行政审判中对“随意解释”行为的司法判断——以“崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案”为例

赵剑文

一、引言

就现代行政的总体发展趋势而言，行政管理正由以往的控制型管理模式向合作型、参与型管理模式转变，行政相对人在行政活动中的参与程度得到加强。现代行政法制建设的重点之一即是激励行政相对方全方位地依法参与行政。①罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，载《国家行政学院学报》2001年第5期。在合作行政、参与行政不断发展的背景下，行政合同、行政允诺等新型行政活动应运而生，将平等协商、合作共赢、共同参与的行政管理新思路付诸实践。但值得注意的是，行政允诺等新型行政行为在相关理论研究、监督救济等方面仍存在缺失，②刘烁玲：《行政允诺规范化探析》，载《江西社会科学》2014年第5期。行政主体在行政允诺、行政合同法律关系中因享有优益权而占据主导地位，其滥用优益权、不履行合同、诺而不践的事件层出不穷。其中，行政机关及其他有权解释机关通过解释政府通告、相关规范性文件以及行政合同的具体内容，任意改变履行方式、奖励范围和奖励数额，从而达到不履行合同与允诺之目的的行为是其滥用优益权的一种典型表现形式。实践中，行政主体对其作出的允诺往往享有最终解释权，解释主体的单一性决定了该种解释的专断性，且解释是建立在理解基础之上的主观行为，其具有偏离本意的可能性。③侯学勇：《排除任意解释的法律论证》，载陈金钊、谢晖主编：《法律方法》（第3卷），山东人民出版社2004年版，第399页。专断性与主观性特征导致行政主体极易“随意解释”相关文件的内容，侵害行政相对人合法预期之利益。④余凌云：《行政法上合法预期之保护》，载《中国社会科学》2003年第3期。余凌云教授认为，若相对人因行政机关的先前行为（包括政策、通知、承诺等）合理地产生了对行政机关将来为或不为某种行为的预期，相对人即可要求行政机关满足其上述预期。实践中，行政主体多以合同、通知、规范性文件等作为体现其意思表示的载体，社会公众即通过此类载体对其意思表示进行理解，并产生对行政主体作出履行合同、给予奖励等行为的合法预期。该种合法预期之利益得到有效保护是建设诚信和服务型政府的必然要求。如何规范行政主体的解释行为，尤其是确定相对明晰的司法审查标准成为当下不容忽视的重要问题。

《最高人民法院公报》2017年第11期发布“崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案”（以下简称崔案）。在崔案中，丰县发改委于《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》中对“本县新增固定资产投入”的具体含义作出说明，法院以该说明构成“随意解释”为由，认为其不能作为认定丰县政府行为合法的依据。崔案是最高院公报刊登的首例涉及如何认定“随意解释”行为的行政法案例，该案判决一方面完整地展现了法官的判决思路及考量因素，⑤崔案公布以前，司法实践中已有认定行政主体存在“随意解释”行为的案例，但相关裁判文书大多仅在判决的说理部分简单地作出认定，法官的具体判决思路如何，以及考虑了何种相关因素，我们无从得知。例如，在“王秀群等诉中华人民共和国商务部要求履行法定职责案”中，法院认为商务部对“利害关系人”享有的“请求权”未依法给予适度尊重和应有的重视，不仅未依法处理申请人的请求，还随意解释和任意处置，完全没有法定的程序观念，详见北京市第二中级人民法院（2015）二中行初字第815号行政判决书。再如，在“楚雄鸿昌物业管理有限公司与楚雄市人民政府行政管理纠纷案”中，法院认为行政机关在“取缔”违法行为时，必须通过相应的法定行政处罚和行政强制来完成，而不能随意解释“取缔”的含义，详见云南省高级人民法院（2017）云行终128号行政裁定书。另一方面，该案作为公报典型案例，其毫无疑问地将成为今后类似案件审理时的参照对象。就此而言，崔案可以作为研究如何判定“随意解释”行为的合适入口。

基于上述认识，本文在研究方法上将先从基本案情中整理出相关问题，进而尝试对崔案中两审法院的判决思路作出解读，并将其中具有规范性意义的内容予以整理和提炼，从理论上为法院逐步明晰司法审查之标准进行铺垫。值得指出的是，在崔案中法官建构了如何判定行政主体“随意解释”政府通告等不具有法规范名义的文件的判决思路与方法，而对于该内容的研究同样可以为判断行政主体是否存在“随意”的法解释行为提供启示。

二、案情梗要与问题梳理

（一）基本案情与判决结果

2001年6月28日，江苏省丰县县委、县政府印发丰委发〔2001〕23号《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》（以下简称《23号通知》），其中《丰县招商引资优惠政策》（以下简称《优惠政策》）中载明了具体的引资奖励办法。《优惠政策》第25条规定，对引进外资项目实行分类奖励。附则规定，本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。……本文由县体改委负责解释。2003年原告崔龙书成功引进并建成投产了徐州康达环保水务有限公司（以下简称康达公司）。引资成功后，崔龙书从未间断地提出奖励申请，丰县政府一直拒绝履行承诺，因此崔龙书于2015年5月向徐州市中级人民法院提起行政诉讼，要求丰县政府支付所欠奖金140万元。

