收优惠对象和优惠方式看，区域性优惠和照顾性优惠过多、税收优惠方式过于单一，以差别化税率和定额减免的直接优惠方式为主，税收抵免和税收扣除不完善，产业性优惠政策的导向不明显，从而大大降低了税收优惠政策的预期价值。

三、美英德三国制造业税制结构的国际比较

从世界范围来看，各国以支持制造业企业“立足本国，走向世界”作为政策目标。但基于各国制造业税制结构需与本国的政治、经济、文化等因素高度契合，故而也表现出较大的差异。

(一)税制结构的比较

以现代制造业国家为例，大多数发达国家的税制结构以“直接税为主，间接税为辅，且个人所得税和社会保险税比重较大”，这与我国税制结构正好相反。美国实行联邦、州、地方三级征税模式：联邦税以个人所得税、社会保障税为主，公司所得税、消费税、遗产和赠与税、关税为辅；州税以销售和使用税为主，所得税为辅；地方税以财产税为主。[注]美国现行税种包括公司所得税、个人所得税、销售和使用税、遗产和赠与税、社会保障税、财产税、资本或净财富税、累积盈余税、消费税等。其所得税包括个人所得税和公司所得税，且个人所得税是联邦税收的主要来源，约占联邦税收的65%，而企业承担的税负仅占35%。企业在生产环节不被征税，不存在垫付税款的问题，只在消费终端针对消费者征税。因而企业在生产过程中税负压力较小，承担的流转税较少。2015年企业所得税仅占美国各级政府全部税收的15.3%。[6]对企业征收的消费税等间接税仅占联邦税收总额的3%左右。加之美国政府不征收增值税，从而也助力企业 “轻装上阵”。这与我国企业同时被征收增值税、消费税及附加税(约占全部税收的60%)相比较，税负明显较低。英国也是以“直接税为主，间接税为辅”的税制体系国家。制造业企业在购买商品或服务时，支付增值税给供应商(进项税)；在销售商品或服务时，不论是向其他企业或是最终消费者销售，都要收取增值税(销项税)，最终消费者又以相应的税率按照其购入的商品或服务的最终价格来支付税款。[11]这样一来，制造业企业的增值税税负实际上就转嫁给了消费者。德国实行以“共享税”(增值税、公司所得税、个人所得税、工资税)为主体的联邦、州、地方三级征税制度。德国联邦和州负责征收公司所得税，各城镇政府负责征收营业税(市政税)。德国企业上缴包括所得税、营业税及其他税种其平均负担的税率不到30%。可见，国外制造业企业所承担的税负较之我国明显偏低，这与其税制结构中的税种比例分配不无关联。

(二)所得税税制结构的比较

现代制造业较为发达国家的税制结构大多以“直接税为主，间接税为辅，个人所得税比重较大”为其显著特点。美国现行税制是以所得税为主的复税制结构。在制造业企业所得方面，美国对其征收的是公司所得税，即公司所得首先在公司层面进行征税，然后当分配股息时，在股东层面以一个较低税率征收。计算公司所得时直接从公司总收入中扣除，适用累进税率。英国所得税制采用综合所得税制模式，主要包括个人所得税、公司税和石油收益税、国民保险税等。英国于1947年就开征了公司所得税，其征税对象包括经营利润、利息、非免税投资收入、应税利得等。德国在所得税方面采取的是综合所得税制模式。所得税税制结构包括个人所得税、公司所得税、工商税和附加税等。德国于1920年开征公司所得税，公司就其经营所得、财产所得、资本利得缴纳所得税。对个人股东的股息所得征收个人所得税，并采取减半征收；对公司股东所获得的股息则不征税。

(三)企业所得税结构的比较

由于制造业企业所得税结构受各国税制结构因素的影响，因而制造业企业在税基设置、税率水平、税前扣除、税收优惠等方面也迥然不同。

1.税基设置比较。国外制造业企业所得税税基的设置大多采用综合税制。美国是综合性所得税制国家，对制造业企业征收公司所得税，其税基较为宽泛, 包括公司的经营所得、资本利得、劳务所得、股息、利息、租金、特许权使用费等。公司应纳税所得额为来源于国内外的收入所得减去不征税收入、免税收入及税前可扣除项目，余额为公司所得税的应纳税所得额。英国应税所得额则是将公司的应税利润总额和资本收益总和减去法定扣除项目计算得出。收入总额主要包括经营所得、财产经营所得、资本利得及其他所得。德国公司所得税依据公司经营所得、财产所得和资本利得等缴纳。公司所得税税基的特点主要是对“隐性分配”或“推定股息”的处理，法律也规定股东的“隐性分配”收入必须计入公司税基。

