关于青岛法院人民法庭情况的调研报告

青岛市中级人民法院课题组

人民法庭是人民法院的最基层单位，处在司法为民的最前沿、化解矛盾的第一线，其作用发挥对于提升司法公信、实现公平正义、维护社会稳定具有十分重要的意义。为进一步加强和改进人民法庭工作，山东省青岛市中级人民法院成立课题组，对全市法院人民法庭情况进行了全面调研，在对存在的主要问题、问题产生的原因进行深入剖析的基础上，提出新时代人民法庭的改革设想。

一、青岛法院人民法庭总体情况

课题组通过采取实地走访、座谈交流、资料搜集相结合的方式，重点对人民法庭区域布局、人员配备、司法审判、基层社会治理、基础设施及信息化建设等情况进行了深入调研，共实地走访人民法庭6个，召开座谈会3次，与17名法庭庭长深入交流，要求全市所有法庭都提交了书面情况报告及工作建议。在充分掌握第一手资料的基础上，对全市法院人民法庭建设情况进行了综合分析。

目前，青岛法院现有人民法庭60处，其中城区法庭35处，乡镇法庭25处；工作人员642人，其中员额法官151人，法官助理127人，书记员247人，司法警察66人；近三年年均收案47227件，年均结案45375件，结案率96%，年均调撤案件22688.3件，调撤率50%，员额法官年均结案300.4件。近年来，青岛法院不断加强和改进人民法庭工作，充分发挥审判职能作用，扎实推进司法为民、公正司法，探索形成了不少具有特色的创新举措，为维护社会公平正义、促进社会和谐稳定作出了积极贡献。比如，在法庭定位方面，黄岛法院、市北法院等立足法庭所在辖区特色，全面推进专业化法庭建设，被授予“全国青少年维权示范站”“山东省老年人公益维权服务站”等荣誉称号；在诉讼制度方面，黄岛法院、李沧法院积极推进“分调裁审”改革以及要素化审判方式，有效提升审判效率；在参与基层社会治理方面，平度法院和莱西法院积极推进多元化纠纷解决机制建设，打造“无讼社区”和“法助农兴”等工作品牌；在便民诉讼服务方面，市南法院探索推行网上远程调查、E送达等信息化举措，市北法院积极融入“网格化”治理体系，建立健全“法官@社区”工作站网络，开展诉讼指导和司法宣传工作。

调研中，各法庭反映的问题及工作建议主要集中在法庭布局不够合理、定位不够清晰、队伍建设不够扎实、基础设施条件不够完善、参与基层社会治理不充分和便民诉讼服务网络不健全等方面。特别是队伍建设方面，有35个法庭着重强调人员问题，主要集中在审判力量不足、职级晋升渠道不畅、法警或者安保力量严重不足、法庭与机关人员轮岗未形成制度等方面。针对这些存在的问题，各法庭也提出了一些建议：在法庭布局方面，要进一步优化人民法庭布局，做到既符合“三面两便”要求，又凸显人民法庭权威性；在法庭定位方面，要探索城区法庭逐渐转型为专业化法庭，乡镇法庭转型为综合性法庭，同时做好特色功能区法庭建设工作；在诉讼制度方面，要加大“分调裁”及要素化审判在法庭的推广力度，切实提高诉讼效率；在参与基层社会治理方面，一方面要主动参与社会治理，转变单纯办案的观念，形成“以执法办案为主、以多元化矛盾纠纷解决为辅”的纠纷化解机制，另一方面又要规范人民法庭参与基层社会治理的方式和界限，尤其是注意保护乡镇法庭审判执行的司法环境；在便民诉讼服务方面，要进一步完善诉讼服务网络，注重借助互联网手段，满足人民群众的信息化需求；在人财物保障方面，要适当向人民法庭倾斜，探索推进社会化服务购买，对一些审判辅助性工作、后勤工作等逐步外包并予以规范，实现优质资源向法庭集聚。

二、青岛法院人民法庭存在的主要问题

近年来，随着经济社会的发展，人民法庭总体呈现出定位滞后、功能弱化等趋势，区域布局不够合理、人员配备不够到位、审判职能和基层社会治理职能发挥不够充分、基础设施及信息化保障水平也不够高。特别是司法责任制改革后，由于员额法官数量限制等原因导致人民法庭人员配置和职能发挥的弱化，有的人民法庭甚至出现了一定程度的“空心化”现象，严重影响了人民法庭职能作用的发挥。主要表现在以下几个方面：