一审审理期间，被告丰县政府提供了2015年6月19日丰县发展改革与经济委员会（以下简称县发改委）出具的《关于对〈关于印发丰县招商引资优惠政策的通知〉部分条款的解释》（以下简称《招商引资条款解释》），①县体改委由于政府机构变动已不存在，崔案中由承继其职能的县发改委对《23号通知》作出解释。对《23号通知》中的部分条款及概念作如下说明：“1.外资：是指其他国家地区（包括港澳台地区）来中国大陆以从事经济社会活动为主要目的，在遵守中国法律法规前提下，遵循市场机制法则，本着互利互惠的原则进行的独资、合资、参股等市场流入的资金。2.外资项目：是指利用外资建设的项目。3.本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。本条款是为了鼓励本县原有企业，增加固定资产投入，扩大产能，为我县税收作出新的贡献，可参照本优惠政策执行。”

一审法院认为：1.《23号通知》中凡涉及外商投资额的内容，均以美元而非人民币作为货币种类，《招商引资条款解释》中将“外资”界定为“其他国家地区”流入的资金符合《23号通知》的本意，康达公司不属于《23号通知》第25条规定的外资项目。2.根据《23号通知》的字面本意以及《招商引资条款解释》对“新增固定资产投入”的说明，康达公司亦不属于《23号通知》附则规定的项目。因此，该项目不在《23号通知》的奖励范畴，不应予以奖励，故裁定驳回崔龙书的诉讼请求。

崔龙书不服一审判决提起上诉。二审法院认为，在行政允诺的订立和履行过程中，行政主体不能滥用优益权，不得违背诚实信用原则。在对行政允诺关键内容的解释上，应限制行政主体在无其他证据佐证的情况下，任意行使解释权。1.从文义解释来看，《23号通知》中的“本县新增固定资产投入”应理解为新增的方式不仅包括该县原有企业的扩大投入，也包括新企业的建成投产。如《23号通知》需对其作出特别规定，则应在制定文件之初即公开明示。2.鉴于《23号通知》中凡涉及外商投资额的内容均以美元作为货币种类，将“外资”解释为引进自其他国家和地区的资金有事实依据，且符合社会公众对此概念的通常理解。故崔龙书的部分上诉理由成立，判决责令县政府60日内依法履行奖励义务。

（二）问题梳理

最高院公报发布崔案时的裁判摘要为：“诚实信用原则是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于公共利益保护的需要，赋予行政主体在解除和变更中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。优益权的行使既不得与法律规定相抵触，也不能与诚实信用原则相违背。行政机关作出行政允诺后，在与相对人发生行政争议时，对行政允诺关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的，人民法院不予支持。”①《最高人民法院公报》2017年第11期。根据裁判摘要的内容，笔者认为有如下问题值得做进一步探讨：

1.关于司法审查的范围。确定司法审查的范围是审查具体行为内容的必要前提，针对行政主体的解释行为，法院是作全面审查还是部分审查？对此，裁判摘要中使用了“关键内容”一词。法院是如何以“关键内容”为界确定审查范围的？其认定“关键内容”的依据是什么？笔者认为，对以上问题的探讨是确定具体审查标准的基础。

2.关于司法审查的标准。对于审查范围内的解释事项，法院应从哪些角度，并根据何种判断标准进行审查？从案例研究的角度出发，尤为重要的是，从法院有限、具体的考量因素中是否可以抽象出某种共性的特征，从而为法院进一步丰富和发展司法审查标准的内容提供帮助。

3.关于判决的规范基础。即法院确定司法审查权限与具体审查标准的成文法依据是什么。我国目前的法规范体系中，尚不存在判断行政主体“随意解释”行为的有关规定，那么法院是如何“找法”，从而为自身裁判提供坚实的法规范基础的？裁判摘要称：“优益权的行使既不得与法律规定相抵触，也不能与诚实信用原则相违背”。行政优益权和诚实信用原则与判决的法规范基础是否具有关联性？

三、司法审查范围的限定与尊重行政权

（一）审查对象的范围——以“关键内容”为限

崔案中，丰县发改委在一审期间出具《招商引资条款解释》，对《23号通知》中“外资”“外资项目”“本县新增固定资产投入”的含义作出解释说明。由于《招商引资条款解释》的内容关系到行政允诺奖励范围的界定，法院原则上理应对该解释进行全面审查，即审查作为整体的解释行为之合法性。但需要说明的是，实践中并非所有的解释内容均能为行政行为提供合法性依据，行政主体的解释行为事实上表现出两种不同的形态：一是仅在形式上作为行政行为合法性依据的解释行为，二是在实质上影响行政行为具体内容的解释行为。由此便产生一个问题：法院究竟应当在多大范围内对行政主体的解释行为进行审查，是进行整体审查抑或是部分审查？在此，笔者欲对判决书的内容作出规范性整理。

从一审判决来看，法院分别对《招商引资条款解释》中针对“外资”“外资项目”和“本县新增固定资产投入”的解释内容进行审查，并对三项解释的合法性予以认可。二审判决则明确指出：“在对行政允诺关键内容的解释上，同样应当限制行政主体在无其他证据佐证的情况下，任意行使解释权。”进而重新认定上述解释内容的合法性。不难看出，法院在此试图为自身的审查范围勾勒出一条“边界线”，即只有当解释行为涉及行政行为的“关键内容”时，法院方有判定该行为构成“随意解释”之空间，而当解释对象并非“关键内容”时法院则无审查的必要。然而遗憾的是，法院以“关键内容”为标准勾勒出的“边界线”依旧十分模糊，原因在于“关键内容”本身即为不确定概念，仍需对其做进一步解释。①《现代汉语词典》将“关键”一词解释为“事物最关紧要的部分，对事物起决定作用的因素”。参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》（第7版），商务印书馆2016年版，第478页。但何为“最关紧要”，何为“起决定作用”，似乎并非明晰明了，需要在具体情境之下作出判断。就崔案两份判决书的内容而言，法院均未直接展现出具体的判断思路，但两份判决书于“本院查明”部分认定的事实，以及于“本院认为”部分阐述的判决理由仍可为明晰法院的裁判思路提供帮助。

