新时代民事审前程序功能厘定和制度架构——以庭审中心改革为视角

董雯婧

引 言

立案登记制改革实施以来，法院系统受理的民商事案件数量逐年增长。以山东为例，全省法院收案数量连续四年超过140万件，2018年达到173.9万件，同比增长18.9%。同时，随着法官员额制改革的全面推行，法官人数相应减少，在这种“一增一减”的整体态势下，如何有效地处理消化大量的民事纠纷，对于法院系统构成严峻挑战。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“推进以审判为中心的诉讼制度改革”的目标，在“以庭审为中心”的改革背景下解决案多人少的矛盾，如何优化民事诉讼程序成为破解之道，而构建一个完善、独立的民事审前程序则是关键突破口。

民事审前程序有广义和狭义之分，广义上的民事审前程序是指从“纠纷起诉到法院”到“开庭审理”之间的阶段；狭义上的民事审前程序是指从“立案”到“开庭审理”的阶段。近年来，理论界和实务界对民事审前程序的研究和关注大致以狭义的民事审前程序为主，重点关注了案件从立案后到开庭审理之间这个时间段的功能意义和制度设计，①近年来，学者多关注对立案后到开庭审理前的阶段研究，比较有代表性的文章有段文波：《庭审中心视域下的民事审前准备程序研究》，王亚新：《“人案比”二元模型与民事审前程序的优化》，王亚新：《新民事诉讼法关于庭前准备之若干程序规定的解释适用》，齐树洁：《论我国民事审前程序的建构》等。对广义上的民事审前程序关注较少，而这一被忽视的领域恰恰是解决前述问题的重要阵地。本文拟以广义民事审前程序为研究对象，从功能厘定入手，探索设计出符合新时代特色的民事审前程序架构。

一、民事审前程序的功能

学界和实务界对民事审前程序功能的理解伴随着民事诉讼改革的进行，经历了两个发展阶段。

第一阶段：突出庭审准备功能。20世纪80年代开展的民商事审判方式改革以“走向法庭”为口号，就是要改变法官在庭外为事实调查的传统，促使举证辩论在法庭，事实查明在法庭。②康健：《分流而非推销：程序选择权视角下的民事审前程序改革》，载《山东社会科学》2018年第12期。为此，理顺审前程序与庭审程序的阶段化分工，确立“准备型审前程序+庭审”的审判模式，就成为了改革的共识。其中，审前程序的准备功能主要是争点整理以及证据整理，因为设想中，审前程序的设置应有利于实质化、集中化庭审的实现，审前程序所为的准备应使案件达到适宜开庭的程度。

第二阶段：重视纠纷解决功能。进入21世纪以后，随着“案多人少”矛盾日益突出以及西方“替代性纠纷解决机制”思想的涌入，传统的“准备型审前程序+庭审”的审判模式难以满足现实需要，司法界将视野转向了“多元化纠纷解决机制”改革的探索，寻求审判方式之外的解纷途径，从而扩大法院解纷方式。调解作为中国传统处理纠纷的方式，重新回到司法视野的中心。2012年修订的民事诉讼法和2015年民诉法司法解释中规定了调解和庭前会议，正是这一功能得到重视的体现。

然而，这两轮对民事诉讼的改革，映照出对民事审前程序的理解存在着一种片面的“非此即彼”观念的误区。在社会矛盾日益复杂的今天，民事诉讼的改革重点已然成为对纠纷解决方式的改革，而民事审前程序的准备功能和纠纷解决功能都不能单独作为对其功能的理解，而应当着重考虑其为解决纠纷而表现出来的分流功能，即民事审前程序首要解决的目标是为所有进入法院的纠纷找到最佳解决途径。在此基础上，通过强化其解纷功能和准备功能，建构完善的民事审前程序。综上，民事审前程序的功能可以从以下三方面理解：

