加州大学内部治理结构与运行机制探微——对加州大学总校前教务长贾德森·金教授的访谈

俞婷婕，眭依凡，朱 剑，徐少君

（1.浙江师范大学教育科学研究院，浙江金华321004；2.浙江大学教育学院，浙江杭州310028）

享誉全球的世界一流公立研究型大学——美国加利福尼亚大学（University of California，缩写为U.C.，简称加州大学）因其1所大学、10所分校的特殊办学体系而成为现代大学内部治理模式的经典案例。2018年，加州大学迎来其150周年校庆。这所创立之初仅有1个校区、10名教职员工和38名学生的学校，如今已发展壮大为拥有10所分校、逾19万名教职员工和23.8万名学生的世界著名公立大学系统，共计培养超过170万名遍布全球各地的校友[1]，10所分校几乎都跻身世界一流大学行列，其创校至今所取得的各项卓绝成就为全世界所瞩目。那么，加州大学多校区大学系统的内部治理结构及其运行机制究竟如何支持实现了1所大学的整体扩张以及10所分校的各自发展？加州大学内部治理模式的权力配置方式及其特征、整体组织架构及其运行模式、总校与分校主要治理组织的相互间关系与其分工协作等又分别是怎样的？

为解以上重重疑惑，“高校内部治理体系创新的理论与实践研究”课题组一行四人于2018年6月间赴美前往加州大学伯克利分校、加州大学总校办公楼造访了数位曾任或现任加州大学总校或分校的高层管理人士，并于6月20日上午在加州大学伯克利分校埃文大厅对加州大学总校前任教务长贾德森·金教授（C. Judson King）进行正式访谈。金教授现为加州大学伯克利分校化学学院荣誉教授，他曾于1994-1995年间任加州大学总校主管科研的副教务长，并自1995年起任总校教务长以及主管学术事务的总校副校长达9年[2]；除了具备丰富的治校管理经验以外，金教授还是高等教育管理研究领域的专家，他曾在2004-2014年任伯克利分校高等教育研究中心主任，其研究兴趣及专长包括大学治理及其运行、大学管理及政策发展等[3]，并且已在美国出版相关学术专著。大学领导者和高教研究者的双重身份使得金教授非常熟悉加州大学内部治理模式的发展史与其现状及特点，他对相关问题的分析亦具自身极其独到的观点和深入的思考。根据课题组对于金教授的正式访谈，下文将通过问答的形式呈现加州大学内部治理的现行权力及组织架构、运行机制以及特点等主要内容，以期为我国高校内部治理体系的创新提供可资借鉴的世界一流大学成功经验。

一、加州大学内部治理模式的发展史

问：创校至今，加州大学的内部治理模式经历了怎样的发展过程？

答：美国是全世界公立大学受州政府管辖而非中央政府管辖的两个国家之一（另一个国家是德国），公立大学由每个州各自创办。美国的公立大学几乎都是在1862年国会颁布《莫雷尔法案》（Morrill Land-Grant Act）后创建的，当时联邦政府分配给各州政府一些国有土地，州政府将出售这些土地所得收入用于创办公立大学。各州公私立大学的创办历史及发展水平不一，例如，历史更为久远的东部先有私立大学而后公立大学才诞生，公立大学总体上没有私立大学发达；而加州相较于东部而论更“年轻”，该州在《莫雷尔法案》颁布之前的12年即1850年方由最早一批来此定居的“淘金者”创建起来，当时加州并无一所大学直至1868年加州大学创校。加州大学创办之初仅有农学、机械等专业，1位校长，1个校区即伯克利校区。历经150年的发展，加州大学现在已是1所拥有10个分校的大学，其中9所分校都是多学科的综合性高校，唯一的一所单科分校为专注于医学和生命科学专业的旧金山分校。在大学内部治理及其运行方面，多年来加州大学总校的一直在权力下放，这意味着分校拥有越来越多的行政管理权。学术型学位及专业等事宜均由每所分校各自决定，当然倘若分校打算成立一个需要斥资建设的学院或研究院，他们必须向总校递交一份提案，之后总校将审议并决定是否通过。除此之外，分校对各自的学术型学位及专业的发展事宜享有非常大的自主决定权。