1.与原告诉讼请求的关联程度。崔龙书提起本案诉讼的具体请求为“要求丰县政府支付所欠奖金140万元”，在一审庭审过程中，崔龙书当庭明确其要求奖励的依据为《23号通知》第25条，后变更为《23号通知》第25条及附则的规定。由原告诉请的依据不难看出，原告希望从两个不同的角度分别证明自身应当获取政府允诺的奖金：一是原告负责引进的康达公司属于第25条规定的“外资项目”，二是原告属于附则规定的“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者”。原告的诉讼请求具体针对的是《23号通知》第25条和附则的内容，而“外资”“外资项目”“本县新增固定资产投入”等概念的界定恰与原告诉请的两项依据形成对应关系，因此针对《23号通知》第25条和附则内容所作的解释与原告诉请的关联程度更为紧密。就此而言，上述三个概念的具体内涵与外延构成本案允诺行为的“关键内容”并无疑问，一审与二审法院均对涉及上述三个概念的解释行为予以审查，亦能从侧面体现出法院的认定结论。值得指出的是，通过判断与原告诉请的具体内容及依据的关联程度来认定解释对象是否构成“关键内容”的方法，亦体现出对诉讼中“不告不理”的基本原则的遵循。易言之，法院需要借助诉讼结构的特点对“关键内容”一词进行理解和判断。①朱芒：《规范性文件的合法性要件——首例附带性司法审查判决书评析》，载《法学》2016年第11期。朱芒教授在文章中指出，需要通过整个诉讼的过程确定司法审查的范围，尤其要与原告的诉讼范围形成对应关系。以崔案为例，如若原告未在庭审过程中变更诉请依据，将附则的内容纳入依据范围，则针对“本县新增固定资产投入”一词的解释行为无法与原告的诉请形成对应关系，《招商引资条款解释》第三项的内容即在司法审查的“边界线”之外，法院无需对该条解释是否构成“随意解释”作出判定。

2.对原告实现实体权利的影响程度。行政救济是现代行政法不可放弃的着力点，②章剑生：《现代行政法专题》，清华大学出版社2014年版，第25页。章剑生教授认为，“能得好处”是行政救济的重要标准之一，也是实效性保护的要义之一。③章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年版，第328—329页。即相对人在经过复议、诉讼等救济程序之后，能够“获取其欲求的好处而归”。程序利益的有效保护之于法治的重要性逐渐获得学界的广泛认同，但不可否认的是，程序工具主义依然有其存在的现实意义。相对人通过诉讼等方法寻求的“好处”无疑是最终保障其实体权利得以实现。如上文所述，原告冀希望于证明自身行为符合《23号通知》第25条和附则的规定，从而实现140万元奖金的实体利益。因此，县发改委对于上述两个条款中相关内容的解释将直接决定原告是否具备申请与获得奖励的资格。如果原告诉请的两项依据均不成立，换言之，即县发改委的解释能够成为县政府不履行奖励义务的合法依据，原告的实体权利就无法实现。一审判决书中，法院于判决要旨一和要旨二分别对《招商引资条款解释》中的三项解释进行审查，并最终认可了全部三项解释，致使原告诉请的两项依据均未成立。二审法院则同样于判决要旨一和要旨二对上述解释进行审查，并于要旨一中明确指出：“《招商引资条款解释》系对被上诉人业已作出的招商引资文件所做的行政解释，在本案中仅作为判定行政行为是否合法的证据使用，其关联性、合法性、真实性理应受到司法审查。”在此，仅需三项解释中任一解释的关联性、合法性、真实性被否决，原告诉请的实体权益即告成立。因此，三项解释的审查结果对于原告实体权益的实现均起决定性作用，两审法院皆以两段要旨的形式分别进行审查即能体现其判断思路和结果。

值得指出的是，在最高院公报刊登的“鲁瑞庚诉东港市公安局悬赏广告纠纷案”中，被告东港市公安局对于自身发布的悬赏广告作出解释，虽然解释内容与原告诉讼请求的关联程度较强，但由于该内容对行政相对方实现实体权益的影响程度有限，因而法院未对相应的解释行为再行审查。①《最高人民法院公报》2003年第1期。该案虽属民事案件，但在本质上与崔案是相似的。可见，当解释内容对原告的实体权益并无影响或影响不大时，解释行为即为行政主体自由裁量权范围内的行为，法院原则上应将其排除在“关键内容”之外。

（二）保持对行政主体解释行为的尊重

崔案中法院以“关键内容”为“边界线”划定司法审查范围，体现出司法对行政的尊重，是避免司法过度干预行政的自我约束手段。实践中，行政允诺等行为是行政主体行使自由裁量权的重要表现形态，②王喜珍：《行政允诺行为的行政法理论透视》，载《河南省政法管理干部学院学报》2009年第4期。由于现行行政法律法规尚无明确规范，行政主体可以根据实际情况灵活确定行为的具体内容，有权解释主体则可以针对既存行为的具体内容自行作出解释说明。现实中的有权解释主体多为作出原行为的行政机关，但亦存在行为者授权其他机关进行解释的现象。类似于“谁制定，谁修改”的立法原则，由行为者及其授权机关作出解释无可厚非。此外，基于部分行政领域的专业性特征，行为者及其授权机关无疑是能够根据该领域内的专业知识作出解释说明的“最佳人选”。因此，法院应当对行政主体的解释行为持尊重态度，如果行政机关的解释行为符合一般行政行为的成立要件及合法要素，在解释内容上并无明显不合理之处，且在解释程序上亦属正当，即使该解释和法院所希望给出的解释不一致，也应当予以坚持。③张志铭：《法律解释学》，中国人民大学出版社2015年版，第79页。