（一）分流功能。1.诉前分流。随着社会矛盾的日益多元，审判并不是唯一更不是最佳解纷途径，单一的审判方式也难以满足当事人的多元解纷需求。因此，亟需设计一种实现分流的制度，为所有纠纷找到一个恰当的解决途径。审前程序便承担了这一功能。司法实践中积极开展的诉前调解、立案调解等各种诉调对接模式就是典型的例证。通过将庭审前程序扩展至立案前，加大了诉讼指引和诉讼风险提示，引导当事人尽早理顺法律关系，合理合法表达诉讼请求，及时有效地进行诉讼活动，避免不必要的诉讼风险。这也是新时代中国特色社会主义司法制度的优越性体现。2.繁简分流，促进“简案快审、繁案精审”。根据案件的不同类型和特点，划分繁案和简案，分别适用不同的审判程序，促进案件尽快解决，也是民事审前程序任务之一。2005年以来，人民法院在实践中开始探索繁简分流和速裁程序。通过进入审理的案件按照要素不同，划分繁简，将简案分流给速裁团队适用简易程序审理，将繁案分流到精审团队适用普通程序审理，大大提升了审判质效。

（二）庭审准备功能。这部分功能主要是固定争议焦点、证据交换、庭前会议等，实现庭审集中化。通过明确双方的争议焦点，区分出无争议的焦点和有争议的焦点，从而让有争议的焦点进入开庭审理程序，提高庭审效率。通过证据交换，让当事人做好充分的辩论准备，把有限的司法资源配置在对有争议的证据的审理上，避免因盲目性而仓促补证，防止诉讼突袭。

（三）纠纷解决功能。民事审前程序在促进和解及其他替代性纠纷解决方面具有强大的功能。纠纷起诉到法院后至开庭审判前，当事人如果能自行调解或在法院引导下调解解决纠纷，不仅可以在立案前有效化解纠纷，而且在一定程度上减少了进入诉讼的案件数量，节约了司法资源，为日后诉讼活动的进行奠定了高效、经济的基础。①胡晓霞，唐力：《论我国民事庭审前程序的功能》，载《法学杂志》2012年第8期。因此，对民事审前程序的设计要在兼顾其他功能的基础上，突出其独立解纷功能的实现。

二、当前实践中民事审前程序的问题呈现

《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）并未规定单独的民事审前程序，而是把相关内容零散地规定在了部分条文中。《民事诉讼法》第125条规定了“审理前的准备”，对法院在开庭前所要做的准备工作作出了规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《司法解释》）第224、225条规定了“庭前会议”，对庭前答辩、固定争点、证据交换作出了规定。其他民事审前阶段相关工作的规定散见于多个条文中，主要内容包括程序种类的选择适用（尤其是督促程序的转化和先行调解）、应诉管辖、举证时限、可发挥促进和解、交换证据、明确争点、安排日程等多种功能的庭前会议、以及诉的主观和客观合并等等问题。①王亚新：《新民事诉讼法关于庭前准备之若干程序规定的解释适用》，载《当代法学》2013年第6期。这样的规定方式主要是从有利于法院工作的角度出发，只局限于做好开庭前的准备工作，对充分发挥民事审前程序的功能，充分保障当事人双方的诉权等方面没有发挥应有的作用。具体而言，在“以庭审为中心”的诉讼制度改革背景下，我国法律对民事审前程序的规定存在以下几点弊端：

（一）立法定位缺乏独立程序的应有要素。民事审前程序的功能决定了其应当成为一个独立的程序。民事审前程序与开庭审理程序共同构成民事诉讼的完整过程。②齐树洁主编：《民事审前程序新论》，厦门大学出版社2011年版，第25页。民事审前程序应具备如程序主体、程序规则和程序效力等因素，明确当事人双方的诉权，为当事人双方提供平等的诉讼主体地位。③蒋惠岭：《重提民事诉讼中的庭审中心主义》，载《法律适用》2015年第12期。而这些特点，“审理前的准备阶段”及分散的规定显然无法实现。

（二）功能设计缺乏体系化、标准化的程序分流功能和独立纠纷解决功能。经过几十年的民事司法改革，我国的“审前准备程序”逐步形成，但与“审前程序”分流功能和解决纠纷的强大功能还相差甚远。④肖辉：《民事审前程序的概念界定与模式选择》，载《河北法学》2005年第1期。虽然《民事诉讼法》第122条规定了“先行调解”，第133条规定了根据案件不同情形的分流方式，但对调解的人员安排、时间起点、时限限制、分流的操作方法等具体问题都没有涉及，这使得在实践中各法院往往自由执行，造成要么违反调解自愿原则，要么久调不转给当事人造成困扰。

