新时代推进海警建设发展的思考

何明远 高文广

内容提要：新时代，面对更加错综复杂的海上安全形势和艰巨繁重的维权执法任务，海警需要把握“先发方向+中国特色”的战略发展定位，坚持从全局高度谋划海警建设发展，走中国特色的海警建设与发展之路。一要优先解决警警融合、军警融合、警民融合问题；二要坚持用战斗力唯一标准牵引海警建设发展；三要着力强化海上维权执法运行机制建设；四要围绕执法重心推进海警专业人才队伍建设；五要针对存在问题协调推进相关法规建设；六要高度重视掌控舆情宣传主动权。

2018年3月，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，海警队伍转隶武警部队。党中央作出这一决策部署，是基于对改革开放40年海警建设发展实践的深刻总结，是基于对中国特色海警发展道路的深刻洞察，对于加强海警管理指挥、规范海警执法行为、提升海警执法能力，必将发挥重大作用。新时代，面对周边更加错综复杂的海上安全形势和艰巨繁重的维权执法任务，完成转隶整编后，如何建设一支有效履行维权执法职责的海警队伍，成为当前亟待解决的重大现实问题。

一、深刻把握海警“先发方向+中国特色”的发展定位

战略发展定位是全局性定位，也是核心定位，决定着海警的发展方向和根本职责。所谓“先发方向+中国特色”，就是借鉴参考世界发达国家海上执法力量建设经验做法，立足中国实际形成的具有鲜明中国特色的海警发展定位。

一是从国家安全发展需求看。当今世界仍处在大发展大变革大调整时期，我国周边安全环境发生深刻变化，安全问题的综合性、复杂性、多变性显著增强，在大国博弈、经济利益、历史问题等多种因素共同作用下，涉我领土主权和海洋权益争端联动化、地区化趋势呈现出波浪式发展轨迹，来自海洋方向的安全威胁突出，海上通道安全对国家经济发展影响重大。为此，党的十八大以来，党中央、国务院和中央军委对维护海上方向安全高度重视，党的十九大报告强调，要建设海洋强国，智慧海洋、法治海洋、生态海洋建设逐步展开，海上方向安全空间正在拓展。在此过程中，海警作为具有警察属性的综合执法队伍，以其特殊法律地位、特殊执法优势，必将在维护国家主权、安全和海洋权益斗争中发挥重要作用。

二是从海警发展的历史背景看。在改革开放40年我国海上执法力量历史变迁过程中，有三个重要的时间窗口，每个窗口都开启了海上执法力量发展的新征程。第一，1978年的改革开放，开启了陆上行业部门管理模式在海上方向的延伸发展进程，大量涉海执法部门和力量在改革开放中得到发展壮大，并随着国家整体实力不断发展，但同时也暴露出“九龙闹海”、政出多门等一系列问题；第二，2013年3月，根据《国务院机构改革和职能转变方案》组建了国家海洋局，并以中国海警局名义开展海上维权执法，原国家海洋局及中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察等队伍和职责得到整合，虽然整合过程受各种因素影响进展较慢，但通过执法实践和充分论证，进一步清晰彰显了海警在国家治理体系现代化刚性需求下的发展方向；第三，2018年3月党和国家机构改革，海警队伍转隶武警部队后，海警建设发展进入一个新的历史阶段。回顾改革开放40年的发展历程，总的看，海警走过的是一条规模发展之路，是一条带有我国陆上行业发展惯性特征之路，同时也是借鉴世界发达国家海上执法力量建设之路。进入新时代，海警建设面临量变到质变的转型需求，“先发方向”的引领作用出现拐点，中国特色刚性约束作用更加凸显，海警在发展上更加强调体现政治制度、地缘条件、自身定位等具有中国特色的规定性。

三是从海警承担的职责使命看。未来30年，中短期看，海警可能侧重风险管理，维权执法是主要任务，逐步提升对我海洋国土有效管控能力，有效维护国家主权和海洋权益；长期看，海警可能是参与周边态势重塑的重要力量，态势重塑的实质是秩序之争。当前，我周边正在进入秩序之争的时代，秩序之争的背后是规则之争，规则之争的背后则是实力之争、话语权之争。随着我国综合国力的增强，我与周边国家和睦相处、共同发展的态势将不断完善，周边安全形势也将发生有利于我的积极变化，海警将在其中扮演重要角色。