应当明确的是，设定司法审查的意图仅仅在于维持最低的标准而非确保最适宜的或最理想的行政决定，④［美］欧内斯特·盖尔霍恩：《行政法和行政程序法概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第18页。法院应理性判断行政主体的解释与阐述，在不断的调整与反思中求得一种反思均衡。⑤王旭：《行政法解释学研究》，中国法制出版社2010年版，第125页。在划定审查范围的“边界线”时，法院应综合考虑原告的诉请依据等因素，谨慎判断解释行为的对象是否处于“边界线”范围之内。对于“边界线”以外的解释内容，法院不予审查，而对于司法审查范围内的解释行为，法院原则上也应给予必要的尊重，谨慎将其判定为“随意解释”。毕竟法院作为中立的第三方，在司法活动中必须保持理性和正义，其行为理应受制于一定的规则，①朱新力：《行政法律规范中的不确定法律概念及其司法审查》，载《杭州大学学报》（哲学社会科学版）1994年第1期。不宜将司法的“触手”延伸得过于宽泛。

概言之，由上述内容可初步得出结论，在如何确定司法审查范围的问题上，法院提出了相对明晰的一般性规范，即：（1）仅审查涉及行政行为“关键内容”的解释行为。具体而言，法院仅作部分审查而非整体审查，最终能被司法认定为“随意解释”的仅限于解释行为中的“特定部分”，即因该“特定部分”的关联性、合法性、真实性经审查不被认可，所以不能作为证明行政行为合法之依据。（2）在如何判断“关键内容”的问题上存在两条可能的路径，一是解释内容与原告诉请依据的关联程度，如果解释内容与诉请依据形成对应关系，则被解释部分构成“关键内容”；二是审查结果对原告实现实体权益的影响程度，如果对于某一解释内容的审查结论决定原告是否能够实现实体权益，则该部分构成“关键内容”。（3）基于行政自主性与便宜性原则的要求，②翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2000年版，第1605页。行政便宜性原则是指行政机关在欲达成行政目的之时，可根据实际情况决定行为的时机与方法，此为行政机关可享有的裁量之许可权。崔案中，有权解释机关为实现行政允诺“充分调动社会各界参与招商引资积极性”之目的，可决定《23号通知》中相关条款与概念的最终含义，法院需在尊重行政自主性与监督行政行为之间寻找合适的平衡点。法院在判断过程中应始终保持谦抑，避免司法权代行行政权的现象发生。

四、司法判断结构的构建与审查标准

司法审查范围的“边界线”确定以后，就面临如何判定界限内的解释行为是否构成“随意解释”的问题。具体而言，即法院需要从哪些角度，或曰考虑哪些相关因素，以及依据何种标准对解释行为进行审查。

（一）三层判断结构

与一审判决稍有不同的是，二审判决在确定审查范围以前，即在判决要旨中对《23号通知》的性质与合法性作出认定：“本案涉及的《23号通知》系被上诉人丰县政府为充分调动社会各界参与招商引资积极性，以实现政府职能和公共利益为目的向不特定相对人发出的承诺，在相对人实施某一特定行为后，由自己或其所属职能部门给予该相对人物质奖励的单方面意思表示。根据该行为的法律特征，应当认定《23号通知》属于行政允诺。……本案中，被上诉人丰县政府作出的《23号通知》已就丰县当地的招商引资奖励政策和具体实施作出了相应规定，该规定与现行法律规范中的强制性规定并无抵触。”值得指出的是，崔案两审法院整理出的案件争议点均在于丰县政府是否应当依法、依约履行奖励义务，而争议的关键点正在于《招商引资条款解释》的内容是否成立。一审法院直击要害，对审查范围内的解释行为作出判定并无明显不妥，但二审法院在判定之前选择对《23号通知》先行审查，该做法是否有“画蛇添足”之嫌？笔者认为不是。正如二审判决所指出的，《23号通知》“应当是本案审查丰县政府是否应当兑现相关允诺的依据”，换言之，允诺行为是崔案的基础行为，该行为是否成立，或曰双方是否已经形成行政允诺法律关系是原告能够获取奖励的根本条件。从该角度出发，《招商引资条款解释》仅作为附属行为而存在，解释行为的意义仅在于证明被告不履行奖励义务存在合法依据。就此而言，基础行为自身是否合法将决定有无审查附属行为之必要，二审法院的判断思路应予认可。