（三）缺乏服务“庭审中心主义”的科学制度设计。《民事诉讼法》没有规定被告在接到起诉状之后必须提交答辩状，在实践中，这就使原告和法官无法了解对方的信息和抗辩的焦点，从而无法进行充分的庭前证据交换。2001年12月最高人民法院颁布了《关于民事诉讼证据的若干规定》（简称《证据规定》），从司法解释的高度，规定了严格的证据失权制度，2012年修订时，《民事诉讼法》对《证据规定》里的诉讼制度进行了选择性的吸收，增加了逾期举证的规定，但是对逾期举证后果区分不同的情形，适用不同的后果，改变了《证据规定》中逾期举证严格失权的后果。实践中，当事人可以随意提交证据，造成程序的不安定，也违背了诚信原则的贯彻落实。这些制度的缺失给庭审中心主义造成很大的干扰，也无法确保庭审中心地位的实现。

在“以庭审为中心”的司法改革背景下，构建一个与立案、调解、审理程序相衔接的审前程序，已成为当前民事诉讼立法和司法的一个重要任务。同时，也要吸收和借鉴域外民事诉讼改革的有益经验，推动民事审前程序的进一步健全和完善。

三、美国民事审前程序的启示与借鉴

美国民事审前程序运行较早，相对成熟。1938年《美国联邦民事诉讼规则》设置了诉答程序、证据发现程序和审前会议制度，并经历了一系列的修订和完善，使当事人之间在法庭上的对抗和辩论成为一种建立在以公平合理为基础之上的对抗机制。根据《美国联邦民事诉讼规则》第8条第4款规定，对于必须回答的诉答书状中的一切主张，除有关损害赔偿金额的主张外，如在答复诉答文书中未加否认，即视为自认。①托马斯·A·穆尔：《审前程序》（See Thomas A.Mauer：Pretrial，Fifth Edition，Aspen Law ＆ Business，2002，p.144.），转引自毕玉谦：《对我国民事诉讼审前程序与审理程序对接的功能性反思与建构——从比较法的视野看我国《民事诉讼法》的修改》，载《比较法研究》2012年第5期。在美国，规定证据需要在合理期限内提出，这是在审前会议上由法院与双方当事人的律师共同协商确定的。在庭审过程中，法庭享有就当事人提出证据的范围加以限制的权力。②拉里·L·特普莱、拉夫·U·威顿：《民事诉讼程序》（See Larry L.Teply，Ralph U.Whitten：Civil Procedure，Second Edtion，Foundation Press，2000，p.801.）转引自毕玉谦 ：《对我国民事诉讼审前程序与审理程序对接的功能性反思与建构——从比较法的视野看我国《民事诉讼法》的修改》，载《比较法研究》2012年第5期。在此之后，除非得到法院的许可禁止当事人提出新的证据。在美国，审前程序被设定为一个无需经过审判而结束案件的途径。③［美］史蒂文·苏本、玛格瑞特（绮剑）·伍：《美国民事诉讼的真谛》，蔡彦敏、徐卉译，法律出版社2002年版，第123页。随着案件日益临近开庭审理时间，法官便会强化利用审前会议来推动当事人就和解进行协商的力度。另外，审前会议同时还会涉及作出终结诉讼的裁决或者不采用庭审解决纠纷的方式。比如通过设置简易判决、不应诉判决、鼓励和促使当事人走向和解等制度有利于实现迅速止纷定争的程序功能，使得正式庭审程序甚至只能占据整个诉讼周期的一小部分。

但在当事人主义诉讼理念下，美国审前准备程序存在着效率严重低下、诉讼费用过高、诉讼技巧过度影响结果等弊端。④姜启波：《诉讼多元化与中国特色审前程序》，载《人民法院报》2008年8月7日。仅就证据开示而言，就要投入大量时间和经费，审判技术性极强，迫使当事人聘请律师，高昂的费用成为诉讼成本的沉重负担，这从而促进了替代性纠纷解决机制（ADR）的发展，通过法院附设调解、法院附设仲裁等方式，鼓励当事人选择替代性方式解决纠纷。