（一）区域布局不够合理

一是人民法庭数量设置不够均衡。全市现有人民法庭60处，其中城区法庭35处，乡镇法庭25处，平均为每个区（市）6处。但各区（市）人民法庭设置数量差异较大，有三个区（市）（黄岛、市北、平度）人民法庭数量超过9处，最多的是黄岛法院，共有11处法庭；有三个区（崂山、市南、城阳）人民法庭设置数量不足4处，法庭设置最少的是市南法院和城阳法院，均为2个法庭。

二是人民法庭辖区面积和辖区人口不够均衡。全市法院人民法庭平均辖区面积为233平方公里，最大的为即墨区大信法庭，达到1780平方公里，最小的是市南区云南路法庭，仅为1.3平方公里；辖区人口平均为23万人，最多的是即墨大信法庭，达116万人，最少的是李沧九水法庭，仅2.4万人。

三是案件数量不够均衡。①因2019年机构调整，目前全市法院60处法庭中有5处属于新设法庭，无统计数据。全市法院人民法庭近三年年均收案47227件，平均每处法庭787.1件，有1处法庭超过2000件，有16处法庭超过1000件，有47处法庭超过500件，其中最多的崂山法院北宅法庭年均收案2376件（因2018年起承办速裁案件），最少的市北法院中央商务区法庭仅为162件，相差13.6倍。人民法庭员额法官年均结案300.4件，最多的830件，最少的仅为133件，相差5.14倍。

（二）人员配备不够到位

一是审判力量配备比较薄弱。全市法院人民法庭现有工作人员（含聘任制）642人，平均每个法庭10.7人，其中员额法官151人（四级高级法官17人，一级法官65人，二级法官52人，二级法官及以上占比88.74%），法官助理127人，书记员247人，司法警察66人。员额法官庭均2.5名，其中有8处法庭只配备1名员额法官，占13.33%；法官助理庭均2.1名；书记员庭均4.1名，其中正式人员15名，聘任制人员232名，比重达到93.92%；司法警察庭均1.1名，其中正式法警9名，聘用制法警57名，尚有16个法庭没有配备法警。

二是职业保障机制不够健全。全市法院人民法庭正式在编干警年龄结构、学历层次总体较为合理：年龄结构方面，全市人民法庭30岁及以下干警49人，占15.21%，31-40岁123人，占38.19%，41-50岁81人，占25.15%，50岁以上的69人，占21.42%；学历层次方面，专科及以下的17名，占5.27%，本科学历246名，占76.39%，硕士研究生学历59名，占比18.32%。但是，全市法院仅有9处人民法庭落实驻庭（乡镇）补贴，由于工作条件相对比较艰苦，职业保障机制也不够健全，一定程度上存在“年老不愿下，年轻不愿待”的现状。

（三）司法审判职能发挥不够突出

一是职能作用比较单一。全市法院人民法庭以审判功能为主，除市北法院海伦法庭可以受理刑事自诉案件外，其他法庭均只受理民商事案件。其中，兼具“立审执”三项职能的“全能法庭”数量为零，兼具审判、执行职能的法庭仅有一处（李沧法院浮山法庭），兼具立案、审判职能的法庭有21个，占比仅为35%，多数辖区群众需要到法院机关进行立案、执行。

表一：人民法庭职能作用和收案范围情况

二是城区法庭职能定位不清。全市法院共有35处城区法庭，其中专业化法庭15处（市北法院和李沧法院共有10处），占城区法庭总数的42.9%。15处专业化法庭中，民间借贷、金融、保险专业法庭5处，家事审判专业法庭3处，其他类法庭（包括劳动争议、建设工程、医患纠纷、商事、民事侵权、涉军、执行异议）7处。由于城区法庭距离基层法院机关较近，贴近群众的优势并不明显，辖区群众大多更倾向于选择直接到法院机关起诉。

表二：专业化法庭建设情况

三是少数法庭存在“空心化”现象。全市法院个别法庭人员配置、司法审判职能发挥十分有限，甚至存在空转现象。在人员配置方面，共有4处人民法庭人员数不足5人，分别是崂山法院沙子口法庭（1人）、市北法院中央商务区法庭（4人）、崂山法院王哥庄法庭（4人）、黄岛法院海青法庭（4人）。在收案数量方面，共有5处法庭收案数不足300件，分别是市北法院中央商务区法庭（162件）、李沧法院浮山法庭（267件）、李沧法院楼山法庭（279件）、崂山法院王哥庄法庭（299件），另外崂山法院沙子口法庭尚未实际运作，没有收结案数。在办公场所方面，共有13处法庭尚无没有独立办公场所，其中11处法庭在机关本部办公，2处法庭在执行局办公。