至此，从二审判决来看，可以发现法院构建出了三层判断结构（如图所示）。第一层判断针对的是作为基础行为的允诺行为本身的合法性，判断标准为“不与现行法律规范中的强制性规定相抵触”。笔者认为二审法院确定的判断标准是恰当的，行政允诺等新型行政行为目前尚未受制于完整的法律规范，即缺少认定允诺行为违法的法规范基础。借鉴“法律优位原则”这一立法原则，仅要求基础行为与法律强制性规范不抵触完全符合实际情况。如果基础行为即违背法律强制性规范，法院不再审查解释行为，相反则进入第二层判断。第二层判断为上文所述的，法院需判断解释行为的对象是否构成行政行为中的“关键内容”，并据此决定是否进入第三层判断。最后，法院在第三层判断中对于解释行为是否构成“随意解释”作出最终判定。至于判定时应适用何种审查标准，笔者将在下文具体阐述。公报案例的典型意义绝不仅仅是实体与程序上的，更为重要的是思维与方法上的启示，可以认为三层判断结构的构建为今后类似案件的审理方法确定了基础。

（二）关于“外资”与“外资项目”的解释

就崔案而言，解释行为最基础的事实根据即原允诺行为——《23号通知》中的文字条款，司法审查所应当追求的目标是在一定的审查标准，或曰解释标准之下，将事前的《23号通知》和事后的《招商引资条款解释》进行对比，从而判断事后的解释是否超出文字条款的可能含义之范围，是否符合原行为者的本来意图。从诠释学的角度来看，解释行为只有符合某种客观标准，往往才有足够的说服力。①陈金钊：《拯救客观性——关于法治方法的理论探索》，载《法律科学》2001年第6期。崔案判决是如何在第三层判断中确定审查标准的？笔者欲以崔案的两大争议点为视角分别展开讨论。

崔案第一个争议点在于《招商引资条款解释》对《23号通知》第25条中“外资”与“外资项目”的解释是否成立。县发改委将“外资”解释为“其他国家地区（包括港澳台地区）……流入的资金”，“外资项目”则为“利用外资建设的项目”。针对该两项解释，一审与二审判决的审查结论一致，但在审查思路上存在些许差异。

1.探求原行政行为之本意。新分析法学派的代表人物哈特教授指出，日常语言既有“意思中心”，也有“开放结构”。“意思中心”是指语言的外延涵盖具有明确的中心区域，在该区域内，人们不会就某物是否为一词所指之物产生争论；“开放结构”是指语言的外延涵盖具有不肯定的边缘区域，当存在“开放结构”时，人们会争论语言的意思、内容或范围。②刘星：《法律是什么》，中国法制出版社2015年版，第143页。不可否认的是，“外资”一词也有其“意思中心”与“开放结构”，由其他国家或地区流入的资金显然处于“外资”的“意思中心”，对此人们并无争议可言。问题的关键在于“由本县之外的区域流入的资金”是否能被“外资”的外延所涵盖？原告与被告即在此产生分歧。

一审法院对此并未直接作出主观判断，而是选择探求原行为——《23号通知》的本意，在具体的判断方式上，法院同样从客观层面入手，以《23号通知》的整体内容作为判断的事实根据。一审判决即于要旨一指出：“《23号通知》中凡涉及外商投资额的内容，均以美元而非人民币作为货币种类；对引荐的对外承包工程项目或劳务合作项目，项目总额也以美元计。……上述解释符合《23号通知》的本意。”有学者认为，“客观”是指“法官解释法律应遵循立法者的立法宗旨、目的，排除解释内容的任意性，对法律作出整体性、一致性的解释。”③陈金钊：《法律解释及其基本特征》，载《法律科学》2000年第6期。可以看出，一审判决以说理理由的形式，将法解释行为于体系上之要求确定为行政主体针对不具有法规范名义的文件的解释行为所应当遵循的标准。如果将《23号通知》视为一个完整的体系，则作为理性制定者的县政府应在同一律与不矛盾律的基础上，意图做到整个体系的和谐与连贯统一。④张志铭：《法律解释学》，中国人民大学出版社2015年版，第72页。在此意义上，“原意标准”和“语境标准”对于规范解释行为的重要性不言而喻。二审判决于要旨二对以上标准予以认可。总而言之，“联系上下文”是判断的手段，“探求原行为的本意”是最终目的。不符合原行为本意的解释行为将有被判定为“随意解释”行为的可能。

2.符合社会公众认知的通常理解。除上述“探求原行为本意”的判断方式以外，二审判决进一步提出了第二个判断理由：“将‘外资’理解为引进自其他国家和地区（包括港澳台地区）的资金亦符合社会公众对这一概念的通常理解。”崔案原、被告对“外资”一词提出两种不同的解释，究竟何种解释处于优先地位？法院在此提出“公众认知”标准。美国著名的卡多佐大法官曾指出：“真正作数的并不是那些我认为正确的东西，而是那些我有理由认为其他有正常智力和良心的人都可能会合乎情理地认为是正确的东西。”①［美］卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆2002年版，第54页。如果一个概念存在多个文义项，通常采第一义项。②王振宇：《行政审判中解释法律的五种基本方法》，载《人民司法》（应用）2011年第3期。在此需要进一步澄清的是，何为第一义项？笔者认为并非依据义项在词典中的排列顺序作出选择，而是恰恰需要根据公众的认知程度作出判断。一般认为，有权解释主体的行为需受制于同一语言共同体所理解的意思，其应当追求共同意识上的形式正当性。③张志铭：《法律解释学》，中国人民大学出版社2015年版，第29页。以可接受性原则为基础，在具体情境之下，如果某一语词以该义项所表述的概念出现，能够为大多数社会公众所认可和接受，则该义项即为第一义项。换言之，该义项因在社会公众的观念中占据主导地位而优先于其他义项被使用。“公众认知”通常表现为社会大众所长期普遍认同的常理、常识、习惯、经验或其他约定俗成的东西，从社会法的角度而言，解释行为应当追求的目标是社会效果的预测与目的衡量，以代表多数人可接受程度的“常理常识”“经验法则”为标准确定语词的第一义项，无疑能够获得更为良好的社会效果。