吸收和借鉴当今各国先进的法律文化与司法范例不宜以特定的既有模式为局限，而应当在那些能够反映时代发展潮流且适合我国的具体国情的先例与模式中作出取舍与选择。①毕玉谦：《对我国民事诉讼审前程序与审理程序对接的功能性反思与建构——从比较法的视野看我国《民事诉讼法》的修改》，载《比较法研究》2012年第5期。美国审前程序有以下几点值得借鉴和思考：

（一）民事审前程序应突出独立价值、程序正义、诉讼效率理念。注重正当程序、实现诉讼效率已经成为现代民事诉讼的理念。在程序地位上，民事审前程序应当是具有独立价值的程序，其与开庭审理程序是并行的。强制答辩制度、举证时限制度的设计能够在实现程序正义的基础上，进一步提高诉讼效率，从而使为庭审做准备的功能得到彻底、高效的发挥。同时，要克服当事人主义下的审前准备程序的种种弊端，各个环节均在法官或法官助理指导引导下进行，提高审判效率，减轻当事人诉累。

（二）民事审前程序应突出审前解决纠纷的功能。美国确立审前程序的理念是，经过适当的审前程序，只有那些真正存在争议的事实争执点才有必要提交给正式审理程序。②参见毕玉谦：《对我国民事诉讼审前程序与审理程序对接的功能性反思与建构——从比较法的视野看我国《民事诉讼法》的修改》，载《比较法研究》2012年第5期。而大部分诉讼通过审前程序即得到实质性解决。此外，现代ADR的兴起与发展正体现了人们对新的纠纷解决的理念与实践的探索。③齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第397-400页。由于ADR建立在当事人自愿的基础上，我们可以合理确信当事人为追求利益的最大化，会选择对自己最有利的解决方式和途径。

（三）民事审前程序设计要从社会主义司法理念出发，尊重实践经验。与美国ADR制度更多注重分流案件的发展初衷不同，我国纠纷解决改革整体上更加注重源头化解和社会治理。④胡仕浩：《多元化纠纷解决机制的“中国方案”》，《中国应用法学》2017年第3期。我国司法实践中多元化纠纷解决机制、特邀调解等制度的不断推进，为民事审前程序的设计提供了丰富的资源和土壤。因此，在我国民事审前程序设计中，要尊重实践成果，并不断完善和修正，从而设计出符合新时代特色的民事审前程序。

四、我国民事审前程序体系架构

中国特色民事审前程序本质上即多元化纠纷解决程序。⑤姜启波：《诉讼多元化与中国特色审前程序》，载《人民法院报》，2008年8月7日。在这一背景下，结合民事审前程序的功能，新时代中国特色民事审前程序可以设计为诉前程序和庭前程序。

（一）民事审前程序的基本架构及内容

根据纠纷进入法院的时间顺序，将民事审前程序的体系建构分为两大阶段。如上图所示，阶段1是指从纠纷起诉到法院之后到立案前之间的阶段，称为诉前程序。阶段2是指立案之后到开庭审理之间的阶段，称为庭前程序。

1.诉前程序。这一阶段主要包括诉前调解、特邀调解、诉前保全、司法确认等内容。法院通过搭建诉调对接平台，为其他多元解纷主体提供平台，通过诉讼风险评估，积极引导纠纷选择非诉讼解决方式解决。开展委派调解、特邀调解、律师调解、行业调解等，并通过司法确认的形式赋予调解结果司法效力。

2.庭前程序。对于诉前调解无法解决的纠纷进入这一阶段。这一阶段所涉及的事项可以分为如下类型。第一，一般性准备事项。如，登记立案、文书送达、诉讼保全、告知当事人诉讼权利、义务和合议庭组成人员等。第二，特定性准备事项。例如，排期开庭、审前流程管理、核算当事人预交诉讼费用以及办理缓、减、免诉讼费的审批或报批手续等。第三，与实体审理有关的或产生实体后果的程序事项。例如委托调解、主持证据交换、整理争议焦点与固定证据、庭前会议、以及包括调查取证、委托鉴定、勘验在内的证据调查等。