加州大学的“共同治理”（shared governance）体系非常强大，行政人员与学术人员共同参与大学的治理，其中代表学术人员的组织就是学术评议会（Academic Senate）。美国的每所大学都有学术评议会，但其职责及功能发挥却非常不同。自加州大学从1868年建校起至今，学术评议会就是代表教师的组织机构。1919年前后加州大学爆发了著名的“伯克利革命”（Berkeley Revolution，又称教师革命），当时加州大学依然仅有伯克利一所分校，时任校长本杰明·维勒（Benjamin Ide Wheeler）是一位非常强权的校长，他没有让教师参与共同治理而几乎独自掌控权力，这导致后来部分教师要求参与学术评议会以及捍卫自己参与大学管理的权利，并由此引发了“伯克利革命”。1919年维勒被迫辞职后，董事会（Board of Regents）在新校长正式任命前进行了为期1年的等待，并在此期间与教师们协商学术人员将在大学管理中承担怎样的角色，这一系列事件发展的最终结果是加州大学的教师比其他任何一所大学的教师都拥有更多并更为稳固的大学管理参与权以及角色承担，这为加州大学共同治理结构的建立奠定了坚实的基础。学术评议会对全校教师的聘任、晋升等事宜发挥主要功能与职责。加州大学学术人员的另一项权力在于课程教学决定权，假如任何一个系所要开设一门新课程，他们将拟一份建议书提交给学术评议会的课程教学委员会，并经由委员会通过。学术评议会其他权力还包括负责由大学出版社出版的所有论著之出版审批事宜，以及对大学发展的任何重要事宜进行提议、咨询和协商。共同治理是加州大学内部治理体系最为重要的特征，它在分校层面和总校层面同时发挥着重要作用。

加州大学与州政府的关系是另一个值得讨论的话题。加州的州宪法中已写入加州大学享有宪法自治（Constitutional Autonomy），这很不寻常，因为美国50个州中只有3个州的公立大学取得了宪法自治地位，另2个州是密切根州和明尼苏达州。除非大学董事会介入或在参与其中，州政府不能擅自通过与大学有关的法案，加州大学的高度自治确保大学能独立地制定决策。目前加州大学大约有11%的收入来自于州政府，这一数目很少，该比例在2005年前后约为23%。预算不仅事关大学的教师聘任还事关各种决策制定，州政府会通过给大学拨款而介入大学预算的一些过程。

大学的董事会有26位成员，其中18名成员由加州州长委任（以政客为主）。这18位加州大学董事会成员代表的是加州社会各界而非大学内部成员，这也是公立大学区别于私立大学很重要的一面。加州大学董事会成员中有商界领袖、政府官员，还有加州州长大选时的主要捐赠者等，在成员数量上会有北加州和南加州地区人数平衡方面的考虑。上述董事会成员基本上都是州长所认识的或在加州地区有名望的人。公立大学与私立大学另一项不同之处在于我们的董事会会议全部向社会公开，会议视频以及会议资料都是公开并可获取的，而这在私立大学是绝对不可能的，他们的董事会会议不对外开放。

二、加州大学现行内部治理结构

问：加州大学的内部治理结构及其设计目的是什么？

答：我在个人新近出版的《加利福尼亚大学：公立大学背景下创造、培育和维护学术品质》这本专著中系统展示了加州大学的治理结构图（见图1）。董事会是大学的最高权力部门，总校有校长和教务长，每所分校分别有分校的校长、教务长、学院院长以及系主任等。学术评议会制度反映了共同治理理念，总校有总校学术评议会和学术委员会（Academic Council），分校有分校的学术评议会分部（Division Senate）和学术委员会分部（Division Council）。总校学术委员会作为学术评议会的执行机构由16人组成，其中10人为分校学术评议会分部的主席，6人为总校学术评议会下设委员会（Committees）的主席。总校学术评议会的下设委员会约有13个，分校学术评议会也有其下设委员会。比如伯克利分校学术评议会下设委员会约有13个，委员会负责的多为学术性事务，比如我们有课程委员会、资源分配规划委员会、图书馆委员会，当然还有涉及停车等教工福利事宜的委员会。伯克利分校的学术人事委员会至今依旧保持其原来“预算委员会”的名称，有趣的是虽名为如此，该预算委员会并不参与预算相关事宜，他们所做的都是与学术人员晋升管理等相关的人事工作。分校学术委员会分部大约有10人，其中一部分人是被选举出来的，另一些人则是分校学术评议会下设委员会的主席，他们每月与分校校长和教务长（有时还会与分校副校长等）定期会面。在加州大学总校的层面，总校校长、教务长以其一些副校长每月与总校学术委员会主席会面来商讨事务。我们10所分校的教务长、图书馆馆长、主管科研的副校长们与总校的相关管理层每月至少会面1次，这么做就能保证在总校系统层面交流各所分校的实践经验、良好的政策以及各自遇到的问题。此外，我们还有行政和学术评议会的交叉工作部门，比如总校的学术规划委员会（Academic Planning Council），该委员会每月开会，其成员组成一半来自总校和分校的学术评议会，一半则来自总校和分校的行政管理部门。