（三）关于“本县新增固定资产投入”的解释

崔案的第二个争议点在于《招商引资条款解释》对《23号通知》附则中“本县新增固定资产投入”的解释是否成立。县发改委将“本县新增固定资产投入”解释为“本县原有企业，增加固定资产投入，扩大产能”，故于2003年新建成投产的康达公司被排除在奖励范围之外。对于该项解释，一审和二审判决于形式上使用了相同的审查方法，但却最终得出了截然相反的审查结论。笔者认为，根本原因在于两审法院的判断思路实质上大相径庭。

首先来看一审判决，一审法院于要旨二认为：“根据该文件的字面本意及有权解释机关丰县发改委的《招商引资条款解释》，本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，是指丰县原有企业增加固定资产投入、扩大产能。”笔者认为，一审判决要旨二的理由阐述至少存在以下两个方面的问题：其一，一审法院的判断理由之一是“根据该文件的字面本意”，但不难看出，“新增固定资产”一词无疑存在三种含义：一是原有企业的扩大投入，二是新企业的建成投产，三是同时包含以上两种情形。可见，日常用语的可能意义在一定的波段宽度之间摇摆不定，端视该当的情况等因素而可能有不同的意涵。①［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第193页。从“公众认知”的角度出发，明显第三种含义的可接受程度更强。一审法院未作其他说明即把第一种含义直接确定为“字面本意”，实为打着“文义解释”的幌子作出纯粹主观的判断；其二，另一判断理由是“根据……有权解释机关丰县发改委的《招商引资条款解释》”，需要指出的是，法院实际上对行为人的解释权限进行了审查，并将县发改委确认为“有权解释机关”。一审判决在此展现的思路是：（1）县发改委作出相应解释。（2）县发改委是有权解释机关。（3）因而该解释应予认可。可以发现，一审判决事实上是以“权限”为依据确认了解释行为的合法性，而并未对具体的解释内容进行审查。综合以上两点分析可以认为，一审判决在没有实体性论证的基础上即断定“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，是指丰县原有企业增加固定资产投入、扩大产能”，该判断思路不足为训。因此，关于第二个争议点的审查仅可从二审判决中发掘思路。

1.借助统计学等其他领域的已有定义。二审法院对该问题的判断同样是以“文义解释”方法为基础，但与一审法院不同的是，二审法院清晰地展示了其论证过程。二审判决要旨一即指出：“我国统计指标中所称的‘新增固定资产’是指通过投资活动所形成的新的固定资产价值，包括已经建成投入生产或交付使用的工程价值和达到规定资产标准的设备、工具、器具的价值及有关应摊入的费用。从文义解释上看，《23号通知》中的‘本县新增固定资产投入’，应当理解为新增的方式不仅包括该县原有企业的扩大投入，也包括新企业的建成投产。”如上文所述，从单纯的“字面本意”来看，“新增固定资产”至少存在三种不同的含义，即便要使用“文义解释”方法，也必须借助其他更加具体、明确的客观标准，否则将出现以法院的“随意解释”代替行政主体“随意解释”行为的情况。法治理念要求法官不得过度使用自由裁量权，当自由裁量权异化为司法专横，审判权威将无法得到维护。②张军：《法官的自由裁量权与司法正义》，载《法律科学》2015年第4期。二审法院在此借助统计学领域里的统计指标，以统计指标对于“新增固定资产”的已有定义作为判断的客观参照标准，并据此确定了该语词的“第一义项”。需要说明的是，借助其他领域的已有定义可被视为广义的语境标准，即把语境的范围由解释文本扩展至社会的所有领域。有学者指出，社会本身就是一个大的解释文本，③苏力：《解释的难题：对几种法律文本解释方法的追问》，载《中国社会科学》1994年第4期。在社会的整体视角下重新审视具体解释文本中的条款和概念，有利于促成事理上的一致性。

2.超出“第一义项”须作特别说明。二审判决的另一判断理由是：“如《23号通知》在颁布时需对‘本县新增固定资产投入’作出特别规定，则应当在制定文件之初即予以公开明示，以避免他人陷入误解。”这是法院对行政主体的解释行为提出的又一要求——说明义务。一般认为，基于信赖原理，如果双方当事人之间形成了紧密的信赖关系，则被信赖者的说明义务更容易被正当化。①尚连杰：《缔约过程中说明义务的动态体系论》，载《法学研究》2016年第3期。崔案中，原、被告之间已经形成行政允诺法律关系，被告需以其公信力担保允诺内容得以实现，②朱光磊、周望：《在转变政府职能的过程中提高政府公信力》，载《中国人民大学学报》2011年第3期。政府公信力是指政府在施政过程中通过合理、有效地履行其功能和职责而取得公众信任的能力，是政府行政的一种能力和资源，但无疑也是政府“诚信行政”与承担责任的重要依据。原告也因此对被告发布的《23号通知》产生信赖。如果《23号通知》涉及的相关概念突破了语境标准，或超出“公众认知”的范围，换言之，相关概念并非以“第一义项”的姿态出现，为保护相对方基于信赖关系产生的合法预期利益，被告此时即被要求履行说明义务。正如拉伦茨所言，即使以定义的方式确定语言用法，仍然不能保证该用语在每个地方都作相同的理解，然而主张应作他种理解者，就此应特别说明其理由。③［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第202页。说明义务的设定可有效避免相对人产生错误认识，未履行该义务将致使被告承担不利后果。