（二）诉前程序的主要内容——诉前调解制度

自2004年以来，最高人民法院将“多元化纠纷解决机制改革”列为重要改革项目，司法实践对诉前程序和多元化纠纷解决机制展开积极探索，并涌现出很多卓有成效的经验做法。①2016年10月1日，山东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过的《山东省多元化解纠纷促进条例》（简称《条例》）施行，这是国内第一部关于全面加强纠纷多元化解机制建设、促进纠纷多元化解的地方性法规。山东法院将贯彻落实《条例》与创新发展新时代“枫桥经验”相结合，紧紧围绕改革发展稳定大局，在党委领导、政府支持和社会各界的参与下，积极推进多元化纠纷解决机制改革，打造出诉前分流调解、诉中繁简分流、判后律师代理申诉的多元纠纷解决机制一体化平台，创造出“沂源经验”“高密经验”等一批可复制、可推广的做法。而在司法实践中，对于发挥替代性纠纷解决效果最好的方式就是调解，诉前程序制度设计主要就是诉前调解制度的设计。2019年8月，最高人民法院发布《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》，要求到2020年底，全国法院一站式多元解纷机制基本健全，一站式诉讼服务中心全面建成，为诉前程序的建立打下现实基础。诉前程序制度设计主要解决以下问题：

1.调解机构设置问题

（1）法院设置诉前调解平台。诉前调解平台分为线上平台和实体平台。对进入法院的矛盾纠纷，通过该平台提供指导分流、委派、委托调解、快审速裁和司法确认等实体化服务。实体平台设置在法院立案庭或诉讼服务中心。此外，司法实践积极探索，通过信息化实现线上的诉调对接。如，山东省高级人民法院2018年1月上线人民法院“分调裁”信息平台，对纠纷的调解和分流均通过该信息平台进行。最高人民法院于2018年2月启动了人民法院调解平台，作为线上调解纠纷的平台。当事人可以在调解平台申请并由分流员分流至相应的调解组织进行调解。

（2）纠纷高发领域或部门设置法院派驻调解工作室。法院在交通、医疗、劳动、城管、物流等纠纷多发部门设立“院外”团队，由人民法院派驻专职调解员，对要求诉讼的案件现场调解，即时立案，就地开庭审理。①山东济南历下区法院建立集约式调解中心，提供一站式调解服务；山东临沂兰山法院建立“院外”团队，扩充调解力量，开展现场调解，均取得良好效果。

2.调解主体问题

（1）组建专业化调解速裁团队。组建调裁一体专业化团队，对婚姻家庭、道路交通、劳动争议、医疗纠纷等类型化案件建立专门的审判团队，吸纳调解员加入，建立“法官+法官助理+调解员+书记员”的模式，对如何调解条件的类型化案件，调解员先行调解，调解不成，及时速裁，提高审判效率。

（2）建立行业性专业性调解组织。随着矛盾纠纷的专业化趋势越来越明显，调解组织和人员的专业化也越来越受到重视。法院可以通过特邀方式，在纠纷多发的行业积极培育调解组织，作为法院特邀调解组织。通过委派调解方式，将一个行业领域内适宜调解的纠纷通过诉调对接平台分流至相应的调解组织开展调解工作。

3.适用调解的案件范围

探索建立调解前置机制。《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中规定了探索建立调解前置程序。《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》规定了六类案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解，②第14条规定：下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：（一）婚姻家庭纠纷和继承纠纷；（二）劳务合同纠纷；（三）交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷；（四）宅基地和相邻关系纠纷；（五）合伙协议纠纷；（六）诉讼标的额较小的纠纷。可以看作适用调解前置的初步类型。司法实践对调解前置程序进行了积极探索，山东省高级人民法院出台的《关于民事诉前程序的若干规定》采用“列举和兜底条款”的方式，规定了十三类纠纷在立案前应当进行诉前调解。分别是家事纠纷，劳动争议纠纷，交通事故损害赔偿纠纷，医疗损害赔偿纠纷，消费者权益保护纠纷，宅基地和相邻关系纠纷，土地承包经营权纠纷，建筑物区分所有权纠纷，商品房买卖合同纠纷，数额较小的民间借贷、买卖、借用纠纷，物业、电信服务合同纠纷，水、电、气供用合同纠纷，其他适宜诉前调解的纠纷。这种类型化的规定方式充分尊重了实践特点和需求，取得了一定效果。