克拉克·克尔（Clark Kerr）任加州大学总校校长的1958至1967年间，把上述这些机构及其运行都设置安排落实到位。克尔校长在任时期是加州大学大步迈向现代大学的重要阶段，当时加州大学扩展了3所全新的分校，20世纪60年代，还有3个单科学院升格为综合性高校，所以加州大学在克尔校长在任期间总共新增了6所分校。

图1 加州大学学术治理结构图

问：根据您书中的加州大学治理结构图（图1），董事会是大学最高权力机构却被置于图的底部，教师被置于结构图的顶端？这是出于什么原因？

答：将教师置于加州大学治理结构的顶端是由于我们认为大学内部治理的目的在于创造条件以成就教师的发展。理想中的教师当然是那些富有创造性的、非常优秀的研究人员，杰出的学者及教学人员，大学内部治理的目的就是能够创造条件来让大学拥有这样的教师。另一方面，是教师维护了大学，教师就是大学，他们是学生能在大学里见到的并能在一起工作的人，是他们在落实高等教育活动，教师是大学的核心角色，大学治理所有工作开展的目标都是要让教师们在此工作得尽可能地好。

问：加州大学现行的权力构架是怎样的？

答：加州大学的治理结构是复杂的，这样一所大学也是复杂的，1所由10所分校组成的大学，其教师数量是很庞大的，还有近24万学生。加州有60%～65%或约70%的人能够接受高等教育，这个数量非常大。学生想要进入加州大学学习的话，必须在全体高中生排名中进入前12.5%的行列，这个比率是由加州大学决定的，而不是由高中或者州政府来确定的。由于分校多且其各自创校时间与发展阶段不同，加州大学教师的构成也比较复杂。比如，大约在19世纪末20世纪初，洛杉矶地区的人口剧增导致南加州人口超越了北加州地区，而北加州已有一所公立大学即加州大学，所以当时面临的一个问题是南加州地区能否有第二所公立大学？时任加州大学校长本杰明·维勒并不想与公立大学竞争，所以他解决问题的办法就是把洛杉矶师范学院升格为加州大学的一所分校，这就是加州大学的第二所分校即洛杉矶分校。有2所分校的创办不是起源自加州大学内部：洛杉矶分校（前身为师范学院，分校建于1919年）、圣塔芭芭拉分校（前身也是一所师范学院，分校建于1944年），因此在创校之初，上述两所分校的教师就不是研究型教师，而他们忽然成为加州大学系统的教师了就必须从原来的角色转型为研究型教师，这种转变与适应则需要几代人的努力。数目庞大的学生、背景不同的教师以及这么多分校，加州大学就是如此复杂的一所大学，其治理结构的目标在于让一所大学的模式发生作用来尽可能为分校提供一套加州大学系统都适用的政策或“政策封套”（policy envelope），亦即为分校决策或政策制定而设定的一套统一的结构性的基本框架。

提及权力构架，我想分别再谈谈学术评议会和董事会的有关问题。假如将学术评议会简单理解为类似教师工会，那是不对的，评议会关注的是学术质量，而共同治理的一大好处在于可以让学术质量的问题成为每个人心目当中的头等大事，教师们能看到他们全面参与了大学的共同治理。至于教授委员会和教职工代表大会，它们都是由学术评议会来运行的，学术评议会就是关于教师的治理组织。总校校长每月会与总校学术委员会主席商议事务，分校校长以及副校长每月会与委员会分部的主席商讨事务。