（四）判决的规范性意义

判例研究应当重点关注的是：能否从判决中抽象出一般性规范，从而为今后类似案件的审理提供可资参照与借鉴的“模板”。笔者在此希望更进一步，基于上文对崔案判决思维过程的解读，为法院具体的实践操作勾画出较为清晰的图像。

1.明确“字面本意”——以判断“第一义项”为目标

首先，由一审与二审判决的内容不难看出，两审法院在审查过程中均强调了“字面本意”的使用，即“文义解释”方法为两审法院所重视。值得一提的是，文义解释是获得绝大多数法律人认同的优位性法律解释方法，④魏治勋：《文义解释在法律解释方法中的优位性及其限度》，载《求是学刊》2014年第4期。但文义解释的优位性绝不仅仅体现在法解释行为之上，针对不具有法规范名义的文件的解释行为同样需要受到文义解释优位性的约束。必须指出的是，当解释对象不同时，解释的灵活性亦应当有所区别。有学者指出，位序论中的法律解释规则是建立在对各解释要素所承载价值的排序基础之上，文义要素具体体现的是法律的安定性和可预测性价值，⑤李亚东：《我们需要什么样的法律解释学——法律解释规则理论研究》，载《法学论坛》2015年第4期。为使解释结论符合社会公众的合理期待，法解释范畴中的文义可能性范围理应受到更为严格的限制。而与之相对的，当争议语词的载体仅为不具有法规范名义的文件时，针对该语词的解释行为将处于一个“较为宽松的环境”之中，有权解释主体可以更加灵活地确定语词的具体含义。崔案的争议点表明，法院意图明确争议语词的“字面本意”，但多数情况下将会得到复数的结果，即最终出现多个“义项”。因此，由法院直接判断出唯一的“字面本意”在现实中存在一定难度。若由字义已经“明确地”得出某种意义，这种确认本身往往已经是一种解释的结果。①［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第220页。为避免出现法院同样可能存在的“随意解释”行为，法院的审查目标应当是以明确“字面本意”为基础，根据其他标准——诸如原意标准、语境标准、公众认知标准等，在多个“义项”中确定出“第一义项”，从而在传统的实体代替型裁判方式下得出审查结论。②朱芒：《什么是或者不是“社会稳定”——（2010）沪二中行终字第189号行政判决评析》，载《华东政法大学学报》2011年第3期。在实体代替型裁判方式下，针对行政主体的第一次判断，法院以同样的立足点自主地重新作出第二次判断，从而认定行政主体的判断是否合法。

2.司法审查标准的客观化

首先，需要明确的是“客观化”一词的含义。波斯纳认为，法律问题上的“客观”可区分为三种强弱不同的含义：一是本体论上的客观性，即法律问题的处理与某种客观真理相符合；二是科学意义上的可复现性，即处理法律问题如同科学实验，只要方法正确，不同的人即能获得相同的答案；三是交流意义上的合理性，即基于有说服力的合理根据而非主观任意的判断对法律问题作出处理。③［美］波斯纳：《法理学问题》，苏力译，中国政法大学出版社1994年版，第9页。第三种含义无疑能使人们在社会共同体中以一种中间立场达成共识。本文即在第三种含义上使用“客观化”一词。崔案判决中，法院的一系列审查方法无一不体现其努力实现“审查标准客观化”之意图。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”④《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014）。在如何评判司法公正的问题上，不但要设计客观标准，准确把握民众的主观感受同样必不可少，⑤侯猛：《如何评价司法公正：从客观标准到主观感知》，载《法律适用》2016年第6期。以客观化的审查标准作出裁判比纯粹的主观判断更能使公众感受到公平正义。需要说明的是，交流合理性意义上的客观化并不强调解释结论的“唯一正确性”，其强调的是经由合理而客观的过程或程序得出最终的解释结论。在此意义上，原意、公众认知等具有明显主观色彩的标准亦属客观范畴。如学者所言，从法律发现理论出发，法官裁判的主观性特征为其任意解释埋下伏笔。⑥侯学勇：《排除任意解释的法律论证》，载陈金钊、谢晖主编：《法律方法》（第3卷），山东人民出版社2004年版，第397页。因此必须警醒的是，基于司法裁判的终局性特征，法院过度地自由裁量比行政主体的“随意解释”行为更能对法治产生破坏。崔案的两份判决，尤其是二审判决即以一种客观、理性的姿态进行审查。在争议语词存在两种甚至两种以上不同义项时，法院没有以纯粹的主观判断确定“第一义项”，而是通过确立原意标准、广义的语境标准、公众认知标准以及特殊说明义务，并在严密的逻辑论证下方才得出审查结论。诚然，具体的审查标准绝不仅限于以上几类，在今后类似案件的审理中，法院应继续发挥其能动性，以崔案判决为样本，以交流合理性意义上的客观化为基础，积极探索司法审查标准的新类型。