2.税率水平比较。税率是税法规定的纳税人应纳税额与计税依据之间的比例，是法定的计算应纳税额的尺度，体现了国家征税的深度，也是衡量税负轻重与否的重要标志。[12]2012～2016年间，美国企业所得税综合税率分别为39.13%、39.05%、39.08%、39%、38.92%，调整次数为5次；英国企业所得税综合税率分别为24%、23%、21%、20%、20%，调整次数为4次[13]；德国近五年的企业所得税的综合税率均维持在30.18%，但从2000～2016年间，先后调整过5次企业所得税税率，且由原来的52.03%逐步下降至30.18%。[14]从各国企业所得税的综合税率水平及其变化来看，总体上均呈现出逐步下降的趋势。受全球经济一体化和制造业产业链重组的影响，制造业所得税税率较高的国家也正面临着国际税收竞争的压力，而降低制造业所得税的税率将有助于吸引制造业企业的资本回流和增加国际投资，从而提升制造业的国际发展空间，增强国际竞争力。

3.税前扣除比较。现代制造业的税前扣除可以直接降低企业的应纳税所得额，并通过缩减税基的方式达到减轻企业税负的效果。美国公司所得税是以扣除税法允许的公司所得项目后的所得，乘以税率后再减去法定抵免额为实际应纳税额。其可扣除项目包括经营支出与非经营支出、折旧、亏损、股息、研发费用等，且针对高新科技企业的科研设备实行加速折旧予以扣除。英国规定对企业经常性和资本性的研究开发支出均可以申请当年扣除。公司所得税的可扣除项目包括工资薪金、福利费、养老金、医疗保险、赔偿金支出、差旅费等。德国制造业企业经营性费用大多数可以扣除，其中雇员报酬、贷款、债务利息、特许权使用费、研发成本等都属于完全可扣除项目。显然，从税前扣除范围来看，国外公司所得税的税前列支扣除范围设置宽泛，更具实际操作性。

4.税收优惠比较。美国公司所得税法规定，在研发、环保等方面给予制造业企业以税收优惠。在制造业投资方面不仅对设备投资实行加速折旧，也给予企业以非专项补贴、投资抵免、再投资抵免等多重税收优惠。英国公司所得税有减免优惠政策和抵扣税优惠政策。所有在英企业当研发投入超过1万英镑时，均可享受税收减免。此外，英国公司税法还规定，中小企业研发费允许扣除标准为230%，即每100英镑的研发支出准予享受130英镑的加计扣除额。[15]德国政府给予企业税收优惠采取直接现金补贴和税收抵免补贴。对于实行科技创新的制造业企业，企业仅承担2/3的科研经费，其余1/3由联邦政府和各州政府给予补贴。企业的研发活动可获得专项资助资金，同时企业的固定资产也可申请加速折旧津贴。不仅如此，德国政府对于制造业企业出卖其所拥有的其他企业股份实行免征所得税。这不仅有利于增进企业投资者的利益，更可增强制造业企业在国际市场的税收竞争优势。

如前所述，美英德国家在制造业税制结构的设计安排上，较之于我国制造业的税制结构有着很大不同，这种以“直接税为主，间接税为辅”的税制结构将部分税负转嫁给消费者，从而也间接降低了制造业企业的税负负担。另外，从制造业企业的税基、税率、税前扣除、税收优惠等方面的比较来看，各国虽在税制设计上有所不同，但是总体而言，美英德三国从不同层面给予制造业企业以较轻税负的制度安排，以保障制造业企业投资者的投资利益，并以提高制造业企业的国际竞争力为政策目标。从某种意义上说，税制结构的合理设置与科学设计会直接影响制造业企业的长久生存与持续发展。

四、推进我国制造业税制结构改革的路径

纵观世界各国税制结构和减免税的共同趋势，主要发达国家都采取了直接降低企业所得税税率的减税计划，其目的在于为企业减轻税负，从而优化所得税税制结构，平衡各税种之间的比例关系。在我国，制造业是高投资、高税负的行业，企业税负过高势必会挤压企业的利润边际。因此，在新一轮财税改革中，我们要面向十八届三中全会提出的“稳定税负、优化结构、完善税制、规范管理”的目标，积极推进制造业税制结构改革，以实现政府与市场关系的动态平衡。

(一)重构我国制造业的税制结构

2014年我国制造业税收增长了73%，企业所得税的贡献有21.38%来自于制造业；增值税作为我国第一大税种，约占我国税收总额的30%，其中有一半的税收贡献源于制造业。[16]显然，制造业在我国税收总额中的贡献较为突出，地位至关重要。故而，我们希冀通过深入推进税制结构的改革，协调发挥好税制的“中性”与“调节”的双重功能，推进税制结构的纠偏和矫正，对促进制造业的转型升级将有所助益。鉴于此，我国在优化税制结构过程中，应当完善立法，调整流转税类的比重，进一步降低制造业增值税税率，建议从17%降至11%；并采取低税率、减免税、加计扣除、投资抵扣等多项税收减免与优惠措施。此外，还需增强增值税抵扣链条的完整性，着力降低间接税的比重，适当提高直接税比重，继续坚持流转税和所得税并重，真正实现优势互补、互为协调的“双主体”，实现直接税和间接税由原来的“三七分”向“五五分”结构模式的转变。与此同时，保持企业所得税的稳定增长，提高个人所得税的比重，着力改善税种之间的比例关系，从而实现税制结构的优化重组和均衡布局。