（四）基层社会治理职能发挥不够充分

一是多元化纠纷解决机制不够健全。全市法院多元化解工作起步较早，但是以人民法庭为中心主动推进力度不够大，与人民法庭驻地党委政府沟通协调不够充分，导致多元化纠纷解决机制建设经费保障不足、场地建设受限等问题比较突出，对其他国家机关和群众自治组织调处社会矛盾纠纷支持力度不够，对人民调解委员会业务指导不足，与其他非诉调解组织对接不畅，提前介入纠纷化解和基层治理不够深入。

二是便民诉讼服务及司法宣传水平不够高。对社区法官工作室、村居便民诉讼服务站、司法联络员等重视不够，以人民法庭为中心的便民诉讼服务网络尚未实现全覆盖，一些偏远地区还存在司法服务盲区。以人民法庭为阵地的司法宣传力度不够，2018年全市法院人民法庭共开展巡回审判236次，除崂山王哥庄法庭（150次）、黄岛董家口法庭（121次）外，平均一个法庭开展巡回审判3.9次，应有的法治教育作用发挥不充分。

（五）基础设施及信息化保障水平不够高

一是基础设施建设不足。全市法院人民法庭自有办公场所24处，租用12处，借用12处，其中市北法院海云法庭的办公场所系部分自有部分租用，另有13处法庭尚无办公场所。办公场所系2000年以前建成的23处，个别法庭为上世纪70年代建成使用，2000年以后建成的32处，除莱西法院尚有河头店法庭基建债务17.6万元外，其他法院均无基建债务。需要引起注意的是，近20年来乡镇法庭的建设数量较少，与乡镇经济社会的快速发展和乡镇法庭的管辖面积、管辖人口不相称。

二是信息化建设水平比较滞后。全市法院共有122个审判法庭，其中科技法庭69个，难以满足审判工作需要。人民法庭均能运用信息化进行办公，但是信息化建设水平不高，对审判执行工作的支撑保障作用发挥不充分，信息化系统尚不能完全满足审判执行工作需要，尤其是网上立案、网上调解等便民网络化工具尚未配备，大量司法辅助工作和事务性工作仍然主要依靠人工办理。

表三：人民法庭基础设施建设情况

三、人民法庭改革设想

综合分析人民法庭当前存在问题的原因，主要在于人民法庭的整体定位与新时代新要求相比存在明显滞后，主要表现在：一是随着经济社会发展水平的提升，人民法庭辖区内案件数量、人口数量、交通条件等发生较大变化，但法庭布局变化不大，导致了案件数量“旱涝不均”的不平衡现状；二是随着交通条件的发展改善，人民群众对于城区法庭与乡镇法庭“三面两便”需求发生变化，而人民法庭职能调整尚未及时跟进；三是随着社会治理重心逐渐向基层下移，人民法庭的基层社会治理职能没有及时跟进强化，不能及时满足社会治理的新需求；四是随着人民群众权利意识的不断增强，人民法庭的司法审判和基层社会治理任务逐渐加重，但是各项保障措施尚未及时跟进到位。

在总体改革方向上，应当按照“优化、强化、专业化、信息化”的“四化”改革思路加强人民法庭建设，以切实发挥新时代人民法庭职能作用，满足人民群众的多元司法需求；在具体改革举措上，应当按照优化一体化布局、坚持两个侧重、健全三个网络、强化四重保障的“一二三四”举措推进新时代人民法庭新发展，为经济社会发展提供更加有力地司法服务和保障。具体举措是：

（一）围绕区域发展新特点，全面优化“一体化布局”。要坚持“三个面向”和“两便”原则，把贴近群众、方便群众、服务群众作为人民法庭一切工作的出发点和落脚点，综合案件数量、区域面积、人口数量、交通条件、经济社会发展状况等因素，优化人民法庭的区域布局数量和规模，对于对辖区面积过小、人口过少、案件过少的法庭，应当予以调整合并；对于辖区面积过大、人口过多、案件数量过大的乡镇法庭，应当予以适度增设；对没有独立的办公场所或与法院机关合署办公的法庭，应当予以撤并。

（二）围绕社会发展新变化，坚持城乡法庭建设“两个侧重”。按照《最高人民法院关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》要求，牢牢把握司法为民公正司法工作主线，代表国家依法独立公正行使审判权，是人民法庭的核心职能。为最大程度发挥人民法庭审判职能，要因地制宜确定城乡法庭的案件管辖范围，推动形成“城区法庭集中审理专业化类型案件、乡镇法庭快速立审执多数简单案件、机关业务庭精心审理少数疑难复杂案件”审判格局。