五、司法审查的规范基础与诚实信用原则

崔案另一值得进一步探讨的问题是：法院作出“随意解释”之判定的法规范基础是什么？章剑生教授指出：“审判权需要有具体法规范依据，其行使的合法性才能获得认可。”①章剑生：《行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案评释》，载《交大法学》2017年第2期。因此，法院寻找明确的法规范基础是必须先行解决的问题。首先是司法审查权限的规范依据，对此二审判决要旨一给出如下理由：“《招商引资条款解释》……在本案中仅作为判定行政行为是否合法的证据使用，其关联性、合法性、真实性理应受到司法审查。”申言之，本案解释行为是作为证据之一出现的，因而《行政诉讼法》第三十三条是本案司法审查权限的规范依据并无争议。②《行政诉讼法》第三十三条：“证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。”可以认为，《招商引资条款解释》是以书证的形式接受法院的合法性审查。惟需指出的是，根据《行政诉讼法》第三十四条和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项的规定，③《行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；……”《招商引资条款解释》是在丰县政府收到一审法院送达的起诉状副本后自行收集的证据，因此其不能作为丰县政府不履行奖励义务的合法依据。就此而言，法院可以据此将该证据排除，无需再对其合法性作出审查。此外，学界一般将解释行为分为“事前解释”与“事后解释”两种，前者是为防止出现疑问而预先设置的解释性条款，后者是发生争议后所作的解释。④沈宗灵：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第432页。一种较为普遍的观点认为，“事前解释”尚属立法范畴，在此意义上，如果丰县政府发布《23号通知》时即解释相关条款中的概念，则该行为属于行使自由裁量权的行为，此时并无判定“随意解释”之空间。如果在当事人欲兑现其应得的利益后再行解释，解释行为即应受到严格限制，此为时间节点上的划分。

第二个是司法审查标准的法规范基础问题。从目前的法规范体系来看，如何认定行政主体的“随意解释”行为，或曰“随意解释”的构成要件为何？均无明确的法规范依据。当制定法存在空白区域时，法官需要创新论证规则，依靠良好的法学理论修养与判断能力，发挥其创新能力与创造力，①杨立新：《法官的保守与创新》，载《法学杂志》2015年第5期。为自己的裁判提供规范依据，而非一味地拒绝审理。回到崔案判决，法院是如何为自己的裁判寻找相应的法规范的？二审判决给出如下论证：“诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于保护公共利益的需要，赋予行政主体在解除和变更中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律规定相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。”

不难看出，二审判决的逻辑起点是行政优益权的滥用和对诚实信用原则的违背。由于“随意解释”行为事实上达到了变更或解除原行政允诺行为的效果，因而法院将其认定为滥用行政优益权的一种重要表现形式。在此，法院将行政优益权理论引入行政允诺的规范范畴。②行政优益权作为行政法学领域的一个重要概念，学界在相关理论的研究上存在严重缺失，现有文献大多探讨的是行政合同法律关系中的优益权。例如：叶必丰：《行政合同的司法探索及其态度》，载《法学评论》2014年第1期；林泰、杨靖文：《司法权视野中的行政合同——以“行政优益权”为基础的分析》，载《理论月刊》2011年第7期。而对于其他行政行为中优益权的研究暂付阙如。崔案将行政优益权导入行政允诺行为之中，不失为拓展行政优益权研究视野的良好开端。进一步而言，因为优益权的行使应当符合诚实信用原则，所以优益权实质上成为法院联系“随意解释”行为与诚实信用原则的“桥梁”。二审判决试图以诚实信用原则作为法规范基础，通过法解释手段丰富其具体内涵，并从中发掘出“随意解释”行为的判定方法与标准。前文所述联系上下文探求原行为之本意、超出“第一义项”需履行特别说明义务、明确符合公众认知的通常理解等判断方式和标准正体现出法院对诚实信用条款的续造和发展。从这个角度来看，崔案作为公报案例的另一个典型意义在于：推动诚实信用原则在行政审判中的适用。诚实信用本是民事立法所应有的价值追求，2012年我国《民事诉讼法》修改，该次修法将诚实信用原则明文化。但该原则作为私法领域的重要原则能否适用于公法领域，学界并非没有争议。就目前来看，多数学者对此持肯定意见。台湾学者吴庚即认为：“关于意思表示之解释，应探求当事人之真意，不得拘泥于所用之文字，且应注意诚实信用原则，与‘民法’上之法则并无不同。”③吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第372页。学者们或从宏观上讨论行政法上的诚信原则，或具体讨论诚信原则在某一行政行为中的适用。但必须指出的是，迄今为止，我国行政法与行政诉讼法领域尚未以立法的形式明确将诚实信用确认为基本原则，法院在行政审判中仍对适用诚实信用原则持保守态度。就此而言，崔案的出现或许能够在一定程度上推动该原则在行政诉讼中的适用。

结 语

随着合作行政、参与行政的深入发展，实践中与崔案相类似的案件将不断出现。一般认为，裁量权不意味着专断，其本身即包含“审慎”之要求，①［印］M·P·赛夫：《德国行政法——普通法的分析》，周伟译，山东人民出版社2006年版，第150—151页。由于“在一个组织良好的社会中，个人通过做现存安排所鼓励的某些事情而获得分享一份社会产品的权利。可以说由此产生的合法期望是公平原则和自然的正义义务的另一方面”，②［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第313页。为有效保护公众的合法期望，通过司法审查的方式限制行政主体具有裁量性质的解释行为，避免其滥用行政优益权就显得尤为重要。对审判实践而言，崔案判决是不可多得的值得参照的对象，其建构的“三层判断结构”和实现司法审查标准客观化的思路既提供了清晰、实用的审查方法，也可在一定程度上避免司法不公与司法过度审查现象的发生。对理论研究而言，如何拓宽行政优益权的研究视野，如何完善诚实信用原则在行政法与行政诉讼领域的适用，是值得进一步探讨的话题。