(二)调整制造业所得税的税制结构

就企业所得税而言，我们要充分发挥其“自动稳定器”的功效，实现“有所得征税，无所得不征收；所得多的多征，所得少的少征”，充分体现“量能课征”的原则。因此，我国制造业企业减税应通过调整所得税的税制结构，并适当降低个别税种的税率或取消个别税种来加以实现。从社会保障费来看，要适当降低企业社会保险的缴费比例，这将助力于切实减轻制造业企业的税费负担。同时，还需斟酌借鉴国际经验开征新税种(如社会保障税)，降低消费税税率，适当提高个人所得税在直接税中的比重，切实做到结构性减税。唯其如此，调整个人所得税、企业所得税、社会保障费的比重关系才能够在降低制造业企业的税收负担方面发挥积极作用。

(三)优化制造业企业的所得税结构

1.调整制造业的税基设置。如前所述，我国制造业所得税因其税基确定主要依赖于企业财会制度，致使应纳所得额的计算不规范、不全面。应当完善纳税体系，建立独立的所得税会计制度。将企业会计与所得税会计的差异控制在一定范围内，并对企业应纳所得额的计算方法和标准做出明确的法律规定。在计算企业应纳所得额时，对于法律法规有规定的，按照法律法规执行；法律法规没有规定的，则按照财务会计制度执行。同时，还需调整企业所得税的税基范围，坚持“宽税基”原则，实现税基及纳税项目规范化、具体化、科学化。在综合考虑各项因素的前提下，尽量缩小所得税会计税基与企业会计税基范围的差异性。

2.降低制造业的税率水平。减轻企业的负税感意味着我国制造业的所得税税率也需要适当降低。实行较低的所得税税率有利于促进制造业企业的长足发展。目前，OECD国家企业所得税的平均税率已由25.97%下降至24.99%。[13]因此，一方面，建议我国企业所得税的税率应由25%下调至20%，从税率设置上切实减轻企业的税收负担；另一方面，应尽量缩减税率档次，税率设置做到简明易行。建议降低增值税17%的较高基准税率，并适当下调增值税税率的范围，将其控制在6%～10%之间。同时，调整税率还需要兼顾标准税率与优惠税率之间的合理距离。换言之，从税收与经济的关系来分析，不宜将企业所得税的税率定得过高，采取低税负政策对吸引国内外投资均有促进作用。低税率不但不会导致政府税收收入减少，相反，还有可能促使政府税收收入的增加。

3.规范制造业的税前扣除。企业费用扣除的范围和标准可以根据行业所得税费扣除加以规定。这样做既符合企业所得税法的公平性，将不同行业加以区分；同时也避免了“一刀切”的做法而违反费用扣除设置的初衷。除此之外，制造业企业在生产经营过程中所发生的各项必要开支也应当允许扣除，在发生需要税前扣除的费用时，可以采取与销售收入一定比例挂钩的办法予以扣除。制造业企业用于研究开发的费用应按照税收优惠办法加计扣除，并且还需适当扩大其扣除范围，在《企业所得税法》中适当增加可扣除的项目，如职工教育经费、无形资产摊销、投资者保护基金等。这样做的好处在于既可以增强其激励机制，又可以实行有差别的全面税收优惠覆盖，增强现代制造业财税优惠的扶持力度，调动社会投资的参与性与积极性。制造业企业用税后利润进行再投资的，应允许其投资的净资产损失从应税所得额中扣除，并准许制造业企业的亏损向前结转。

4.完善制造业的税收优惠。从形式上看，税收减免涉及到税收要素的变动，因此，应当履行与税收立法一样严格的程序。[17]宜遵循税收法定原则，统一税收优惠政策，按照公平、效率的原则，探索我国制造业新税收优惠政策的着力点和实现方式。改革以往关于加计扣除、税额抵扣、加速折旧、税额抵免的行政规定，可在《企业所得税法实施条例》中嵌入有关如何实现税收优惠的相关规定，以增强税收优惠的实效。实现区域优惠政策向产业优惠政策的转化以及全面优惠政策向特定优惠政策的转变。税收优惠方式应以税基减免为主，税额减免为辅，加大财政补贴和专项资金资助，不再限定只有高新技术产业、特定区域、特定性质、特定规模的企业方能享受优惠政策，只要企业开展技术创新活动，有研发费用支出，就应当给予平等的税收优惠。从我国制造业体系来看，由于中小制造业企业所占的比重较大，因而国家税收政策将直接影响中小企业的税负敏感程度。在区域结构上，国家优惠扶持政策应有利于缩小地区之间的经济差距与贫富悬殊。一言以蔽之，我国制造业转型升级的未来方向是注重普惠性政策与特惠性政策调节相结合，改进区域优惠政策，在继续平衡中西部地区、东北地区的税收优惠政策的基础上，增强税收优惠的普惠性，并建立税收优惠的评估机制和退出机制，最终实现从“中国制造”向“中国智造”的蜕变。