董事会由26名成员组成，我刚刚说了18位董事会成员是州长委任的，那剩余8位都有谁呢？总校校长就是这其中的1位。关于董事会的学生成员，我们与美国其他高校的情况不太一样。美国大学的董事会通常有1-2名学生董事会成员，他们一般都是有特殊任职的比如学生会主席等。加州大学的情况则是董事会成员来选择确定谁能成为学生董事会成员（其任期通常为1年）。学生董事会成员的选择确定过程要历经一年的时间，分校的学生会先提议其认为能胜任工作的候选人名单，然后董事会的下设委员会最终确定3名人选并在对他们进行面试之后决定学生董事会成员是谁。学生董事会成员通常都很能为学生积极主动发声并发表他们的观点。分校校长参加董事会会议，但他们不与董事会成员坐在一起，他们坐在前排听众席中。我在任职加州大学总校教务长期间，就承担过就学术事务回答董事会成员提问之角色，总能被问及一些有趣的问题。自20世纪90年代起，总校学术委员会的主席和副主席（1年的任期）有权利坐在董事会成员席，当然由于他们并不是董事会成员所以他们不能投票表决，但他们可以畅所欲言，比如代表教师发表观点和意见等。

三、加州大学内部治理的运行机制及特征

问：加州大学现行决策机制及组织构架是否有利于实现有效治理？

答：我认为加州大学现行的决策机制和组织构架能很好地为总校和分校服务。我将从速度、管理者等方面展开来谈。学术评议会无尽的咨询和协商等工作步骤会使事情进展变得缓慢。所以，我们也采取了适当行动以使学术评议会和行政部门之间能有更为直接的对话。总校学术委员会的主席、副主席与总校校长、教务长都在奥克兰办公大楼（即加州大学总校办公楼）的同一楼层办公，学术委员会主席每月要与总校校长开会，会议时长2小时，这些做法因使评议会和行政部门的学术规划咨询成为现实而尤显其重要性。所以，我认为速度并不是限制加州大学内部治理发展的阻碍因素，我们做得已经足够好了。

当然，对于某一些类型的管理者来说，确实要多投入一些时间精力才能够较好地参与学术评议会工作，比如有时管理者觉得是一个特别好的想法，但学术评议会却持完全否定的意见。加州大学系统的这种工作方式能致使行政管理人员快速成长。我们几乎所有的学院院长都聘任的是加州大学系统的人员，历任总校教务长中也多数曾担任各分校校长（70%来自于加州大学系统，30%来自于外部）。而现任总校校长珍妮特·纳波利塔诺（Janet Napolitano）则没有任何学术背景，她曾是亚利桑那州的州长、奥巴马内阁的美国国土安全部部长。历任加州大学总校校长中大约10%完全没有任何学术背景而是商界或政界出身，这些人士能成为总校校长则是出于他们能与州政府更好地打交道以及能为大学争取到更多支持这些考虑。对于这些校长来说，要适应大学的治理是有困难的。从这个层面上来看，我认为体制本身也许还存在一些问题，因为它居然能很好地接纳这些原本都是高教系统以外的校长。此外，我认为董事会成员的角色还是非常难以胜任的，尤其是很多董事会成员对加州大学并不了解，他们缺乏大量用来形成和制定决策的基本常识，董事会成员对于每所分校正在发生的事情和面临的问题也是毫不知情的。以上这些可能就是我觉得现行决策制定和权力运行所存在的问题。当然，必须意识到的是加州大学应该是我所知道的绝无仅有的拥有10所分校的世界顶尖大学。

问：加州大学的大学章程有什么特点？

答：加州大学最早的章程（Charter）是1868年制定的，被认为是大学的基本法（Organic Act），它捍卫了董事会的统治地位并且明确了学术评议会的建立，当然最重要还是明确了董事会是大学最高权力机构的地位。1879年，州政府颁布了新的州宪法，使得大学享有宪法自治（Constitutional Autonomy）地位以及治理的独立性。当然，我们还有章程细则（Bylaws），加州大学董事会章程细则和学术评议会章程细则都体现出结构式的大学治理理念及方式。

问：加州大学系统和伯克利等分校是如何保证民主治校的？

答：我对该问的回答是加州大学系统和伯克利分校的情况都是一样的，因为所有的政策制定出发点都是基于一所大学的整体理念并且与每所分校发展息息相关的。我想谈谈我们保证民主治校的三条途径：学术评议会、协商、系主任的任期。学术评议会体制确保了所有教师的声音都能及时被听到，而不管是分校学术评议会主席还是总校学术评议会主席，他们都肩负重担，因为每位教师都能就任何事宜向他们电话质询，所以他们的工作实在是太复杂了。第二点是协商的传统与期望，人们习惯于不擅自做决定，而是通过咨询和协商来倾听别人的意见、获得他人的反应。克拉克·克尔任总校校长时就期待通过协商的方式来解决每一件事。这并不是说管理者要通过投票的方式来解决问题，而是管理者要去倾听了解人们的意见以及批评的声音，然后基于咨询协商的方式来制定决策。第三，我们的系主任不是终身制的，其任职时间为3-5年，系主任亦通过协商的方式开展工作。