四是从海警未来发展看。党的十九大报告对新时代中国特色社会主义发展作出战略安排，2050年，我国将全面建成社会主义现代化强国。届时，中国海警将成为综合实力世界一流的强国海警、现代化海警、国际化海警，法治水平、职业水平高度现代化，作为中国承担国际责任的一张名片，将深度参与广泛的国际事务。2050年的中国将成为一个海洋强国，拥有强大海上军事力量和中国特色海权，经略两洋的能力将大为提升，海警将成为体现中国特色海权的重要标志性力量。

二、坚持从全局高度谋划海警建设发展

中国要走向强盛和伟大复兴，必然增强维护海洋安全和海洋权益的实力。新时代，坚持从全局高度审视和谋划中国海警建设发展，就是要认清世界和国家发展大势，认清海警发展对国家安全的影响，认清海警在维护国家主权、安全和海洋权益中的地位作用，把世界、国家、海警的大势融合贯通起来，定好前进的坐标、主轴和方向，迈入由大向强的历史进程。

一是着力发挥战略缓冲作用。大国关系状况决定边海防的基本形势和安全程度，这是我国边海防安全的基本规律。构建新型大国关系是崛起大国与守成大国之间处理冲突和矛盾的新方式。我国特有的地缘环境决定了边海防问题比世界上其他国家都更为错综复杂，地缘上缺乏安全缓冲地带，经常处于边界冲突第一线，新中国成立以来，边海防面对的基本都是直接威胁。特别是近年来，受各种因素影响，我国海洋维权斗争形势更为复杂艰巨。海警作为一支常态化维权执法队伍，在激烈的大国博弈、维护国家主权斗争中具有突出的战略回旋、战略缓冲作用，能够有效避免国家间军事力量的直接对抗，为我国改革开放提供与国际规则接轨、发挥重要作用的安全保障。

二是突出超常维护海防安全。党的十九大报告强调，从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期。未来两年，我国将迎来全面建成小康社会“第一个百年目标”的最后冲刺，迎来实现中华民族伟大复兴、走向世界舞台中心的关键一程。但域外个别大国不会坐视我顺利发展，必将利用海上争端特别是南海问题、东海问题恶化我周边安全环境，加紧对我进行战略遏制和围堵。同时，我改革开放对海上战略通道安全需求不断提升，网络舆情对边海防问题关注度也居高不下。可以预见，多种需求在未来一个时期将同时发力、同时叠加、同时紧迫地落到海警维权执法工作上，海警常态工作将面临超常要求和超高标准，作为国家安全“海上防火墙”的作用会越来越突出。

三是加紧推进转型发展。形势变化和战略需求必然牵动海警建设发展。总的看，就是要推进实现“四个转变”，即从强调快速发展向强调整体协调发展转变，从数量规模建设向提高发展质量效益转变，从深化体系要素建设向构建体系结构能力转变，从突出重点能力建设向全面提升整体维权执法能力转变。海警在建设发展上既要突出硬指标建设，也要注重软指标建设，特别是要从体制机制、政策制度上为提高建设发展质量提供有效支撑，确保更好地履行职能使命。

三、走好中国特色海警建设与发展之路

道路，关乎前途和命运。回顾海警走过的光辉历程可以看出，中国特色海警建设与发展之路，就是坚持从世情、国情和海警自身实际出发的发展道路，就是遵循海警发展基本规律的发展道路，就是坚持与时俱进、保持海警时代精神的发展道路。