4.调解和审判对接问题

通过诉前程序调解成功的案件，有以下几种对接渠道。当事人达成调解协议的，可以向法院申请司法确认，也可以向法院申请出具调解书。这一对接工作可以通过诉调对接平台实现。具有给付内容的调解协议，债务人不适当履行的，债权人可以向有管辖权的人民法院申请支付令。如果没有达成调解协议，即转入法院立案程序。

（三）庭前程序主要内容

在经过诉前调解阶段后，法院对未得以解决的纠纷应当予以立案。立案后，对案件进行繁简分流，将简案分流至速裁团队，繁案分流至精审团队，从而提升庭审质效。同时，开展送达起诉状和答辩状等一系列庭审前的准备工作，促进庭审集中化。庭前程序的主要内容包括：

1.繁简分流机制

调解不成的案件转入立案程序。通过诉调对接平台实现繁简分流。结合案件类型化、区域化特点，打造形式多样的类案快审团队，将简案分流至快审团队快速审理，对民间借贷、交通事故、婚姻家庭、物业纠纷、医疗事故等类型化案件进行集中式专业化审理。

2.集中送达机制

送达难是制约基层法院审判效率的主要因素，建立集中送达机制十分迫切，可以从以下几方面入手。一是在全国范围建立集中统一送达平台，整合社会送达资源，实现信息共享。据悉，最高人民法院正在研发并推广这一平台。二是依托社会治理网格化，协助送达。依托基层社会治理网格，建立直接送达网络，让人民调解网格员担任法院协助送达员，协助送达诉讼文书，提升送达率。三是探索电子送达。与网络通信运营商合作，研发软件系统进行电子送达。通过特定的通讯号码可用手机、微信、传真等电子送达，可以大大提高送达效率，进而提升速裁工作效率。①济南章丘法院在规范送达方面创新网格员送达、邮政送达、电子送达，送达难问题得到大大缓解。四是探索扩大送达主体范围。我国《民事诉讼法》一直将送达定位为法院的职权行为，送达主体只能是法院，在协同主义理念兴起的当下，这一定位严重限制了法院审判权的行使。②杨秀清：《以克服“送达难”优化民事诉讼审前准备程序》，载《山东社会科学》2018年第12期。赋予法院委托的实施送达行为的相关机构送达主体的地位，不失为一种平衡各方利益、保障双方当事人诉权的合理选择。

3.庭前准备机制

庭前准备机制主要发挥促进庭审集中化，为庭审做准备的功能。法官员额制改革以后，这部分工作可以交由法官助理来进行。同时，应适度借鉴世界成熟的经验，构建强制答辩制度，并给予时间限制。如果被告逾期不提交答辩状，将产生答辩失权的后果，即视为被告直接承认原告的主张。建立严格的证据失权制度，规定严格的举证时限。如果在举证时限内没有提交证据，那么就产生失权效力，即法官可以根据情况不采纳该证据。完善庭前会议适用条件。应当考虑案件因素包括案情的复杂程度、涉及证据数量多少以及双方当事人是否聘请律师代理等决定庭前会议的适用。

结 语

随着社会不断发展，民事诉讼正在呈现出新时代的新特点，体现了民众的新关切。司法改革和民事审前程序的构建也应当回应这些关切。从纠纷诉至法院开始，审前程序就要启动，通过诉前程序、庭前程序两个阶段的设计，将分流功能、纠纷解决功能、庭前准备功能切实得到发挥，同时，强制答辩制度、严格举证制度能保障庭审中心的彻底实现。本文立足“庭审中心主义”改革背景，将多元化纠纷解决机制的发展成果和民事审前程序构建相结合，提出新时代民事审前程序的构建思路，希望能够成为民事审前程序构建领域的“引玉之砖”。