问：如何平衡加州大学学术评议会与其他总校管理机构之间的关系？

答：学术评议会并不属于管理机构的行列，它只是在一定情况下会因极少数原因向某些具体人士汇报，通常这些人士就是教务长，在我任总校教务长的9年时间中，学术评议会办公室就要向我汇报，我的职责在于决定他们的预算以及批准新聘教师的决定。因此，学术评议会的运行确实是非常独立的，他们非常谨慎地维护这个组织的独立性并使该机构发挥自己独有的职责与功能。

问：美国公立大学与私立大学在内部治理上存在不同吗？

答：是的，他们的差异巨大。美国私立大学总体上稍许超越公立大学一些，所以公立大学更倾向于全面地落实共同治理理念以及以更具协商式的方式来治理大学。我曾经有机会了解过这种公私立大学之间存在的差异，因为我曾与加州理工学院（California Institute of Technology，简称Caltech）的同行就大型望远镜的有关事宜一起合作过。Caltech是一所私立大学，其决策制定方式就非常简单，即由校长、教务长制定决策，而我们的决策制定过程中充分体现了共同治理理念，咨询协商程度要高很多，教师参与程度也高很多。

四、加州大学内部治理模式的发展趋势及有关建议

问：在大学内部治理问题上，加州大学系统是否有值得改进的空间？美国大学在内部治理上有什么改革举措？

答：我认为董事会成员与分校正在发生事务之间的隔绝状态需要被打破，这一问题的解决非常急迫。我个人觉得美国大学在内部治理上没有什么改革举措，我倒希望州立大学能有一些改变，这种改变不是指州立大学治理本身的变化而是大学治理功能的变化。现在加州大学一所分校都已经有8.5万名学生了，其中1-1.5万名学生在线学习，其余的都是在校生，大学当前应当构建一种服务于推动各种学科整合到一起的治理结构，这种结构要能够克服跨学科整合与发展将面临的问题，这就是我所指的大学治理功能应当出现的新变化。

美国其他的一些大学确实也采取了一些重新界定州立大学系统的举措，美国50个不同的州都有各自的高等教育系统，宾夕法尼亚州、密苏里州都采取了一些举措来重新界定州立大学系统。我在这里特别想提到的是现任亚利桑那州立大学校长迈克·克罗（Michael Crow），他是一位颇具改革精神的校长，曾任哥伦比亚大学（私立大学）主管科研的副校长，后来又成为这所公立大学的校长，他通过大学目标调整、合理利用土地、多学科教育等多种途径给亚利桑那州立大学的发展带来了巨大的变化。当然我并不是说他所有的做法都是非常好的，但他所做的某些尝试是成功的。亚利桑那大学可能是近年来最具革新性的美国大学，但我不确定该校的改革举措是否属于并且能够代表大学内部治理的改革。

问：关于中国大学内部治理体系现代化和治理能力提高，您有什么建议？

答：事实上，我对于中国大学的情况还不甚了解，所以我能分享的都是加州大学和美国大学的做法与经验并提出我认为哪些是做得好的哪些则不是。我以为每一所大学都是特定环境之产物，大学的发展与其环境、历史、文化、社会需求等密切相关，所以每所大学的情况都非常不同。以加州大学发展的历史经验为据，我认为影响大学发展的因素首先是人口激增所导致的对高等教育需求的提升。然后是大学每年都有预算结余，也就是说大学必须有充足的运行经费来支撑并实现其发展。历史上对加州大学发展影响较大的一个事件为《退伍军人权利方案》（Servicemen’s Readjustment Act of 1944，或 G.I. Bill）的颁布，它是联邦政府在二战后通过的一项法案，其主要内容之一是要为退伍军人提供教育，每一位退伍军人拿到政府给他们的教育经费之后再做出用这些钱去哪里接受教育的决定，相当多的退役军人选择到加州接受高等教育，加州大学自然得到了很多的退役军人教育经费，加州大学当时的这部分收入数额甚至在数年间连续超越州政府给的拨款数目。其他影响大学发展的至关重要因素是大学需要被“合适的领导者”管理，比如克拉克·克尔校长在其任期做的所有规划和举措都围绕着怎样创建一所多分校大学这一目标，并最终对加州大学的整体发展产生了巨大影响。