一是优先解决警警融合、军警融合、警民融合问题。海警发展既要关注当前，也要思考长远，必须远近兼顾、统筹规划、整体设计。第一，警警融合。海警队伍转隶武警部队后，首先涉及的就是武警与海警融合问题。围绕有效履行维权执法任务，海警需要尽快与武警在指挥体系、管理体系、装备体系、保障体系和文化传承、法规制度等方面实现软硬对接融合，确保整编顺利、整体衔接、形成合力。同时，还要正确处理与相关上级单位关系，理顺领导管理和指挥关系。第二，军警融合。着眼长远需求走军事化、军警融合的发展路子，在联合指挥、行动样式、联合计划、联合训练、装备发展等方面与军队特别是海军对接，全面提升军警联合行动能力。第三，警民融合。这是军民融合深度发展思想在海警建设上的具体体现。要从信息情报、人才培养、科技应用、设施保障等方面加强与地方相关力量的共建、共用、共享建设，凝聚警民合力，共同推进警民融合深度发展。此外，还应在条件具备时，有序推进国家层面海上执法力量一体整合、地方层面海上执法力量一体整合，最终构建国家、地方一体化海上执法力量，实现海上执法一体化。

二是坚持用战斗力唯一标准牵引海警建设发展。习主席多次强调，要牢固树立战斗力这个唯一的根本的标准。对海警队伍而言，就是要牢固树立维权执法能力标准，始终围绕提高维权执法能力牵引海警建设发展。中国特色的维权执法能力，既包括海警自身能力，也包括军警民融合能力、协同能力，还包括海警的国际协作能力。要准确把握海警发展方位，研究海警能力的指标体系和要素构成，研究军警民联合行动的机制和方法，研究实施海上维权管控的措施途径，研究海警与相关国家执法力量的合作机制等问题，用战斗力标准衡量和检验各项工作，努力把维权执法的标准要求立起来、用起来。

三是着力强化海上维权执法运行机制建设。当前及今后一段时间内，在现行体制不做大的调整情况下，海警队伍遂行海上维权执法任务，都需要处理好与海军、国家其他海上执法力量、地方相关海上执法力量、陆军边海防部队等多种力量的关系，构建起高效顺畅的海上维权执法运行机制。如，指挥协调机制，要按照平战结合、一体高效的要求，预先把联指、前指、海指搭建好，健全指挥要素，实行融合编组，设置军地协调部门，确保一旦有事，能够立即运行，形成整体合力。又如，信息融合机制，要注重加强海上方向信息数据融合建设，充分发挥人工智能、大数据等先进技术的作用，构建信息共享平台，完善技术手段，制定信息使用管理办法，提高信息融合和使用效率。

四是围绕执法重心推进海警专业人才队伍建设。万事人为本。海警人才队伍建设，是海警建设发展做大做强的根本。可考虑按照“专业化、军事化、国际化”的发展方向，坚持整体筹划、军地协作、融合发展，坚持任务牵引、突出特色、合力育人，在武警部队建设发展大框架内创新海警人才队伍培养模式，借助军队、武警培养资源、经验和既有成果，把按人才生长规律培养与急用急需培养、专项招聘结合起来，尽快形成有海警特色的人才培养体系。同时，善于利用地方法律人才培训资源，积极拓展海警人才培养路子，努力打造一支素质过硬、执法规范、作风优良的现代化海警队伍。

五是针对存在问题协调推进相关法规建设。面对新形势新要求，海警现行法规制度还存在立法空白点和模糊点多、法律操作性弱、执法适用度低等问题，迫切需要进行整合梳理，尽快构建起由母法、子法及专项法规组成，与国际法接轨的现代法规体系，为海警维权执法行动提供完备的法律支撑。推动《海洋基本法》等综合性基础性立法，为海警维权执法提供基本依据；加快《人民武装警察法》修订完善，增补海警执法相关内容；推进海警维权执法条令条例等专项法规出台，明确海警执法主体资格、职责权限和武力运用等问题。

六是高度重视掌控舆情宣传主动权。当今时代，信息传播迅速，热点事件极易发酵，产生集聚效应、连锁反应。海上维权执法行动因其敏感性、突发性、平战结合性强，更易引起媒体、群众关注。为此，海警执法力量在平时就应主动做好与国内外媒体的对接、协调、宣传、引导工作，遵循国际和周边热点问题传播规律，积极构建适合对外传播、适应海上维权执法需要的对外话语体系，确保一旦遇有突发事件能够第一时间精准发声，有效引导国内外舆情发展走向，携手国外友好媒体同声共振，努力掌控舆论宣传话语权。