城区人民法庭要侧重加强“专业化法庭”建设，避免与机关业务庭存在受案范围“同质化”现象，同时也要兼顾便民诉讼服务和基层社会治理两项职能发挥，设置群众网上立案的便民服务点，满足人民群众的多元司法需求。在特色功能区要立足所辖功能区定位建设特色化法庭，有针对性地为经济社会发展提供有力司法服务保障。城乡结合部法庭可以根据各区市当地的实际情况，适当侧重于专业化法庭建设，同时兼顾便民诉讼服务和基层社会治理两项职能发挥。以黄岛法院为例，黄岛法院11处城区法庭均设置不同收案案由，打造不同方向的“专业化法庭”，同时立足每个法庭所在功能区定位，内部设置具有突出特色的专业审判团队或者“法官工作室”，如董家口法庭的“港务商事审判团队”、薛家岛法庭的金融保险专业“吕莉莉法官工作室”，这应当是城区“专业化法庭”改革的方向和趋势。

乡镇人民法庭要侧重加强“综合法庭”建设，赋予乡镇法庭对于民事、商事和刑事自诉案件的审理权限，推行人民法庭“立、审、执”一体化运行模式，与网上立案系统、执行信息系统等信息化手段进行深度结合，同时要特别注重便民诉讼服务和基层社会治理两项职能发挥，努力为人民群众提供更加优质、高效、便捷、全面的司法服务。特别是偏远地区乡镇法庭尤其突出便民诉讼服务和基层社会治理职能发挥，努力为群众就地化解纠纷提供便利，切实增强辖区群众的获得感、幸福感、安全感。与此同时，

（三）围绕基层社会治理新布局，逐步健全“三个网络”。按照《最高人民法院关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》要求，依法支持其他国家机关和群众自治组织调处社会矛盾纠纷，依法对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导，积极参与基层社会治理，是人民法庭的重要职能。为切实发挥好基层社会治理职能，要以人民法庭为依托，健全多元化纠纷解决网络，主动融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理大格局之中，加强与基层单位、自治组织、调解组织对接，通过诉调对接、司法确认、业务指导等途径，让更多的矛盾纠纷通过非诉途径解决，努力实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。要以人民法庭诉讼服务大厅为中心，按照最高法院“两个一站式”要求，健全人民法庭、法官工作站、便民联系办案点、司法联系员“四位一体”便民诉讼服务和矛盾纠纷化解网络，实现司法服务在辖区基层组织的全覆盖。要以人民法庭为阵地，健全司法宣传网络，认真落实“谁执法谁普法”的普法责任制，通过巡回审判、法官讲座进社区、进学校、进企业、进乡村等形式，推动法治精神、法律知识、法律素养入脑入心入行。

（四）围绕法庭发展新要求，强化职能发挥“四重保障”。新时代为人民法庭发展提出了新的要求。为夯实人民法庭发展基础，要坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，帮助人民法庭解决经费保障、业务装备、基础设施、信息化建设等方面的问题和困难，以制度激励各项优质资源向人民法庭聚集。要加强人员配置保障，以司法责任制改革为契机，结合辖区情况和收案数量，合理配备员额法官、法官助理、书记员、司法警察，全面落实法庭庭长的职级待遇，探索建立新晋法官到法庭锻炼、法庭员额法官定期轮岗等制度，从根本上解决法庭人员配置薄弱问题。要加强职业保障，在绩效考核、津贴补贴等方面向人民法庭倾斜，将人民法庭工作经历作为法官遴选、干部选拔的重要条件，鼓励优秀人才向基层聚集，激励人民法庭干警安心工作，真正让人民法庭成为审判骨干的成长基地、领导干部的选拔基地和晋职人员的培训基地。要加强基础建设保障，完善办公场所、科技法庭、安全检查等各类基础设施配备，加大经费投入力度，加大社会化服务购买力度，逐步剥离文书送达、庭审记录、卷宗整理归档等事务性工作，实现人民法庭审判辅助事务集约化、专门化处理。要加强信息化建设保障，对现行的信息化系统运行情况进行全面摸底调研，了解人民法庭当前亟需解决的突出问题，全面优化网上立案、电子送达、网上开庭、电子签章、庭审语音识别、电子卷宗随案同步生成等系统，全面打造“智慧法庭”。